關(guān)于代表結(jié)構(gòu)比例安排的歷史考察與思考

代表結(jié)構(gòu)比例是我國人民代表大會制度體系中一項獨(dú)具特色的制度安排。本文對《選舉法》及換屆選舉中的指導(dǎo)性文件的具體內(nèi)容進(jìn)行考察和分析，描述了代表結(jié)構(gòu)比例制度安排的歷史變遷軌跡，進(jìn)而從代表理論的角度就如何處理結(jié)構(gòu)比例、如何進(jìn)一步優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)提出有針對性的建議。

一、研究的背景、目的與思路

人大代表的合理構(gòu)成，對于健全和完善人民代表大會制度，更好地實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，對于各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)更好地代表人民的意志，更為有效地行使憲法和法律賦予的職權(quán)，具有十分重要的意義。長期以來，按照廣泛性和代表性的要求優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，成了我國代表選舉制度建設(shè)和各級人大換屆選舉工作的重要目標(biāo)。在有些地區(qū)，當(dāng)選代表的結(jié)構(gòu)比例在多大程度上符合事先設(shè)定的目標(biāo)，甚至被作為一項重要指標(biāo)來評估選舉組織工作的成效。進(jìn)入新時代以來，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)進(jìn)一步受到重視。黨的十八大報告明確提出，“提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例。”十九屆四中全會通過的《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度? ?推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》再次提出“適當(dāng)增加基層人大代表數(shù)量”。由此可見，增加基層人民代表數(shù)量，已經(jīng)成為新時代優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)、發(fā)展社會主義民主政治的優(yōu)先議題之一。

我國從事人大制度研究的學(xué)者已經(jīng)對代表結(jié)構(gòu)問題進(jìn)行了一些具有啟發(fā)性的分析與探討。有些研究者以比較扎實的資料描述和分析了代表結(jié)構(gòu)的基本特征及其發(fā)展趨勢。比較有代表性的研究成果有：劉智、史衛(wèi)民等學(xué)者在其合著的《數(shù)據(jù)選舉：人大代表選舉統(tǒng)計研究》一書中，對1999年之前我國各級人大代表的性別構(gòu)成、民族構(gòu)成、年齡構(gòu)成、學(xué)歷構(gòu)成、黨派構(gòu)成、身份構(gòu)成和行業(yè)構(gòu)成的總體情況及其基本特征進(jìn)行了比較全面的描述和分析[1];何俊志則以東部沿海Y市的資料為基礎(chǔ)指出，1998年至2012年間，人大代表的年齡結(jié)構(gòu)和性別結(jié)構(gòu)保持基本穩(wěn)定，但是黨員比例持續(xù)上升，教育程度持續(xù)上升，而從職業(yè)來看，純粹的農(nóng)民代表已經(jīng)完全消失，而無論是在政府官員代表還是企業(yè)代表中，高層官員的比例都有所上升，普通員工的比例則明顯下降[2];閆然和孟繁新以S省D市為樣本，討論了社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化對代表身份結(jié)構(gòu)的影響，他們指出，基層工農(nóng)代表一度消失但又逐漸回歸，而在嚴(yán)格控制干部代表比例的情況下，基層干部的比例持續(xù)下降，企業(yè)負(fù)責(zé)人所占比例越來越高，但是規(guī)模以下企業(yè)的負(fù)責(zé)人被界定為“工人”，其身份屬性被模糊化處理[3];鹿曉天、高民政分析了全國人大代表中軍隊代表的結(jié)構(gòu)變化趨勢，他們發(fā)現(xiàn)，軍隊人大代表中，基層一線和專業(yè)技術(shù)人員代表的比例顯著上升，平均年齡在波動中上升，學(xué)歷顯著提升，少數(shù)民族和婦女比例上升，代表的廣泛性不斷增強(qiáng)[4]。

與經(jīng)驗研究的積累相適應(yīng)，部分學(xué)者開始從理論層面對代表結(jié)構(gòu)議題進(jìn)行闡釋和分析。楊云彪指出，不同類型代表在提交的議案和建議的數(shù)量、內(nèi)容上存在差異，戴帽代表和國家機(jī)關(guān)工作人員代表提交議案的數(shù)量明顯偏低，反映的問題更為宏觀，而婦女、民主黨派和基層代表提交議案的數(shù)量更高，反映的問題更為具體[5]。崔英楠認(rèn)為，我國長期以來將代表組成結(jié)構(gòu)作為分配名額和確定代表候選人名單的依據(jù)，在代表理論上比較接近于相似代表理論，但是在客觀上與民主選舉的真實性存在緊張關(guān)系[6]。孫瑩認(rèn)為，從理論淵源和制度設(shè)置來看，我國的人民代表大會模式比較符合多元主義模式的基本特征，改革開放以后，人民代表大會中的結(jié)構(gòu)比例對新社會階層有所傾斜，而黨的十八大以后對一線工人、農(nóng)民和知識分子比例的強(qiáng)調(diào)，試圖在吸納新興社會力量和兼顧傳統(tǒng)社會基礎(chǔ)之間保持平衡[7]。袁達(dá)毅指出，在我國人大代表選舉實際運(yùn)作中，代表結(jié)構(gòu)比例要求與區(qū)域選舉制存在內(nèi)在沖突，而消除這種沖突存在兩種思路：第一種是堅持區(qū)域選舉制，放棄代表比例結(jié)構(gòu)要求;第二種是堅持代表結(jié)構(gòu)比例要求，實行區(qū)域選舉與界別選舉相結(jié)合[8]。筆者在探討代表直選中的選區(qū)劃分制度時，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國縣級人大代表直接選舉之時，為了落實代表結(jié)構(gòu)的比例要求，存在將職業(yè)代表制融入地域代表制、用事先指定代替事后補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象，有些地方出現(xiàn)了重形式上的結(jié)構(gòu)比例而忽視選民真實意愿表達(dá)的情況，而在健全選舉制度的過程中，將地域選區(qū)名額與結(jié)構(gòu)比例名額分開，通過事后補(bǔ)償方式來保證性別、民族和民主黨派三方面的代表性，是一種可行的思路[9]。

