公安機關預算管理問題研究

董莉莉

摘要：公安機關作為一個特殊的部門，它肩負著國家穩(wěn)定與安全的職責，公安機關部門預算是國家綜合財政預算管理體系的重要組成部分。十二屆全國人大常委會第十次會議頒布了新修訂的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《新預算法》，隨后國務院發(fā)布了《關于深化預算管理制度改革的決定》，對于公安機關預算管理工作產(chǎn)生了深刻而深遠的影響。文章闡釋了公安機關預算管理的重要性、預算管理體系的構建、面臨的問題，并結合目前公安機關實際情況，提出了相應的對策。

關鍵詞：公安機關；預算管理；存在問題；對策

公安機關是國家機器的組成部分，是人民民主專政的重要工具，是武裝性質(zhì)的國家治安行政機關。為保證公安機關依法行使職權，各級財政部門根據(jù)公安機關所擔負的任務、實際工作需要和財務可能，按照現(xiàn)行財政管理體制，以及國家預算收支科目和有關的計劃、標準，在經(jīng)費上給予保障。公安機關預算即財務收支計劃，包括公安機關行政經(jīng)費、公安業(yè)務費、公安特別業(yè)務費、拘押收教場所經(jīng)費、干部訓練費、中等專業(yè)學校經(jīng)費和其他經(jīng)費支出以及各項收支計劃。

一、公安機關預算管理的重要性

預算管理工作是整個公安財務管理工作的重要組成部分，是公安機關進行經(jīng)濟活動的依據(jù)，其管理好壞直接影響公安機關目前的財務狀況和持續(xù)發(fā)展的能力。其重要性主要表現(xiàn)為以下幾方面。

（一）有效調(diào)控管理公安機關財政資金，提高公安機關資金使用效益

公安機關預算管理是科學、合理、準確地配置各項資源的有效手段，是公安機關內(nèi)部的一種控制方式。預算管理將財政部門核撥的預算撥款、納入財政專戶管理的預算外資金及單位留用的其他收入都納入單位預算，統(tǒng)籌安排使用，不僅為公安機關的穩(wěn)定運行提供了充足的資金保障，而且有效調(diào)控管理公安機關財政資金，提高公安機關資金使用效益。

（二）確保公安發(fā)展戰(zhàn)略和整體目標的落實，支持公安工作的可持續(xù)發(fā)展

公安機關預算是公安機關根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務編制的年度財務收支計劃，它綜合反映了單位的事業(yè)計劃和工作任務的規(guī)模和方向，是公安機關進行各種財務活動的前提和依據(jù)。公安機關預算管理是與公安工作的發(fā)展相一致，為公安發(fā)展服務；公安機關預算緊緊圍繞公安中心工作，按輕重緩急，合理安排各項資金，在充分保證年度公安工作計劃的圓滿完成的同時，又使公安機關具有持續(xù)發(fā)展的后勁。

二、公安機關預算管理體系的構建

公安機關應當建立由預算組織、預算制度、預算編制、預算執(zhí)行及考核具體辦法構成的預算管理體系。

（一）預算組織

預算管理組織機構由預算管理決策層、預算管理職能部門、預算管理責任部門、預算管理監(jiān)督部門四個層級組成并賦予相應的職責。其中，公安機關黨委是預算的審批、決策機構，負責根據(jù)公安發(fā)展戰(zhàn)略的要求，審查批準預算方案，公安機關預算管理工作在黨委的領導下開展；警務保障室是全局預算管理的職能部門，負責全局經(jīng)費的預算和執(zhí)行；具體預算責任部門是采購、基建、科技等部門、各業(yè)務單位；預算管理的監(jiān)督部門是紀委監(jiān)察室、審計室。

（二）預算制度

一是綜合性管理制度，如經(jīng)費管理制度、經(jīng)費包干制度、財務人員崗位職責、預算執(zhí)行責任制度等；二是專項管理制度，如省政法轉移性資金管理辦法、單警裝備配備標準；三是相關性管理制度，如差旅費管理制度、公務接待管理制度、車輛管理制度等。

（三）預算編制

采取自下而上的匯總方式，加強與各警種（部門）的協(xié)商論證。根據(jù)公安工作的需要，力求做到少花錢多辦事，厲行節(jié)約，把預算編制建立在切實可行的基礎上。遵循保障重點、兼顧一般的原則，權衡輕重緩急，合理安排，對重點項目、重點方向，在財力上給予優(yōu)先保障，使有限的財力形成拳頭，確保重要事業(yè)及關鍵項目的需要。

