建設(shè)財(cái)政內(nèi)控機(jī)制的問(wèn)題、原因與對(duì)策

陳中峰

摘要：內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，也是實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的長(zhǎng)效保障機(jī)制。黨的十八屆四中全會(huì)明確要求，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的控制。本文圍繞建設(shè)財(cái)政內(nèi)控機(jī)制問(wèn)題展開研究，重點(diǎn)探究了財(cái)政內(nèi)控機(jī)制建設(shè)存在問(wèn)題、原因和對(duì)策，以期為各地加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)控機(jī)制建設(shè)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：內(nèi)控機(jī)制；制度設(shè)計(jì)；信息化建設(shè)

財(cái)政內(nèi)部控制起源于企業(yè)財(cái)務(wù)管理。20世紀(jì)70年代新公共管理理論主張?jiān)诠膊块T可以采用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中私人部門成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這為在公共部門管理中引入企業(yè)內(nèi)部控制理論和方法提供了理論指導(dǎo)。

在這一背景下，美國(guó)、歐盟、澳大利亞和一些國(guó)際組織在理論和實(shí)踐層面積極推進(jìn)公共部門內(nèi)部控制建設(shè)。如1999年美國(guó)審計(jì)總署（GAO） 發(fā)布了《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》，率先將內(nèi)部控制引入聯(lián)邦政府體系，成為國(guó)際上政府內(nèi)部控制領(lǐng)域的標(biāo)志性綱領(lǐng)文件。2004年最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織 （INTOSAI）發(fā)布了《公共部門內(nèi)部控制準(zhǔn)則指南》，成為各成員國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)制定和實(shí)施內(nèi)部控制測(cè)評(píng)準(zhǔn)則的基本參考依據(jù)。

我國(guó)在公共部門財(cái)政內(nèi)部控制理論研究和內(nèi)部控制建設(shè)方面起步相對(duì)較晚。在理論研究方面，2000年后國(guó)內(nèi)學(xué)者才逐步關(guān)注內(nèi)部控制理論，陳叢林、王敏中（2003）較早明確提出了財(cái)政內(nèi)部控制的定義。在實(shí)踐建設(shè)方面，我國(guó)在2002年推行行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)集中核算，2004年實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中支付，2005年實(shí)施了非稅收入管理改革，直到2012年后，財(cái)政部門發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》首次以規(guī)范性文件形式要求各地試行內(nèi)控制度，之后2015年又發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》。各地積極探索內(nèi)控制度，其中山東在建設(shè)財(cái)政內(nèi)控機(jī)制方面走在前列，2016年已經(jīng)率先實(shí)現(xiàn)財(cái)政內(nèi)控機(jī)制省、市、縣三級(jí)全覆蓋。

黨的十八屆四中全會(huì)明確要求，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的控制。財(cái)政內(nèi)部控制是保障行政事業(yè)單位組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，也是實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的長(zhǎng)效保障機(jī)制。本文圍繞建設(shè)財(cái)政內(nèi)控機(jī)制展開研究，具體內(nèi)容如下：首先，闡述當(dāng)前財(cái)政內(nèi)控機(jī)制建設(shè)存在問(wèn)題；然后，分析存在問(wèn)題的原因；最后，針對(duì)原因，提出政策性建議。

一、財(cái)政內(nèi)控機(jī)制建設(shè)存在問(wèn)題

（一）認(rèn)識(shí)不足，建設(shè)滯后

財(cái)政部、部分省市雖然已經(jīng)出臺(tái)了關(guān)于財(cái)政內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見，但是很多地區(qū)依然存在認(rèn)識(shí)不足的問(wèn)題，不能高度重視此項(xiàng)工作。一些市縣財(cái)政部門尚未建立財(cái)政內(nèi)控專門的組織機(jī)構(gòu)，未能及時(shí)對(duì)相關(guān)的職責(zé)和權(quán)力進(jìn)行劃分，做到定崗定責(zé)。