應(yīng)當(dāng)說，上述研究文獻(xiàn)為本研究的展開提供了扎實的基礎(chǔ)。然而，學(xué)術(shù)界關(guān)于代表結(jié)構(gòu)的現(xiàn)有研究工作之主要不足在于，對代表結(jié)構(gòu)的制度安排的歷史變遷的認(rèn)識尚不夠深入。例如，我國現(xiàn)行人大代表選舉制度的實際運(yùn)作中，均強(qiáng)調(diào)性別、年齡、民族、政治面貌、文化程度、代表身份構(gòu)成和代表行業(yè)分類七個方面的結(jié)構(gòu)比例[10]，有些地區(qū)特別強(qiáng)調(diào)“無知少女”（無黨派人士、知識分子、少數(shù)民族和女性）的代表性，然而這些結(jié)構(gòu)比例指標(biāo)是如何納入制度安排的，有哪些指標(biāo)明確體現(xiàn)在《選舉法》之中，有哪些要求主要體現(xiàn)在指導(dǎo)性文件中，現(xiàn)有研究文獻(xiàn)尚無系統(tǒng)考證。無論是論證代表結(jié)構(gòu)比例要求的合理性，還是討論如何優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，抑或討論廢除代表結(jié)構(gòu)方面的比例要求，這種基于歷史維度的學(xué)術(shù)考察均至關(guān)重要，本研究力圖在這方面做一些工作。本文將20世紀(jì)30年代以來中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制定的《選舉法》和相關(guān)法律法規(guī)作為依據(jù)，輔之以關(guān)于人大代表換屆選舉的規(guī)范性文件為考察對象，分析關(guān)于代表結(jié)構(gòu)的制度安排的歷史變遷邏輯，并對當(dāng)前實現(xiàn)結(jié)構(gòu)比例的一些創(chuàng)新性探索實踐進(jìn)行總結(jié)，進(jìn)而有針對性地提出學(xué)理分析建議。

二、革命根據(jù)地時期關(guān)于代表結(jié)構(gòu)的制度安排

20世紀(jì)30年代至40年代，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)革命根據(jù)地創(chuàng)建工農(nóng)兵代表蘇維埃和邊區(qū)參議會制度、探索符合中國革命實際的選舉制度和代議制度的歷史進(jìn)程中，即開始高度重視代表的合理結(jié)構(gòu)，逐步提出并不斷修正在代表結(jié)構(gòu)比例上的要求。

1.第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期對工農(nóng)兵代表蘇維埃代表成分的規(guī)定

在20世紀(jì)30年代初期中共領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地，工農(nóng)兵代表蘇維埃的代表選舉主要按照職業(yè)和階級類型分別選舉產(chǎn)生。依據(jù)1930年2月6日閩西蘇維埃政府籌備處頒發(fā)的《閩西工農(nóng)兵代表會（蘇維埃）代表選舉條例》，農(nóng)民代表、工人代表、士兵代表、學(xué)生代表和教職員代表均通過初選和復(fù)選兩個階段選舉產(chǎn)生，但是在最初的選舉條例中并沒有規(guī)定每種類型的代表應(yīng)占比例。在1930年7月20日的閩西蘇維埃政府通告中，首次就代表成分進(jìn)行了明確規(guī)定：工人百分之四十（城市工人要占四分之二以上，均為雇傭工人），農(nóng)民百分之五十（雇農(nóng)要占五分之一，貧農(nóng)占五分至四），紅軍占百分之十。工農(nóng)兵代表中，青年至少要占百分之三十以上，婦女要占百分之二十[11]。

在籌備中華蘇維埃第一次全國代表大會的過程中，1930年9月26日通過的《蘇維埃區(qū)域選舉暫行條例》第六條明確規(guī)定：“出席全國蘇維埃代表大會的社會成分，須工人占百分之十五至二十，紅軍占百分之十至十五，農(nóng)民占百分之六十至七十，貧民及其他占百分之五?！盵12]在1933年8月通過的《蘇維埃暫行選舉法》，就各級蘇維埃中工人代表的比例進(jìn)行了調(diào)整，其中，區(qū)蘇維埃代表大會，工人成分代表應(yīng)占百分之二十至二十五;縣蘇維埃代表大會，工人成分代表應(yīng)占百分之二十至三十;省蘇維埃代表大會和全國蘇維埃代表大會，工人代表須占百分之二十五至三十五。

