江蘇農(nóng)民宅基地權(quán)利法律保護(hù)的問題與對策

陳明

摘要：黨的十八屆三中全會提出要保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，宅基地是農(nóng)民重要的財產(chǎn)，必須切實保護(hù)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化。文章根據(jù)對正余鎮(zhèn)的問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)宅基地領(lǐng)域存在的法律法規(guī)不完善、運行機制不健全和征收補償不到位問題，原因是宅基地立法缺失、農(nóng)民權(quán)利意識不強和農(nóng)村土地規(guī)劃不科學(xué)，因此，完善宅基地法律制度、提高法律實效和加強維權(quán)意識是現(xiàn)實選擇。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；農(nóng)民權(quán)利保護(hù)；制度缺失；法律完善；擴權(quán)富民

城鎮(zhèn)化的前提是土地城鎮(zhèn)化，在此進(jìn)程中農(nóng)村土地征收不可避免，“國家征用權(quán)的一個適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)理由是，它是防止壟斷所必須的?！闭刈鳛檗r(nóng)村土地的重要組成部分，在農(nóng)民的日常生產(chǎn)生活中有著重要作用，對保障農(nóng)民的生產(chǎn)、生活實現(xiàn)安居樂業(yè)有著重要意義。只有解決好農(nóng)村宅基地問題，才能進(jìn)一步加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)和加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，從而進(jìn)一步實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。黨的十八屆三中全會提出要保障農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，賦予農(nóng)民對土地承包、占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)的權(quán)利。本文根據(jù)對蘇中正余鎮(zhèn)的問卷調(diào)查，查找農(nóng)民宅基地法律保護(hù)中存在的問題，剖析形成的原因，探討解決的思路與對策。

一、 樣本選擇與數(shù)據(jù)分析

（一）調(diào)查樣本概況

正余鎮(zhèn)位于海門市北部偏東，總面積62.72平方公里，耕地面積3592公頃，下轄17個行政村2個社區(qū)，2014年全鎮(zhèn)總?cè)丝?.14萬人。該鎮(zhèn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)根基扎實；新興農(nóng)業(yè)以大棚蔬菜、設(shè)施農(nóng)業(yè)為主，未來作為上海農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，發(fā)展態(tài)勢穩(wěn)?。恍蓍e農(nóng)業(yè)依托王灶河休閑農(nóng)莊、余河生態(tài)農(nóng)莊，樺神生態(tài)農(nóng)莊等休閑農(nóng)莊的落成運營，發(fā)展前景廣闊。2002年，正余鎮(zhèn)進(jìn)行了土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整完善，對當(dāng)?shù)赝恋乩冒l(fā)揮了積極作用，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，其中也存在一些問題與不足，帶來了一些不利的影響，有待研究解決。

本次調(diào)查的對象為正余鎮(zhèn)的農(nóng)村村民，包括村干部、村民代表和普通村民，采用問卷調(diào)查法，通過隨機抽樣開展調(diào)查。問卷主要包括對宅基地及其權(quán)利的認(rèn)知、處置和維權(quán)等內(nèi)容。此次我們共發(fā)放了100份問卷，收回有效問卷100份，問卷回收率100%，數(shù)據(jù)采用Excel與Spss軟件進(jìn)行統(tǒng)計處理，獲得相關(guān)信息。

（二）調(diào)查數(shù)據(jù)描述

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分村民都對宅基地相關(guān)事項有一定的了解，圍繞宅基地的權(quán)屬情況、處置狀況和糾紛解決等問題給出了相應(yīng)的解答。

