基于制度變遷理論的宅基地制度改革動因分析

摘 要：農(nóng)村宅基地作為“三塊地”的重要組成部分，其制度變革對我國土地制度的影響具有深厚的意義。十八屆三中全會以來，新土改備受社會各界的關(guān)注。農(nóng)村宅基地是我國所特有的一種土地制度，研究其發(fā)展變化有助于梳理制度變革的邏輯思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地 制度變革 制度變遷理論

一、我國宅基地現(xiàn)存的問題

第一，農(nóng)村宅基地不具有市場性，不能在市場上自由流通，使得利用效率低下和宅基地大量非法入市。

農(nóng)村宅基地的使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，不得向本集團(tuán)經(jīng)濟(jì)組織以外的成員轉(zhuǎn)讓。這導(dǎo)致了宅基地不能自由合法流轉(zhuǎn)，使得宅基地資源配置效率低，甚至出現(xiàn)閑置浪費(fèi)問題。

第二，宅基地具有的福利性和社會保障功能，侵害了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。

宅基地的無償取得和使用權(quán)的永久性，體現(xiàn)了其福利保障功能。在我國農(nóng)村社會保障體系未建立、制度法律不健全的情況下，其福利保障功能對農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展具有極其重要的作用。但是隨著農(nóng)村社會保障體系的逐步建立與完善，宅基地的社會保障功能逐步弱化，資產(chǎn)性質(zhì)日益增強(qiáng)。如果繼續(xù)保持現(xiàn)行的宅基地制度，否認(rèn)其資產(chǎn)性質(zhì)，嚴(yán)禁買賣、出租和抵押，農(nóng)民的住房不能同城市居民的住房一樣享受財產(chǎn)性收入，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的財產(chǎn)性收益。

第三，農(nóng)村宅基地的分散布局制約了公共設(shè)施的建設(shè)，無序擴(kuò)張阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

農(nóng)村的住房建設(shè)隨意、分散，沒有集中的布局狀態(tài)，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，加大了農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的供給成本，制約了政府的供給意愿，造成公共設(shè)施與服務(wù)供給的不足。城中村的宅基地擴(kuò)張蓋房處于無序蔓延的狀態(tài)，造成村內(nèi)私搭亂建、毫無規(guī)劃的問題，治理與治安無組織、城市管理的成本加大。

第四，宅基地產(chǎn)權(quán)主體不明確，侵害了農(nóng)村群眾的利益。

我國現(xiàn)行的法律，宅基地所有權(quán)歸農(nóng)村集體，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理。農(nóng)村集體的概念是抽象的，法律文件也未對農(nóng)村集體進(jìn)行清晰的界定。造成了農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)虛化問題，宅基地所有權(quán)的歸屬問題模糊，造成了處分權(quán)和財產(chǎn)收益權(quán)的難以確定。于是，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人或村委會少數(shù)干部成為“村民集體”的代理人。代理人在利益驅(qū)動下，以權(quán)謀私尋租，做出一些有害于農(nóng)民集體的決定，造成集體財產(chǎn)的流失，群眾利益的損害。

二、制度變遷理論視角下的宅基地制度改革動因分析

（一）宅基地制度變遷的動因分析

諾斯的制度變遷理論認(rèn)為，制度變遷的內(nèi)在動因是主體期望獲取最大的“潛在利潤”即“外部利潤”?！罢谦@利能力無法在現(xiàn)有安排結(jié)構(gòu)內(nèi)實現(xiàn)，才導(dǎo)致了新制度安排的形成”。產(chǎn)生的外部利潤是由于外部性變化，外部因素的變化誘使人們?nèi)ヅΩ淖冎贫劝才?。一般的制度變遷的動因有：要素相對價格的變化；偏好的變化；科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和其他制度安排的變遷。宅基地制度變遷主要涉及的動因有要素相對價格的變化，偏好的變化和其他制度安排的變遷。

1.要素相對價格的變化

宅基地作為一種土地要素，其相對價格的變化主要體現(xiàn)在供給的稀缺及需求的增加。土地的供給缺乏彈性，當(dāng)無彈性的供給受到大量需求的沖擊時，土地要素的價格必然上漲。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展增大了對土地要素的需求。工業(yè)化建設(shè)需要集中連片的廠房建設(shè)以形成規(guī)模，實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，加劇了對土地要素的需求。城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此對土地同樣形成了巨大需求。同時工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展也引致了人口流動，主要表現(xiàn)為農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。大量的農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工，加大了住房的需求。

2.偏好的變化

偏好的變化是導(dǎo)致制度變化的另一個誘因。偏好行為受相對價格的影響。由于土地要素成本的增加、工業(yè)化城鎮(zhèn)化的推進(jìn)引致的人口流動，土地的供需矛盾日益明顯。城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村村民有動機(jī)將宅基地上房屋加蓋擴(kuò)建，用于出租來獲得土地的增值收益。進(jìn)城務(wù)工的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的農(nóng)民，出于資產(chǎn)的合理利用，將自家的房屋進(jìn)行出租，來獲得經(jīng)濟(jì)效益。但是更加偏遠(yuǎn)的農(nóng)區(qū)農(nóng)民的宅基地由于其較差的區(qū)位，在進(jìn)城后，其房屋會出現(xiàn)空置現(xiàn)象。