（二）內(nèi)控組織約束力差、權(quán)威性弱

財(cái)政內(nèi)控組織是單位內(nèi)部成立的約束機(jī)制，與被監(jiān)督對(duì)象是利益共同體，并且其自身既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的狀態(tài)，導(dǎo)致內(nèi)控約束力較弱。另外，從財(cái)政部門內(nèi)部管理業(yè)務(wù)分工上，資金用途性質(zhì)和資金分配流程相對(duì)專業(yè)和系統(tǒng)復(fù)雜、信息不對(duì)稱等給內(nèi)部監(jiān)督帶來(lái)困難。即便發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，由于缺乏相應(yīng)處罰辦法，處罰過(guò)輕、尺度偏松，導(dǎo)致內(nèi)控部門權(quán)威性較弱。

（三）內(nèi)控機(jī)制不健全、信息化建設(shè)滯后

一些財(cái)政部門內(nèi)部控制體系建設(shè)不健全，項(xiàng)目管理不科學(xué)規(guī)范，致使部分崗位分工不明確，各個(gè)部門、各科室之間協(xié)調(diào)性差，沒(méi)有建立起良好的溝通合作意識(shí)。在執(zhí)行會(huì)記核算、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、預(yù)算控制、績(jī)效評(píng)價(jià)等項(xiàng)目活動(dòng)上，都存在一定的問(wèn)題。信息化建設(shè)滯后，對(duì)資金的信息監(jiān)控主要是收支平衡問(wèn)題，而對(duì)系統(tǒng)項(xiàng)目的監(jiān)控則停留在描述性統(tǒng)計(jì)階段，不能對(duì)項(xiàng)目的申請(qǐng)、立項(xiàng)、結(jié)項(xiàng)等進(jìn)行全周期的系統(tǒng)監(jiān)管、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。

（四）內(nèi)控機(jī)制的人才隊(duì)伍建設(shè)滯后

財(cái)政內(nèi)部機(jī)制的建立需要“以人為本”。當(dāng)前，很多財(cái)政部門并未單獨(dú)設(shè)立財(cái)政內(nèi)控機(jī)制組織，而是以負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查工作的同志為主，通過(guò)抽調(diào)各處室、科室、股室人員，成立內(nèi)控辦，單位領(lǐng)導(dǎo)掛名，平時(shí)并無(wú)交流，只是在審計(jì)、檢查時(shí)才拼湊在一起。對(duì)崗位職責(zé)、分工、人事管理等模糊不清，缺乏科學(xué)合理的人力資源配置和針對(duì)性專業(yè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，導(dǎo)致業(yè)務(wù)人員綜合素養(yǎng)不能夠滿足內(nèi)控機(jī)制的要求。

二、阻礙財(cái)政內(nèi)控機(jī)制建設(shè)原因

（一）主觀認(rèn)識(shí)不足

由于我國(guó)財(cái)政內(nèi)部控制體系建設(shè)開展較晚，很多單位對(duì)內(nèi)部控制的普及程度不高，對(duì)其重要性不夠，導(dǎo)致思想不能及時(shí)轉(zhuǎn)變，影響了財(cái)政內(nèi)控機(jī)制建設(shè)進(jìn)程。比如茆曉穎、孫文基（2010）， 徐建林（2011）指出，我國(guó)財(cái)政人員對(duì)于財(cái)政內(nèi)部控制的思想認(rèn)識(shí)上存在偏差。張世勛（2012）也指出，我國(guó)相關(guān)部門在實(shí)行財(cái)政內(nèi)部控制時(shí)單純追求財(cái)政預(yù)算收支總量平衡，對(duì)于內(nèi)部控制制度的作用尚未引起足夠的重視，因此思想認(rèn)識(shí)上亟待加強(qiáng)。