（四）預算執(zhí)行

依照預算編制的實際內(nèi)容進行各種活動，將預算編制的內(nèi)容充分細化，形成一個完善的嚴格的預算執(zhí)行系統(tǒng)。明確規(guī)定分解預算指標的方式、預算資金支出的審批要求、預算執(zhí)行情況的報告與預警機制等，建立預算執(zhí)行責任制，將年度預算支出責任逐一分解落實到預算管理責任部門、具體執(zhí)行單位和責任人，特別關注重大預算項目，確保預算嚴格執(zhí)行。

（五）考核具體辦法

對預算管理各環(huán)節(jié)工作提出具體要求，將支出任務分解細化到科所隊和個人，加強督查督辦，便于各科所隊及時了解本單位項目執(zhí)行情況，有針對性地采取措施。將預算執(zhí)行和經(jīng)費使用情況納入單位內(nèi)部的年度工作目標范圍，實行績效考核，追蹤問效。

三、公安機關預算管理面臨的問題

（一）預算編制細化難度大，缺乏預見性和科學性

預算編制的過程短，時間緊，準備不充分，導致預算編制質(zhì)量低；為了讓人民群眾享受到改革紅利，公安部陸續(xù)出臺了一系列便民利民措施，且人民群眾的權利意識空前增強，使得一些社會矛盾突出，群體性事件增多，導致公安機關經(jīng)費使用存在很多不確定性和突發(fā)性，年初部門預算難以做全、做細；因公安機關的經(jīng)費普遍比較緊張，只能維持公安機關的當前運作，因此公安機關的預算管理往往只注重短期公安管理活動，忽視公安工作長期發(fā)展目標，使短期的預算指標與未來長期的公安發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃有一定的脫節(jié)，缺乏預見性；年度預算要求結合上一年度經(jīng)費支出情況和新年度工作計劃和事業(yè)任務要求進行經(jīng)費安排，而有的單位通常只“復制”，“粘貼”上一年預算編制，造成了預算編制與事業(yè)任務不相銜接，導致預算編制不夠科學。

（二）預算執(zhí)行進度普遍偏低

公安機關部門綜合預算的整體執(zhí)行進度普遍偏低，關鍵的原因在于占比較大的業(yè)務裝備費和基建經(jīng)費的執(zhí)行進度普遍偏低。業(yè)務裝備費和基建經(jīng)費執(zhí)行率低是由于項目落實不到位、專項預算資金下達和使用不及時，導致預算執(zhí)行整體工作效率差，但最主要的原因還在于項目建設進度和建設合同因素。有的建設項目，需多個年度才能完工，或者完成全部政府采購程序并驗收完畢，專項資金支出預算同樣不可能在當年執(zhí)行完畢，但專項資金在立項開工當年便全額下達。同時，項目建設合同一般會約定，開工前預付部分資金，建設期間按照項目進度再支付相應比例的款項，項目竣工驗收合格后要預留部分工程款作為工程質(zhì)量保證金，待項目正常運行幾年甚至更長時間后，再行支付剩余資金，這導致了資金付款進度都慢于項目建設進度。endprint

（三）公安機關預算管理缺乏組織保障

公安機關的預算管理不是某個單位或者部門的預算管理，而是綜合各項公安業(yè)務的預算管理。目前公安機關因財務預算相關專業(yè)人員的短缺，導致從預算總目標的確定、預算的編制，直至最后預算執(zhí)行情況的分析，都是由財務部門一手完成的，各業(yè)務部門對預算管理不重視，參與意識不強，大部分處于應付狀態(tài)，使得預算管理相對脫離了公安業(yè)務工作，在一定程度上缺乏針對性和可操作性。且預算編制組織與預算執(zhí)行、預算監(jiān)督組織沒有分離，導致整個預算管理工作缺乏獨立性。

（四）預算管理缺乏有效的監(jiān)督和考核

因公安機關各科所隊支出每項經(jīng)費都是到財務部門報賬，沒有設立獨立賬套進行獨立核算，故不能及時掌握公安機關各科所隊的預算使用情況，使預算管理缺乏有效監(jiān)督。公安目標管理考核相對偏向于業(yè)務和隊伍建設，大多數(shù)領導雖能定期對各預算項目的執(zhí)行情況進行查閱，但由于缺乏必要的考評機制，對于預算項目完成率不高或執(zhí)行效果不甚理想的情況，并沒有具體的問責，即無論預算最終的執(zhí)行效果如何，都不會牽涉到個人責任，從而使預算的執(zhí)行效果大受影響。