1. 農(nóng)民對宅基地認(rèn)知情況

宅基地的審批程序村民們都有所了解，一般情況下，農(nóng)民建造住宅首先要向政府有關(guān)部門申請，政府有關(guān)部門審核通過之后劃分宅基地，獲得宅基地使用權(quán)證書，住宅落實之后，經(jīng)有關(guān)部門確權(quán)登記之后發(fā)放房屋產(chǎn)權(quán)證書。關(guān)于村民是否有宅基地使用權(quán)證書與房屋產(chǎn)權(quán)證書，72%的村民選擇有，有13%的村民選擇沒有，還有15%的農(nóng)民表示正在辦理（見圖1所示）。隨后從訪談中了解到，近三成宅基地沒有權(quán)屬證書的原因，一方面是因為近幾年才建造的房屋，沒有向政府部門打申請，或是自己根本沒有意識到要去辦理相關(guān)證書；另一方面是政府效率太低，申請遲遲得不到回應(yīng)，最后只好不了了之。同時，在涉及每家是否只有一處宅基地這一問題時，66%的人選擇只有一處宅基地，29%選擇不是，另有5%的農(nóng)民不清楚自家到底有幾處宅基地（見圖2所示）。這表明，村民雖然知道宅基地這個概念，但是涉及到宅基地的一些具體問題就比較模糊了，認(rèn)識還處于較低層次。

2. 農(nóng)民對宅基地處置情況

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，宅基地被征收并不少見，該鎮(zhèn)宅基地被征收的情況還是比較常見的，超過1/3的農(nóng)戶經(jīng)歷過宅基地被征收的情況（見表1所示）。

征收宅基地的原因包括修路占比41%、市政建設(shè)占比20%、房地產(chǎn)開發(fā)占比9%，建工廠占比21%等，結(jié)合村民訪談了解到，其中有9%的宅基地被征收之后并沒有應(yīng)用到發(fā)展中，也就意味著這些被征收的宅基地可能閑置或者荒廢（見圖3所示）。這與改革開放以來，特別是20世紀(jì)90年代以來，我國加大基礎(chǔ)設(shè)施投入、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策取向是基本一致的。

3. 農(nóng)民對宅基地維權(quán)情況

受長期傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會生產(chǎn)方式的影響，農(nóng)民都非常重視土地，農(nóng)地糾紛也較為普遍。維權(quán)方面繞不開宅基地征收，這是糾紛多發(fā)的領(lǐng)域，如圖5所示，征收農(nóng)民宅基地的補償形式主要有三種，最主要的形式是重新劃分宅基地占比59%，資金補償?shù)恼急?8%，統(tǒng)一安排到住宅樓居住的占比13%。對于村民來說，重新劃分宅基地是最容易接受的方式。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與知識水平的提高，農(nóng)民在處理宅基地糾紛時逐漸學(xué)會了理性思考據(jù)理力爭，而不是一味地吵罵和哄鬧。農(nóng)民解決糾紛、維護(hù)自己權(quán)利的途徑有很多，協(xié)商解決占比24%，村委會解決38%，土地管理部門解決33%，上訪3%，訴訟解決2%（見圖4所示）?？梢姡逦瘯谵r(nóng)民心中居于重要位置，農(nóng)民信任村委會，出現(xiàn)糾紛時大多數(shù)人會通過村委會解決。土地管理部門也成為宅基地糾紛解決的主要救濟(jì)對象，說明黨和政府是有權(quán)威的，得到了農(nóng)民的信任。但是，通過法律手段解決糾紛非常罕見，表明農(nóng)民運用法律手段解決矛盾是相當(dāng)謹(jǐn)慎和小心，常常敬而遠(yuǎn)之。

二、農(nóng)民宅基地權(quán)利保護(hù)中存在的主要問題

在我國建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程中，黨和政府日益重視農(nóng)民宅基地權(quán)益保護(hù)問題?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定，“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！薄段餀?quán)法》第13章專章規(guī)定了宅基地使用權(quán)，“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！边@些努力，初步構(gòu)建了保護(hù)宅基地權(quán)利的法律框架。不過，其中也還存在一些不容回避的問題。endprint