（二）內(nèi)控制度設(shè)計(jì)不完備

當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政內(nèi)部控制機(jī)制在制度設(shè)計(jì)上并不完備，財(cái)政部門雖然明確了建設(shè)財(cái)政內(nèi)控制度的原則、保障措施，但是尚未明確界定崗位職責(zé)，也沒(méi)有就實(shí)現(xiàn)縱向直接控制、橫向互相牽制的內(nèi)控體系給出具體指導(dǎo)。如云南省財(cái)政廳監(jiān)督檢查處（2008）指出，由于對(duì)控制對(duì)象的行為難以界定從而降低了內(nèi)控效率。徐建林（2011）則指出財(cái)政預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督尚未實(shí)現(xiàn)真正意義上的分離，使得對(duì)財(cái)政資金縱向監(jiān)控較難。張世勛（2012）指出，我國(guó)財(cái)政內(nèi)部控制缺乏統(tǒng)一規(guī)范的制度規(guī)定，而且內(nèi)容不全面，存在制度盲區(qū)，也沒(méi)有明確內(nèi)部控制機(jī)制管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和職權(quán)，容易引發(fā)職能部門之間推諉扯皮的問(wèn)題。

（三）基層財(cái)政內(nèi)控信息化建設(shè)能力亟待提升

財(cái)政部門的資金撥付、預(yù)決算信息公開、債務(wù)管理、項(xiàng)目庫(kù)管理、PPP項(xiàng)目監(jiān)控等信息化建設(shè)明顯滯后?；鶎訂?wèn)題更加突出，很多市縣在年底對(duì)賬時(shí)依然是手工對(duì)賬，系統(tǒng)建設(shè)、維護(hù)嚴(yán)重制約財(cái)政工作效率；對(duì)預(yù)決算信息的披露近年才逐步展開；由于財(cái)政困難、信息化建設(shè)能力不足，項(xiàng)目庫(kù)管理系統(tǒng)建設(shè)遲遲不能推出；PPP項(xiàng)目的監(jiān)控主要是通過(guò)財(cái)政部門的PPP綜合信息系統(tǒng)，多停留在申請(qǐng)立項(xiàng)階段，后續(xù)監(jiān)管缺失。endprint

（四）財(cái)政內(nèi)控人才隊(duì)伍建設(shè)滯后

財(cái)政部門內(nèi)控專業(yè)化、信息化人才隊(duì)伍建設(shè)滯后，不能滿足當(dāng)前強(qiáng)化財(cái)政內(nèi)控監(jiān)督的管理需要。實(shí)際上，由于財(cái)政內(nèi)控工作復(fù)雜、對(duì)財(cái)政運(yùn)行的潛在風(fēng)險(xiǎn)需要綜合把控，因此需要復(fù)合型人才。但是，一些財(cái)政部門尚未成立內(nèi)控組織，或者成立了內(nèi)控組織是為了應(yīng)付檢查，流于形式。對(duì)財(cái)政內(nèi)控人員的綜合業(yè)務(wù)培訓(xùn)缺失，使得內(nèi)控人員不能滿足崗位需求。

三、加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)控機(jī)制建設(shè)對(duì)策

（一）提高認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化內(nèi)控人才建設(shè)

領(lǐng)導(dǎo)干部在思想上必須高度重視財(cái)政內(nèi)控工作。加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)控機(jī)制建設(shè)是推進(jìn)財(cái)政管理改革的必要前提，有利于推進(jìn)新《預(yù)算法》關(guān)于法治財(cái)政、財(cái)政預(yù)算管理精細(xì)化等各項(xiàng)工作；有利于促進(jìn)財(cái)政業(yè)務(wù)運(yùn)行公開透明、財(cái)政資金高效實(shí)用；有利于引導(dǎo)財(cái)政干部強(qiáng)化廉政合規(guī)意識(shí)，提升對(duì)業(yè)務(wù)流程的梳理和優(yōu)化、提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量。因此各級(jí)財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員的管理理念行為指導(dǎo)，同時(shí)廣泛開展內(nèi)部控制文化宣傳，通過(guò)專家講座、專題培訓(xùn)和知識(shí)競(jìng)賽等各種形式提升內(nèi)控人員的綜合素質(zhì)，夯實(shí)內(nèi)控人才隊(duì)伍基礎(chǔ)。

（二）完善制度，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)