由上可知，第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期中國共產(chǎn)黨關(guān)于蘇維埃政權(quán)代表結(jié)構(gòu)的制度安排呈現(xiàn)以下特點：第一，正式的法規(guī)和文件中，開始就不同階級和階層的代表提出了明確的比例要求;第二，特別強(qiáng)調(diào)工人代表的比例，主要原因在于，當(dāng)時中共領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地主要位于比較落后的鄉(xiāng)村地區(qū)，工業(yè)非常不發(fā)達(dá)，對工人代表比例的特別強(qiáng)調(diào)，有凸顯蘇維埃政權(quán)廣泛的代表性的考慮;第三，在部分蘇區(qū)，開始強(qiáng)調(diào)代表的年齡結(jié)構(gòu)和性別結(jié)構(gòu)，以增強(qiáng)青年和女性的代表性。

2.抗日戰(zhàn)爭時期關(guān)于邊區(qū)參議會的代表構(gòu)成的制度安排

陜甘寧邊區(qū)時期為了優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)的第一項重要制度安排是實施“三三制”原則。1941年發(fā)布的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》第五條明確提出了“三三制”原則：“本黨愿與各黨各派及一切群眾團(tuán)體進(jìn)行選舉聯(lián)盟，并在候選名單中確定共產(chǎn)黨員只占三分之一，以便各黨各派及無黨派人士均能參加邊區(qū)民意機(jī)關(guān)之活動與邊區(qū)行政之管理。在共產(chǎn)黨員被選為某一行政機(jī)關(guān)之主管人員時，應(yīng)保證該機(jī)關(guān)之職員有三分之二為黨外人士充任。共產(chǎn)黨員應(yīng)與這些黨外人士實行民主合作，不得一意孤行，把持包辦?！盵13]這里所謂“三三制”，是指在參議會和政府委員會中各個階層的人員的比例，要按照三三制原則加以分配：共產(chǎn)黨員占三分之一，代表無產(chǎn)階級和貧民;黨外進(jìn)步分子占三分之一，以團(tuán)結(jié)小資產(chǎn)階級群眾;中間派占三分之一，以爭取中等資產(chǎn)階級和開明紳士[14]。

陜甘寧邊區(qū)時期為了優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)的第二項重要制度安排是重視少數(shù)民族的代表性。1939年2月1日通過的《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》第八條規(guī)定：“在選舉區(qū)域內(nèi)，如有少數(shù)民族，除適用第五條之規(guī)定外，其人數(shù)不足各級參議會選舉法定人數(shù)五分之一者，參加區(qū)域選舉;有法定人數(shù)五分之一以上者，單獨(dú)進(jìn)行該民族居民之選舉，得選出正式議員一人?！盵15]而根據(jù)第五條規(guī)定：“鄉(xiāng)參議會，每居民三十人得選舉議員一人;縣參議會，每居民七百人得選舉議員一人;邊區(qū)參議會，每居民五千人得選舉議員一人?！睋Q言之，依據(jù)1939年的選舉條例，在選舉邊區(qū)參議員時，少數(shù)民族居民只要達(dá)到一千人以上，即可單獨(dú)進(jìn)行該民族居民之選舉，可以選舉正式議員一人。1941年1月陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》和1944年12月邊區(qū)第二屆參議會第二次大會通過的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》，對這一涉及少數(shù)民族選舉的條款進(jìn)行了進(jìn)一 步的細(xì)化與完善。

陜甘寧邊區(qū)時期為了優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)的第三項重要制度安排是鼓勵婦女參政。1939年1月陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會通過了12件重要提案，其中的“提高婦女政治經(jīng)濟(jì)文化地位案”明確規(guī)定，“各級參議會應(yīng)有百分之二十五的女參議，各機(jī)關(guān)應(yīng)大量吸收婦女工作”[16]。

歷史資料顯示，“三三制”原則在陜甘寧邊區(qū)得到了較好的落實。李鼎銘先生1946年的選舉報告指出：“在二屆大會里，原決定政府委員選十八人，按三三制能選共產(chǎn)黨員六人，因為是自由選舉，結(jié)果多選出了一個，他們就定要退出去一個，又補(bǔ)選了一個無黨無派的人。各縣常駐委員會和政府委員會的選舉中，也有共產(chǎn)黨員超過三分之一的，呈報上來后，就叫他們把超過的統(tǒng)統(tǒng)退出來，另外補(bǔ)選其他黨派或無黨派人士。”在選舉少數(shù)民族參議員方面，也貫徹了選舉條例的規(guī)定，成功選出了回族和蒙古族的參議員，“一百七十位邊區(qū)參議員里，有工人六，貧農(nóng)十八，中農(nóng)六十九，富農(nóng)二十六，商人九，地主三十四”，其中有回族3個，蒙古族3個，婦女7個[17]。但是女性代表相對比較少，只有7人，約占邊區(qū)參議會參議員總數(shù)的4.1%，低于1939年1月提案確定的25%的目標(biāo)。