（一）法律法規(guī)不完善

《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。此規(guī)定與現(xiàn)行有效的原國家土地管理局頒布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第49條規(guī)定“如果兩處宅基地面積總和沒有超出當(dāng)?shù)厥〖壵?guī)定面積的，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)第二處宅基地”有沖突。而且，對“一戶”的解釋也比較模糊，與本次調(diào)查中有不少村民不止一處宅基地這一社會事實不符，“一戶多宅”現(xiàn)象普遍存在。加之，《物權(quán)法》與《土地管理法》的規(guī)定過于原則，宅基地的管理大多依靠地方政府出臺的規(guī)范性文件和政策調(diào)整，效力較低又不統(tǒng)一，至今我國還沒有一部系統(tǒng)完善的《房地產(chǎn)法》。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村建設(shè)日益受到關(guān)注，面對宅基地被征收以及農(nóng)用土地改造這些問題時，還存在大量的法律空白。如果不加以系統(tǒng)的法律規(guī)定，土地糾紛解決將面臨“于法無據(jù)”的局面，影響社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。

（二）運行機制不健全

《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，對宅基地的申請、審查和批準(zhǔn)做出了明確的規(guī)定。但在實際操作中，大部分權(quán)力都掌握在村干部手中，村委會和村干部的責(zé)任缺乏明確規(guī)定，土地管理部門對宅基地缺乏有效的管理，對有些村干部以權(quán)謀私的行為監(jiān)管不力，導(dǎo)致村干部不經(jīng)村民意見、濫用職權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成農(nóng)村土地資源的浪費和干群關(guān)系緊張。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分村民的住宅都是符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的，但是由于當(dāng)?shù)卣O(jiān)管不力，睜一只眼閉一只眼，出現(xiàn)了村民亂占地、強占地的現(xiàn)象，導(dǎo)致村民之間發(fā)生矛盾。當(dāng)前我國農(nóng)村實行的是“房地分離”的模式，即房屋是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，農(nóng)民享有所有權(quán)，而宅基地是集體所有，農(nóng)民只享有使用權(quán)。人口流動性的加大，有的村民把自家房屋租售給外地人，這就增大了宅基地確權(quán)的難度，也在一定程度上影響了農(nóng)民對土地使用的權(quán)利。

（三）征收補償不到位

由于缺少有關(guān)宅基地征收方面的立法，在征收過程中都是由地方性政策規(guī)定調(diào)整安排的。宅基地作為農(nóng)民的一項重要財產(chǎn)，根據(jù)一般法理，征收權(quán)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)屬于法律至少是行政法規(guī)絕對保留的項目，補償方面理應(yīng)由市場機制決定其價值。但在實際操作過程中，極少考慮市場因素，往往沒有明確的補償標(biāo)準(zhǔn)。就目前的情況來看，政府征收宅基地大多是由于商業(yè)用地的需求，隨著城市規(guī)模的不斷擴大，農(nóng)村土地也擁有了相應(yīng)的升值空間，對被征收的宅基地理應(yīng)按照市場價格進(jìn)行補償。然而事實卻并非如此，由于宅基地征收補償標(biāo)準(zhǔn)并沒有嚴(yán)格的法律界定，地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)效益和迎合投資者的需求，通常不補償宅基地退出相關(guān)費用，僅僅補償住房騰退搬遷費用且標(biāo)準(zhǔn)之低令人咋舌。宅基地征收相關(guān)法律規(guī)范還存在一定的空白，執(zhí)行部門沒有具體的法律條款作為依據(jù)，損害農(nóng)民利益的情況并不罕見。

三、宅基地問題形成的原因

對于上述圍繞農(nóng)民宅基地存在的各種問題，結(jié)合本次對江蘇的調(diào)查結(jié)果與文獻(xiàn)調(diào)研，主要有以下幾個方面的原因。