根據(jù)財(cái)政部的指導(dǎo)意見，加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)控建設(shè)首先應(yīng)該建立內(nèi)控體系，成立財(cái)政內(nèi)控專門機(jī)構(gòu)，定崗定責(zé)，明確各部門、單位、各崗位職責(zé)。健全各項(xiàng)財(cái)政業(yè)務(wù)管理制度，完善“四本”預(yù)算編制執(zhí)行、收支管理、政府采購(gòu)等業(yè)務(wù)流程，做到用制度管人、管事、管權(quán)、管錢。其次，加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制衡。對(duì)現(xiàn)有的管理制度和辦法進(jìn)行修訂、整合和優(yōu)化，明確控制原則，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，形成縱向直接控制、橫向互相牽制、內(nèi)部循環(huán)約束、全方位監(jiān)督制衡的運(yùn)行機(jī)制。再次，建立內(nèi)控報(bào)告制度，促進(jìn)信息公開。內(nèi)控報(bào)告要作為財(cái)政預(yù)決算報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)告重要組成部分向人大、審計(jì)部門報(bào)告。定期在單位內(nèi)部進(jìn)行內(nèi)控建設(shè)總結(jié)、并將相關(guān)內(nèi)控建設(shè)信息對(duì)外公開。最后，建立監(jiān)督檢查制度。充分發(fā)揮全體干部職工的積極性，動(dòng)員全員參與監(jiān)督工作；建立部門間相互制衡的監(jiān)督制度，定期輪崗、定期稽查等措施，防范權(quán)力尋租；健全重大事項(xiàng)集體決策制度，強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)部監(jiān)督；建立財(cái)政監(jiān)管問(wèn)責(zé)制，對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題加大問(wèn)責(zé)力度，倒逼內(nèi)控制度落實(shí)。

（三）加強(qiáng)信息化建設(shè)，提高內(nèi)控機(jī)制效率

借助現(xiàn)代財(cái)政信息系統(tǒng)，有利于實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)強(qiáng)調(diào)的“制衡”和“控權(quán)”。加強(qiáng)重點(diǎn)稅源、企業(yè)、主體產(chǎn)業(yè)的信息建設(shè)；強(qiáng)化財(cái)政內(nèi)部系統(tǒng)的預(yù)算指標(biāo)的信息控制；完善債務(wù)管理系統(tǒng)，強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)把控；建設(shè)完善項(xiàng)目庫(kù)系統(tǒng)，提升對(duì)項(xiàng)目的申請(qǐng)、立項(xiàng)、運(yùn)行、結(jié)項(xiàng)等全流程監(jiān)控。通過(guò)信息化固化各項(xiàng)財(cái)政業(yè)務(wù)操作流程，減少人為操作空間。借助系統(tǒng)貫穿于全單位、全流程的跟蹤，方便各類業(yè)務(wù)信息、風(fēng)險(xiǎn)信息的收集、篩選和輸出，能及時(shí)為領(lǐng)導(dǎo)決策提供輔助支持。針對(duì)財(cái)政運(yùn)行存在的漏洞和可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，探索在各業(yè)務(wù)流程內(nèi)嵌人風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、報(bào)告功能，利用信息系統(tǒng)的自動(dòng)化、智能化功能，有效提高內(nèi)部控制效率。

（四）強(qiáng)化執(zhí)行，保障內(nèi)控機(jī)制落地

在推進(jìn)財(cái)政內(nèi)控制度建設(shè)過(guò)程中，各單位應(yīng)該根據(jù)各自主要業(yè)務(wù)的特征，針對(duì)性開展活動(dòng)。在提高認(rèn)識(shí)層面，要在單位內(nèi)部定期開展宣傳報(bào)道工作，營(yíng)造良好氛圍；在提升人才隊(duì)伍建設(shè)層面，加大投入、增加編制，通過(guò)綜合業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升內(nèi)控人員綜合素養(yǎng)；在制度設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化合作、溝通，通過(guò)集體討論、外部專家咨詢等形式，完善制度設(shè)計(jì)；在信息化建設(shè)層面，要及時(shí)追蹤發(fā)現(xiàn)問(wèn)題化解風(fēng)險(xiǎn)，積極與信息系統(tǒng)的運(yùn)行維護(hù)人員、信息發(fā)布者、使用者進(jìn)行溝通，保障財(cái)政內(nèi)控系統(tǒng)信息得到及時(shí)、有效利用。endprint