三、50年代至60年代人民代表大會制度創(chuàng)建初期關(guān)于代表結(jié)構(gòu)的制度安排

20世紀(jì)50年代至60年代是人民代表大會制度的創(chuàng)建初期，關(guān)于代表結(jié)構(gòu)的制度安排，須重點考察各界人民代表會議時期的典型實踐、1953年《選舉法》的相關(guān)規(guī)定以及1953—1966年之間歷次換屆選舉的指導(dǎo)性文件。

1.各界人民代表會議的典型案例

中共中央總結(jié)了新解放城市工作的經(jīng)驗，于1948年11月30日發(fā)布了《關(guān)于新解放城市中組織各界代表會的指示》，明確指出：“在城市解放之后實行軍事管制的初期，應(yīng)以各界代表會為黨和政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾的最好組織形式。”[18]根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第十四條規(guī)定，在普選的地方人民代表大會召開之前，各界人民代表會議可以逐步代行人民代表大會的職權(quán)。

各界人民代表會議的代表包括政府代表、黨派選派代表、人民團(tuán)體選派代表、區(qū)域選舉代表、特邀代表等多種類型，并且每屆的產(chǎn)生方式會有一些差異。本文以北京市第三屆各界人民代表會議代表（1951年2月至1952年8月）為例，觀察這一時期的代表結(jié)構(gòu)。

依據(jù)表1資料可知，在北京市第三屆各界人民代表會議時期，黨派和人民團(tuán)體選派代表約占全體代表總數(shù)的49.6%，工礦企業(yè)和高等學(xué)校選派代表約占22.2%，區(qū)域選舉或者推選代表相對較少，只占5.2%;女性代表除婦聯(lián)有20名代表之外，其他渠道選舉或者選派出來的代表多達(dá)53名，女性代表占全體代表總數(shù)的比例達(dá)到14.1%;而少數(shù)民族代表，主要體現(xiàn)在邀請代表的名額之中，約占代表總數(shù)的2.1%。

2.1953年《選舉法》關(guān)于代表結(jié)構(gòu)的規(guī)定

1953年《選舉法》規(guī)定了城市和鄉(xiāng)村應(yīng)選代表的不同的人口比例，其中省每80萬人選舉全國人民代表大會代表一人，而工業(yè)城市則每10萬人就可以選舉全國人民代表大會代表一人，關(guān)于省、市、縣人民代表大會代表都作了同樣性質(zhì)的規(guī)定。鄧小平在《關(guān)于選舉法草案的說明》中，對這一規(guī)定的原因進(jìn)行了特別說明：“城市是政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，是工人階級所在，是工業(yè)所在，這種城市和鄉(xiāng)村應(yīng)選代表的不同人口比例的規(guī)定，正式反映著工人階級對于國家的領(lǐng)導(dǎo)作用，同時標(biāo)志著我們國家工業(yè)化的發(fā)展方向。因此，這樣的規(guī)定是完全符合我們國家的政治制度和實際情況的，是完全必要和完全正確的?！盵19]

1953年《選舉法》第二十一條規(guī)定“全國少數(shù)民族應(yīng)選全國人民代表大會代表150人”;《選舉法》第四章，共11條，就少數(shù)民族選舉進(jìn)行了比較詳細(xì)的規(guī)定。1953年《選舉法》還就人民武裝部隊?wèi)?yīng)選代表名額和國外華僑代表應(yīng)選名額進(jìn)行了規(guī)定，其中人民武裝部隊?wèi)?yīng)選全國人民代表大會代表60人，國外華僑應(yīng)選全國人民代表大會代表30人。1962年12月12日，中共中央《關(guān)于召開第二屆全國人民代表大會第四次會議和推遲舉行第三屆全國人民代表大會的通知》提出，第三屆全國人民代表大會代表增加到3000左右，與此相應(yīng)，少數(shù)民族代表擬從150名增為300人（約占代表總數(shù)的10%），人民解放軍所選代表擬從60人增為120名（占代表總數(shù)的4%），華僑代表名額維持原額不變（30名，占代表總數(shù)的1%）。1963年12月3日，第二屆全國人民代表大會第四次會議按照這一名額分配方案通過了《第三屆全國人民代表大會代表名額與選舉問題的決議》。

1953年《選舉法》沒有就婦女代表的具體名額和比例進(jìn)行規(guī)定。鄧小平在《關(guān)于選舉法草案的說明》中指出：“草案中雖無須專門規(guī)定婦女代表的名額，但在各級人民代表大會代表的選舉中，必須注意選出適當(dāng)數(shù)目的婦女代表。不能設(shè)想，沒有適當(dāng)數(shù)目的婦女代表的人民代表大會，會具有廣泛的代表性?！?953年4月中央選舉委員會《關(guān)于基層選舉工作的指示》要求，代表候選人的提名尤其要注意到婦女的代表名額。1953年8月21日，中共中央為轉(zhuǎn)發(fā)《西南局婦委關(guān)于普選中發(fā)動婦女參加選舉的情況與今后工作的意見的報告》給各級黨委的指示中，提出“有計劃、有組織地注意挑選和培養(yǎng)婦女中的代表候選人，使數(shù)量能達(dá)到一定的比例，質(zhì)量能達(dá)到一定的水準(zhǔn)”。