（一）宅基地法律規(guī)范有缺失

我國在宅基地方面的法律法規(guī)還不完善，農(nóng)村宅基地審批方面，村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、國土管理部門和縣市政府等都介入其中，主體不夠清晰。審批環(huán)節(jié)眾多、程序復(fù)雜，村民向村委會提交申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，縣國土管理部門初審，市縣政府審批。似乎銜接緊密，實際權(quán)責(zé)不明，缺乏政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對宅基地使用權(quán)分配的明確規(guī)定，難以把握和履行自己的管理職責(zé)，政府部門也很難根據(jù)法律要求對農(nóng)村宅基地的各項審批程序落實到位。尤為嚴(yán)重的是，到目前為止，在農(nóng)村宅基地使用權(quán)監(jiān)督這一塊的法律還存在空白現(xiàn)象，即使有的法律法規(guī)提到宅基地監(jiān)督這一項，也只是以點概面、以偏概全，并沒有做深入的分析與解釋，操作性不強，導(dǎo)致政府在執(zhí)行過程中發(fā)生偏差，影響執(zhí)行效果。

（二）農(nóng)民權(quán)利保護(hù)意識不強

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱，信息的接收與傳播沒有城市那么快速，農(nóng)民觀念的更新較為緩慢，文化水平不高的農(nóng)民對政策與法律的了解也很有限，無法正確維護(hù)自己的宅基地權(quán)利，只能聽之任之。在農(nóng)村里通常存在一種從眾現(xiàn)象，只要每家每戶的宅基地分配情況差不多，就不會去思考存在的一些不合理現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)個別特殊的情況，也會用有錢有權(quán)這種理由安慰自己。由于自己不擅長法律知識，又怕得罪上層給自己帶來不必要的麻煩，導(dǎo)致有些村干部以權(quán)謀私，損害農(nóng)民的利益。同時，農(nóng)民缺乏合作精神，針對宅基地使用權(quán)分配出現(xiàn)的不公平現(xiàn)象，不能團(tuán)結(jié)一致向上層討要說法，而是各家說各家的話，導(dǎo)致有些干部更加得寸進(jìn)尺，濫用職權(quán)。

（三）農(nóng)村土地規(guī)劃不完善

一方面，規(guī)劃滯后。近年來，為滿足城鎮(zhèn)的快速發(fā)展需求，城鎮(zhèn)用地規(guī)劃建設(shè)在不斷的調(diào)整，而農(nóng)村規(guī)劃用地建設(shè)卻還停留在原地，導(dǎo)致城鄉(xiāng)總體規(guī)劃用地?zé)o法很好的銜接。同時，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，農(nóng)村加速發(fā)展，原先的用地規(guī)劃已經(jīng)無法滿足農(nóng)民的需求，因此關(guān)于宅基地的矛盾也日益顯現(xiàn)出來。農(nóng)村建設(shè)用地沒有細(xì)致的規(guī)劃，不利于農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，阻礙城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。另一方面，規(guī)劃落實不嚴(yán)格。隨著農(nóng)民生活水平的不斷提高，農(nóng)民對生活條件的要求也日益提高，越來越多的農(nóng)民想要進(jìn)一步擴大住房面積，導(dǎo)致農(nóng)村住宅用地不斷擴張。政府部門也常常出于政績考量而置既有規(guī)劃于不顧，不遵守法定職權(quán)與程序擅自改變規(guī)劃，“規(guī)劃不如變化”，法律法規(guī)的嚴(yán)肅性蕩然無存。