偏好行為受交易成本的影響。我國《土地管理法》規(guī)定，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。農(nóng)村的宅基地須通過地方政府征收的方式轉(zhuǎn)為國有土地才能進(jìn)入土地一級市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)。用地企業(yè)獲得土地采用征地模式，其中的交易成本包括用地企業(yè)和地方政府的溝通成本，村集體經(jīng)濟(jì)組織與地方政府的協(xié)商談判成本。采用地下交易，交易主體只涉及到用地企業(yè)和村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體經(jīng)濟(jì)組織和用地企業(yè)直接協(xié)商溝通，提高了溝通效率，降低了交易成本。另外征地模式下的審批程序繁瑣，環(huán)節(jié)過程復(fù)雜，加大了時間成本。

3.其他制度安排的變遷

城鄉(xiāng)一體化是中國現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的一個新階段、城鄉(xiāng)一體化就是要把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村村民作為一個整體。在土地要素市場上要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地“同地、同價、同權(quán)”的城鄉(xiāng)要素市場平等化。伴隨著土地市場一體化的實現(xiàn)，農(nóng)村宅基地要素相對價格將大幅提高，城鄉(xiāng)差距將實現(xiàn)扭轉(zhuǎn)。

（二）外部利潤的形成

改革農(nóng)村宅基地制度，運(yùn)用市場機(jī)制配置宅基地資源，能夠顯現(xiàn)農(nóng)村土地的增值收益，擴(kuò)大土地規(guī)模效益，實現(xiàn)土地資源的有效配置并且降低現(xiàn)行制度運(yùn)行的交易費(fèi)用。這些都是現(xiàn)行宅基地制度所無法實現(xiàn)的外部利潤。

1.農(nóng)村土地的增值收益

在城市國有建設(shè)用地供給缺乏彈性的現(xiàn)狀下，日益擴(kuò)大的土地需求只能由農(nóng)村土地來滿足，導(dǎo)致集體土地價格上漲。集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為城市國有建設(shè)用地只能通過嚴(yán)格的征收程序?qū)崿F(xiàn)。在土地征收方面，政府具有強(qiáng)制性和壟斷性，因此農(nóng)地的征收價格相對較低。同時，政府作為城市國有建設(shè)用地的唯一提供者，決定了建設(shè)用地的供給價格較高。農(nóng)地較低的征收價格和市地較高的供給價格，存在較大的差額。這也體現(xiàn)了土地用途轉(zhuǎn)變帶來的土地增值收益。

2.擴(kuò)大土地規(guī)模利用效益

宅基地的利用上，盲目無序的擴(kuò)張，缺乏合理科學(xué)的規(guī)劃體系，空間布局分散，居民點(diǎn)零星分布，制約了基礎(chǔ)公共設(shè)施的供給，降低了政府公共服務(wù)投入的意愿。農(nóng)村宅基地整理是在土地利用規(guī)劃下，減少宅基地占用面積提高容積率和利用集約度，使之成為規(guī)劃合理、基礎(chǔ)設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美的新家園。

3.實現(xiàn)土地資源的有效配置

現(xiàn)行的宅基地使用制度是以計劃經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)村土地的靜態(tài)管理模式為背景制定的，體現(xiàn)了國家對農(nóng)村宅基地的計劃配置方式。這種政府主導(dǎo)的計劃配置方式，導(dǎo)致資源配置效率低下，不能體現(xiàn)農(nóng)村宅基地日益凸顯的資產(chǎn)價值。

4.降低現(xiàn)行制度執(zhí)行的交易費(fèi)用

在偏好行為的分析中可以看出，出于交易費(fèi)用的考慮，用地企業(yè)與集體經(jīng)濟(jì)組織傾向于地下交易。大量的地下交易形成隱形的交易市場。但是過多的地下交易會因為無序的交易市場、風(fēng)險的不確定性導(dǎo)致較高的交易費(fèi)用。因此，作為理性經(jīng)濟(jì)人，用地企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)的制度改革。

三、完善我國宅基地制度政策的兩點(diǎn)建議

第一，促進(jìn)宅基地市場化改革

打破建設(shè)用地制度上的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的“同地、同價、同權(quán)”，實現(xiàn)“兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場、同等權(quán)利”的目標(biāo)，實現(xiàn)廣大農(nóng)民群眾的土地財產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)村宅基地改革應(yīng)推進(jìn)宅基地市場化，讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)以出讓、出租、轉(zhuǎn)租和抵押等形式參與市場交易。積極探索宅基地的有償使用和退出機(jī)制，建立規(guī)范有序的流轉(zhuǎn)制度。

第二，確立相應(yīng)的宅基地管理制度

宅基地的規(guī)劃管理問題同財產(chǎn)權(quán)問題同樣重要。我國宅基地土地利用不集約，農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散，這些都是缺乏有效管理制度和建設(shè)規(guī)劃的表現(xiàn)。因此宅基地制度改革的過程不僅要保證農(nóng)民土地財產(chǎn)的權(quán)利，更要提高農(nóng)村宅基地的管理質(zhì)量，踐行美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)發(fā)展。

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作者簡介：梁燕，女，漢族，山西晉中人，在讀研究生，單位：山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向：土地資源管理、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營。