3.關(guān)于黨員和黨外民主人士的比例

針對第一屆人民代表大會代表選舉之后，黨外民主人士所占比例大幅度降低（許多縣民主人士一般只占5%左右，甚至只占2%～3%左右）的新情況，1956年8月12日中共中央批發(fā)了中央統(tǒng)戰(zhàn)部《關(guān)于直轄市、市轄區(qū)、縣、市第二屆人民代表大會選舉中人物安排的意見》。該意見就民主人士在人民代表大會中比例提出了明確要求：“在人民代表大會方面，民主人士（包括進(jìn)步分子和非黨高級知識分子，下同）的比例，在直轄市、50萬人口以上的省轄市和省會所在的市可占40%左右（其中鞍山、撫順等工礦城市中，民主人士可以略少一些，以便更多地吸收非黨勞動代表）;中、小城市可占25%左右;工商業(yè)比較發(fā)達(dá)，民主人士較多的縣可占20%左右;一般的縣可占15%左右;民主人士較少的縣可占7%左右;大城市的市轄區(qū)，市區(qū)可參照大城市或中、小城市的比例，郊區(qū)可占10%到20%。黨員所占的比例，在各級人民代表大會中，一般以1/3為宜，最多不要超過40%。除了民主人士和黨員所占比例以外，為非黨勞動人民（包括青年團(tuán)員和已經(jīng)成為勞動人民的普通知識分子）所占的比例。”[20]

1962年12月12日，中共中央《關(guān)于召開第二屆全國人民代表大會第四次會議和推遲舉行第三屆全國人民代表大會的通知》的“附件一”再次就代表中的各項比例提出了具體要求：省、直轄市和省轄市人民代表大會中，共產(chǎn)黨員一般占40%，最多不超過50%;縣（市）、市轄區(qū)人民代表大會中，共產(chǎn)黨員的比例一般占50%左右，最多不超過60%;公社（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）人民代表大會中共產(chǎn)黨員可占30%～40%[21]。

四、改革開放以來關(guān)于代表結(jié)構(gòu)的制度安排及其演化

本節(jié)從《選舉法》、指導(dǎo)性文件和地方實踐三個層面來闡釋改革開放以來關(guān)于代表結(jié)構(gòu)的制度安排的基本特征及其變化。

1.現(xiàn)行《選舉法》關(guān)于代表結(jié)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定

1979年7月1日，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《選舉法》在確定名額分配時規(guī)定，每一代表所代表的人口數(shù)的農(nóng)村與城市之比，在自治州、縣和自治縣為4∶1，在省、自治區(qū)一級為5∶1，在全國人民代表大會名額分配之時為8∶1，這一規(guī)定與1953年《選舉法》基本一致。1995年對《選舉法》的修改，將原來全國和省、自治區(qū)兩級人大代表所代表的人口數(shù)的農(nóng)村城市之比，均改為4∶1。2010年，十一屆全國人大三次會議對《選舉法》進(jìn)行了新的修改，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)同比選舉人大代表。

現(xiàn)行《選舉法》沒有規(guī)定少數(shù)民族代表的具體名額，但是通過多項規(guī)定確保少數(shù)民族在代表選舉中的廣泛代表性，從而貫徹“各民族、各地區(qū)、各方面都有適量代表”這一原則。1982年12月10日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《關(guān)于第六屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決議》第三條規(guī)定：“全國少數(shù)民族應(yīng)選全國人民代表的名額，應(yīng)占全國人民代表大會代表名額的百分之十二左右。人口特少的民族，至少應(yīng)選全國人民代表大會代表一人?！敝髿v屆全國人大代表名額的分配堅持貫徹了這一原則。在地方人大代表方面，現(xiàn)行《選舉法》第十一條涉及名額分配之時規(guī)定：“自治區(qū)、聚居的少數(shù)民族多的省，經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會決定，代表名額可以另加百分之五。聚居的少數(shù)民族多或者人口居住分散的縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會決定，代表名額可以另加百分之五?！?/p>

現(xiàn)行《選舉法》關(guān)于基層代表和婦女代表有如下規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識分子代表;應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例?！标P(guān)于基層代表的規(guī)定是在2010年修改《選舉法》時新增加的，主要用于避免黨政干部和企業(yè)家代表比例過高而基層代表過少的現(xiàn)象[22]。在婦女代表性方面的規(guī)定是1995年修改《選舉法》時新增加的，修改《選舉法》時曾經(jīng)有人提出，各級人大代表中的婦女代表比例不低于25%，但是未獲得采納，主要原因在于這一比例在區(qū)域選舉中很難操作，難以保證[23]。