四、農(nóng)民宅基地權(quán)利保護(hù)的對策

針對以上農(nóng)村宅基地出現(xiàn)的各種問題，應(yīng)該立即采取有關(guān)措施，積極應(yīng)對宅基地存在的各項問題。

（一）完善農(nóng)村宅基地法律制度

一要給名份。為防止有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部利用職權(quán)多占宅基地的現(xiàn)象發(fā)生，更應(yīng)該利用現(xiàn)有的資源做好宅基地使用權(quán)的確權(quán)工作。明確農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)分配以及登記發(fā)證的各項問題，完善宅基地申請過程中的各項流程，做到有條不紊。二要定期限?！段餀?quán)法》將農(nóng)村宅基地使用權(quán)界定為一種用益物權(quán)，那么從理論上來講，這種用益物權(quán)的存在是有一定期限的。有償使用農(nóng)村宅基地就可以有效地避免農(nóng)村土地資源的浪費，可以參照城市國有土地的住房土地使用期限為70年來規(guī)定農(nóng)村宅基地的使用期限。三要設(shè)立宅基地有償退出機制。已經(jīng)在城市工作、安家的人，政府可以收回他們的宅基地并且給予一定的資金補償，收回的宅基地又可以重新劃分給其他人，這需要政府部門解放思想，制定一個較為完整的補償保障機制，正確引導(dǎo)已經(jīng)定居城鎮(zhèn)的村民自愿有償退出宅基地，《物權(quán)法》應(yīng)有所反映。endprint

（二）嚴(yán)格實施宅基地法律法規(guī)

一要遵循便民原則完善法律程序?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農(nóng)村居民申請建設(shè)自有住宅用地的，必須經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核并且由縣級人民政府批準(zhǔn)。如果村民申請的宅基地屬于農(nóng)業(yè)用地，還必須經(jīng)過省級人民政府批準(zhǔn)，先將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，縣級人民政府才能批準(zhǔn)為宅基地。然而，由于批準(zhǔn)時間較長，有些急需用地的農(nóng)民通常采用先斬后奏的方式來獲取宅基地，只要自己能把房子蓋起來，就可以把法律法規(guī)置之度外。必須加大政府部門的管理力度，不斷完善農(nóng)民宅基地使用權(quán)取得的程序，徹底清楚政府部門對農(nóng)民宅基地使用權(quán)不該有的干預(yù)。二嚴(yán)格遵守土地規(guī)劃?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第18條和第41條規(guī)定，鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色。在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村村民住宅建設(shè)，不得占用農(nóng)用地，確需占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。因此，國土資源管理部門編制土地利用總體規(guī)劃必須科學(xué)合理，一經(jīng)確定要嚴(yán)格執(zhí)行。三要加強宅基地監(jiān)管。各級政府要加強監(jiān)督，確保宅基地指標(biāo)的專項投放，并且引入社會組織、媒體和公眾等社會監(jiān)督，確保經(jīng)過法定程序確定下來的方案、規(guī)劃，都得到嚴(yán)格執(zhí)行，確保法律調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會活動中的權(quán)威性。

（三）提高農(nóng)民的維權(quán)意識

針對目前農(nóng)村宅基地存在的各種問題，改革制度和加強政府管理無疑是必要的，提高農(nóng)民主要運用法律手段維護(hù)自身合法權(quán)益同樣不容或缺。如果農(nóng)民無法正確主張宅基地權(quán)利，那么政府部門的政策要求也難以取得預(yù)期效果。因此，必須采取措施，開展宣傳教育等方式讓村民了解維權(quán)途徑，幫助農(nóng)民自身也具備相關(guān)的法律知識、方法和技能，主動自覺地運用法律維護(hù)自己的權(quán)益。為此，村“兩委”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以不定期舉辦有關(guān)宅基地權(quán)利保護(hù)的講座、報告、典型安全介紹等，邀請有興趣的村民收看收聽。同時也可以傾聽村民關(guān)于宅基地的一些建議和看法，在相互交流中幫助村民了解相關(guān)的法律知識。還可以邀請有關(guān)的村民就宅基地糾紛處理現(xiàn)身說法，分析經(jīng)驗教訓(xùn)，通過廣泛宣傳，讓村民逐漸知道如何依法處理此類情況，構(gòu)建合作共建的商談平臺，促進(jìn)鄉(xiāng)村協(xié)作治理。

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基金項目：江蘇省高校哲學(xué)社科基金重點項目“包容性發(fā)展視角下農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)與法治江蘇建設(shè)研究”（ZDIXM032）、淮陰工學(xué)院蘇北發(fā)展研究院應(yīng)用研究資助項目“蘇北新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)中農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入開源清障調(diào)查研究”（SFY16B13）。

（作者單位：江蘇省淮陰工學(xué)院人文學(xué)院；淮安市國土資源學(xué)會）endprint