2.指導(dǎo)性文件中關(guān)于代表結(jié)構(gòu)的制度安排

改革開放以來，關(guān)于代表結(jié)構(gòu)的安排逐漸制度化，其中一個重要標(biāo)志是每次換屆選舉之前，中央會轉(zhuǎn)發(fā)全國人民代表大會常務(wù)委員會黨組關(guān)于該次換屆選舉有關(guān)工作的請示報告或者意見（1980年換屆選舉由民政部主持，民政部黨組提交了關(guān)于縣級直接選舉試點情況的報告，中央批轉(zhuǎn)），具體指導(dǎo)各地進(jìn)行換屆選舉[24];各級黨委也會參照轉(zhuǎn)發(fā)該級人大常委會黨組關(guān)于換屆選舉有關(guān)工作的意見，以具體落實中央關(guān)于新一屆換屆選舉的有關(guān)指示。在多數(shù)情況下，這些指導(dǎo)性文件均會就代表結(jié)構(gòu)提出比較具體的建議。例如，北京市F區(qū)人大常委會黨組在其《關(guān)于做好區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級人民代表大會換屆選舉工作的意見》中，即特別提及優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)事宜：“在區(qū)人大代表中，基層代表的比例應(yīng)不低于代表總數(shù)的 60%，特別是工人、農(nóng)民和專業(yè)技術(shù)人員代表的比例要比上一屆有所上升;婦女代表所占比例應(yīng)達(dá)到 30%以上，比上一屆有所提高;黨政干部擔(dān)任人大代表的比例要繼續(xù)從嚴(yán)掌握，區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處副職，區(qū)政府工作部門負(fù)責(zé)人一般不推薦為區(qū)人大代表候選人。少數(shù)民族代表的比例應(yīng)高于少數(shù)民族占我區(qū)人口的比例;中共黨員代表的比例一般不超過代表總數(shù)的65%;民主黨派和無黨派人士、歸僑、臺胞、宗教界人士等方面代表要有適當(dāng)數(shù)量;對企業(yè)負(fù)責(zé)人擔(dān)任代表要統(tǒng)籌兼顧，注重質(zhì)量，防止比例過高;連任代表的比例一般應(yīng)高于代表總數(shù)的三分之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席應(yīng)推薦為區(qū)人大代表候選人。區(qū)人大代表和政協(xié)委員一般不交叉。”[25]

綜合分析改革開放以來中央轉(zhuǎn)發(fā)的有代表性的關(guān)于做好全國縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會換屆選舉有關(guān)工作的意見或者相關(guān)指導(dǎo)性文件，筆者發(fā)現(xiàn)，改革開放以來關(guān)于代表結(jié)構(gòu)的制度安排有三個方面的特點：

第一，強(qiáng)調(diào)通過宣傳教育和民主協(xié)商的辦法，認(rèn)真解決各方面代表的比例，避免“指選”和“派選”的辦法[26]。

第二，高度重視黨外代表和基層代表所占比例。1987年8月5日中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、全國人大常委會辦公廳印發(fā)《關(guān)于縣級人大、政協(xié)換屆中黨外人士比例下降情況的報告及意見》提出，“縣級人大中黨外代表所占比例，原則上應(yīng)與上屆相同（黨外35%）”，這一比例迄今為止仍然是各地規(guī)范代表比例結(jié)構(gòu)的重要依據(jù)[27]。黨的十九屆四中全會通過的《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度? 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》兩次提及增加基層代表數(shù)量，提高基層代表的比例，將對基層代表比例的重視程度提到一個新的高度。

第三，在代表結(jié)構(gòu)的具體比例方面，各地具有一定的自主性。2006年中央轉(zhuǎn)發(fā)的全國人大常委會黨組《關(guān)于做好全國縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會換屆選舉有關(guān)工作的意見》明確提及，“各地要按照廣泛性和代表性要求，從本地實際出發(fā)，進(jìn)一步優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)。保證來自基層的工人、農(nóng)民、知識分子在代表中占有適當(dāng)比例，婦女代表有適當(dāng)數(shù)量。少數(shù)民族代表和歸僑代表要按照法律的規(guī)定予以保證。連任的代表要占一定比例。鑒于各地情況差異較大，代表結(jié)構(gòu)的具體比例可由各地自行掌握”。

3.開始重視保障流動人口的選舉權(quán)利

改革開放以來，特別是20世紀(jì)90年代以來，隨著工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，出現(xiàn)了數(shù)以億計的流動人口和人戶分離人口。如何保障流動人口的選舉權(quán)利，已經(jīng)受到中央和各地的廣泛重視。就各地選民登記的規(guī)則而看，流動人口原則上應(yīng)在戶口所在地參加選民登記，但是流動人口在取得戶口所在地選區(qū)的選民資格證明以后，也可以在現(xiàn)居住地或現(xiàn)工作地的選區(qū)參加選民登記。

2007年3月16日，第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《關(guān)于第十一屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定》第九條首次規(guī)定，在農(nóng)民工比較集中的省、直轄市，應(yīng)有農(nóng)民工代表。在實際運(yùn)作方面，各地都提名了一定數(shù)量的非本地戶籍的代表候選人，有些候選人成功當(dāng)選。在這方面，深圳在選區(qū)劃分方面進(jìn)行了探索，2016年全市劃分了4個以外來工為主的非深戶選區(qū)，另有109個選區(qū)以非深戶為主，產(chǎn)生非深戶代表80多名，較上屆增加20名左右，其中農(nóng)民工代表9名[28]。

五、總結(jié)與討論

基于上述描述和考察，可以得出如下初步認(rèn)識。

第一，長期以來，如何優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)、如何確定不同類型代表之間的比例關(guān)系，是我國人民代表大會制度中的一項獨(dú)具特色的制度安排，受到中央、地方和社會的高度重視和廣泛關(guān)注。其中，黨員和非黨員的比例、少數(shù)民族代表的比例、婦女代表的比例、軍隊代表的比例、城鄉(xiāng)人口代表性的比例尤其受到關(guān)注，基層代表、歸國華僑、新社會階層、流動人口等也是代表結(jié)構(gòu)安排方面受到重視的要素。

第二，將歷史時段拉長加以觀察，關(guān)于代表結(jié)構(gòu)比例制度安排的一個關(guān)鍵要素在于中共代表與非中共代表的比例，陜甘寧邊區(qū)時期的“三三制”原則、20世紀(jì)50年代中期對于民主黨派人士安排的高度重視、改革開放時期一直強(qiáng)調(diào)“中共黨員代表的比例一般不超過代表總數(shù)的65%”，均是在確定特定歷史時期黨員代表和非黨員代表的合適比例。黨員代表保持相對比較高的比例，可以保證黨的方針、路線和重大決策得到落實，而對“方方面面的代表性和廣泛性”的強(qiáng)調(diào)，則在客觀上發(fā)揮了社會團(tuán)結(jié)和政治整合功能。

第三，從代表理論上而言，在代表選舉中對代表結(jié)構(gòu)的特別重視和關(guān)注，對廣泛性和代表性的特別追求，說明我國人民代表大會制度的建設(shè)比較接近于描述性代表的傳統(tǒng)。正如著名代表理論家曼斯布里奇所指出，在特定的條件下強(qiáng)調(diào)這種方方面面的描述性代表，可以增進(jìn)特定群體對于政治共同體的歸屬感[29]。當(dāng)然，這并不是說我國人民代表大會制度建設(shè)不重視“代言”或者“代行”等實質(zhì)代表行為，近年來對代表聯(lián)系群眾的強(qiáng)調(diào)，即是在推進(jìn)實質(zhì)性代表行為[30]。

第四，在代表結(jié)構(gòu)比例的制度安排方面，我國已經(jīng)形成了法律和指導(dǎo)性文件相互結(jié)合、比較完整的制度體系。《選舉法》已經(jīng)就少數(shù)民族、基層和婦女代表的比例，以及解放軍、歸國華僑等代表的比例規(guī)定了原則性要求，指導(dǎo)性文件主要涉及黨員和非黨員代表比例、連任代表比例等代表構(gòu)成要素，但是在具體比例的設(shè)置方面，指導(dǎo)性文件規(guī)定的數(shù)字更為明確、發(fā)揮的作用更為明顯。

第五，關(guān)于代表結(jié)構(gòu)的制度安排，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人民觀念的變化而與時俱進(jìn)，城鄉(xiāng)人口按照相同比例選舉人大代表即是其中一個重要實例。近年來對基層代表的強(qiáng)調(diào)、對農(nóng)民工代表的強(qiáng)調(diào)，也涉及社會各界對平等觀念的深入理解。

基于上述認(rèn)識，本文提出如下學(xué)理性判斷和建議：第一，對代表結(jié)構(gòu)的比例要求已經(jīng)內(nèi)化到中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)選舉、革命和建設(shè)的長期歷史進(jìn)程中并發(fā)揮了特殊的政治社會功能，在進(jìn)一步完善人民代表大會制度、健全選舉制度的過程中，關(guān)于代表結(jié)構(gòu)比例的制度安排會長期堅持，也應(yīng)與時俱進(jìn)，不斷改革并逐步優(yōu)化。第二，代表構(gòu)成的維度方面可以適度簡化，特別注意黨員和非黨員代表的比例、少數(shù)民族的代表性、婦女代表的代表性即可，其他方面的代表性可以通過選區(qū)劃分、提名程序和選舉程序完善體現(xiàn)出來，應(yīng)當(dāng)特別注意避免將非常具體的結(jié)構(gòu)比例要求下派到選區(qū)和選舉單位。第三，在代表結(jié)構(gòu)的具體制度安排方面，可以考慮更加重視法律在優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)方面的作用，逐步將指導(dǎo)性文件中一些得到長期堅持的比例要求正式上升為法律規(guī)定。第四，考慮到指導(dǎo)性文件在指導(dǎo)換屆選舉工作過程中的特殊重要作用，建議將指導(dǎo)性文件中關(guān)于代表結(jié)構(gòu)的要求更加主動地向社會公眾發(fā)布，通過宣傳使社會更加廣泛地理解這些比例要求的意義，避免由于基層工作人員的理解不透徹或者社會公眾的理解不到位而引發(fā)選舉爭議。而在實際運(yùn)作過程中，要依據(jù)中央文件的精神，更多通過宣傳教育和民主協(xié)商的辦法來落實具體比例要求，盡量避免由于“指選”和“派選”而影響人民對于社會主義民主選舉的真實性和民主性的理解。

注釋：

[1]劉智、史衛(wèi)民、周曉東、吳運(yùn)浩：《數(shù)據(jù)選舉：人大代表選舉統(tǒng)計研究》，中國社會科學(xué)出版社2001年版。

[2]何俊志：《中國地方人大代表構(gòu)成的變化趨勢》，載《南京社會科學(xué)》2015年第3期。

[3]閆然、孟繁新：《我國市級人大代表結(jié)構(gòu)的歷史沿革變遷》，見中山大學(xué)“第三屆人大建設(shè)與公民參與”學(xué)術(shù)研討會論文集。

[4]鹿曉天、高民政：《軍隊全國人大代表的人數(shù)比例與結(jié)構(gòu)的變化特點》，載《人大研究》2020年第7期。

[5]楊云彪：《從議案建議透視人大代表的結(jié)構(gòu)比例》，載《人大研究》2006年第11期。

[6]崔英楠：《代表理論與代表組成結(jié)構(gòu)分析》，載《法學(xué)雜志》2012年第9期。

[7]孫瑩：《論我國人大代表結(jié)構(gòu)比例的調(diào)整優(yōu)化》，載《中山大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2013年第4期。

[8]袁達(dá)毅：《推進(jìn)我國選舉制度建設(shè)的幾點思考》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報》2016年第3期。

[9]孫龍：《關(guān)于縣級人大代表直選中選區(qū)劃分制度的考察與分析》，載《新視野》2017年第5期。

[10]史衛(wèi)民、雷競璇：《直接選舉： 制度與過程——縣 （區(qū)） 級人大代表選舉實證研究》，中國社會科學(xué)出版社1999年版。

[11][12]張希坡編：《革命根據(jù)地法律文獻(xiàn)選輯》（第二卷），中國人民大學(xué)出版社2017年版，第35、41頁。

[13]參見《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，載中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻(xiàn)選編（一九二一—一九四九）》，第十八冊，中央文獻(xiàn)出版社2011年版。

[14][18]張希坡：《人民代表大會制度創(chuàng)建史》，中共黨史出版社2009年版，第303～304、555頁。

[15]參見《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》（1939年2月1日通過），載于《陜甘寧邊區(qū)政權(quán)建設(shè)》編輯組編：《陜甘寧邊區(qū)參議會資料選輯》，中共中央黨校科研辦公室，1984年版，第157～159頁。

[16]《陜甘寧邊區(qū)政權(quán)建設(shè)》編輯組編：《陜甘寧邊區(qū)參議會資料選輯》，中共中央黨?？蒲修k公室1984年版，第149頁。

[17]李鼎銘：《邊區(qū)人民的偉大勝利——關(guān)于選舉工作的報告》（1946年4月6日），載于《陜甘寧邊區(qū)政權(quán)建設(shè)》編輯組編：《陜甘寧邊區(qū)參議會資料選輯》，中共中央黨?？蒲修k公室1984年版，第541～549頁。

[19]鄧小平：《關(guān)于選舉法草案的說明》，1953年2月11日在中央人民政府委員會第二十二次會議上的報告。

[20][21]參見福建省人大常委會辦公廳編：《福建省歷屆縣鄉(xiāng)選舉文件資料選編》（1953—1987），1988年9月第一版，第88、147頁。

[22]參見李適時主編：《地方組織法、選舉法、代表法導(dǎo)讀與釋義》，中國民主法制出版社2015年版，第139頁。

[23]參見喬曉陽、張春生主編：《選舉法和地方組織法釋義與解答（二次修訂版）》，法律出版社1997年版，第11～12頁。

[24][27]參見劉政、于友民、程湘清：《人民代表大會工作全書（1949—1998）》，中國法制出版社1999年版。

[25]參見《關(guān)于做好區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級人民代表大會換屆選舉工作的意見》，F(xiàn)區(qū)人大常委會黨組，2016年8月5日。

[26]參見“中共中央批準(zhǔn)民政部黨組《關(guān)于1980年上半年全國縣級直接選舉試點情況和下半年開展選舉工作需要解決的幾個問題的報告》，載于劉政、于友民、程湘清：《人民代表大會工作全書（1949—1998）》，中國法制出版社1999年版。

[28]參見《809個選區(qū)產(chǎn)生1300多名代表：非深戶籍代表80多名，其中農(nóng)民工代表9名》，載《深圳特區(qū)報》2016年9月23日。

[29]Mansbridge， Jane. “Should Blacks Represent

Blacks and Women Represent Women？A Contingent ‘Yes.” The Journal of Politics， vol.61，no.3， 1999， pp. 628–657.

[30]關(guān)于描述性代表的理論闡述，參見漢娜·皮特金：《代表的概念》，唐海華譯，吉林出版集團(tuán)2014年版;景躍進(jìn)：《代表理論與中國政治——一個比較視野的考察》，載《社會科學(xué)研究》2007年第3期。

（作者系中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院政治學(xué)系副教授，博士生導(dǎo)師。本文系北京市社會科學(xué)基金項目“北京區(qū)縣人大代表選舉中的選民參與追蹤研究”課題〔項目號：15KDB016〕的研究成果）