四、對策

（一）制定和完善預算管理有關制度

根據(jù)《新預算法》《公安機關財務管理暫行辦法》等具體規(guī)定加強和完善預算管理的相關規(guī)定。制定適合本單位、本部門的預算管理規(guī)定，明確責、權、利關系，確保經(jīng)費預算體系的有序運行，使經(jīng)費預算活動得到有效的法律規(guī)范。全面清理以前制定的有關制度文件，對有關制度文件的具體內(nèi)容、工作流程等進行重新梳理和完善，對與《新預算法》規(guī)定不一致的，要及時廢止或者修訂，凡與《新預算法》規(guī)定相違背的，一律停止執(zhí)行。

（二）加強公安機關預算管理組織和專業(yè)隊伍建設

公安機關應完善預算管理組織機構，建立專門的預算編制組織，并保證此組織與預算執(zhí)行、監(jiān)督相分離。提高公安預算管理水平，對財務專業(yè)人員的能力素質(zhì)提出了更高要求，不僅要精通財務知識，而且要熟悉公安業(yè)務，這樣才能確保制訂預算的科學性。一是要深入學習領會新預算法精神，準確把握中央關于深化預算管理制度改革的總要求，重點掌握新預算法關于建立全口徑預算體系、編制三年滾動規(guī)劃、強化預算公開、規(guī)范轉移支付制度、全面推進績效管理、明確細化追責等改革內(nèi)容，不斷增強預算管理規(guī)范意識和約束意識；二是要努力做到掌握公安全面工作，熟悉幾項具體公安業(yè)務，準確掌握各項公安業(yè)務發(fā)展的客觀需求，使預算管理工作能有效保障公安業(yè)務順利開展。財務人員是預算管理的關鍵環(huán)節(jié)，財務人員素質(zhì)的高低與預算管理水平的高低密切相關，要加大對公安機關財務人員的培訓力度，學習預算管理制度，掌握預算編制的科學方法，提高總結分析的文字功底。對不能勝任預算管理崗位職責的，要及時調(diào)換、補充。

（三）細化預算編制，提高預算執(zhí)行效率

預算部門應根據(jù)公安機關各業(yè)務部門制定的下一預算年度工作計劃，對各項收支的規(guī)模和結構進行預計和測算，工作計劃應盡可能具體，以便細化預算編制；采取有效措施壓縮暫付款，追繳被占用資金，清理結余和結轉兩年以上專項資金，區(qū)別情況收回預算重新安排使用。加強項目庫建設，加強與項目主管部門和實施單位的溝通銜接，加快項目驗收，要做好重點項目預算執(zhí)行工作，對重點項目支出要做到特事特辦、急事急辦，千方百計加快預算下達和資金撥付，并根據(jù)執(zhí)行情況及時對項目預算進行調(diào)整。定期召開相關會議，通報預算執(zhí)行情況，研究解決預算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題。公安機關內(nèi)部各部門、各警種要加強交流合作，著力建立信息順暢的協(xié)同工作機制，對于需共同開展的工作，各單位要主動提出意見建議，爭取理解支持；對存在的重點、難點問題，各單位主要領導要親自出面協(xié)調(diào)，推動解決，確保預算工作順利開展。

（四）加強對預算管理的監(jiān)督，規(guī)范預算管理的考核和激勵

一是加強內(nèi)部監(jiān)督，積極發(fā)揮公安內(nèi)部審計、監(jiān)察部門的監(jiān)審作用，經(jīng)常性地開展對基層各科所隊經(jīng)費開支的審核和督察，開展對財務部門經(jīng)費核算的規(guī)范性進行審計督察，全程跟蹤預算管理工作的開展和進行，以實現(xiàn)公安預算管理工作的精細化、科學化和規(guī)范化；二是接受人大、政協(xié)、財政部門等的外部監(jiān)督，主動向人大代表、政協(xié)委員、財政部門通報公安工作及預算執(zhí)行情況，爭取其監(jiān)督和支持。建立預算考評辦法，明確預算考評的范圍和標準，定期實施檢查，量化考核；建立獎懲機制，對在預算管理工作中好的經(jīng)驗做法，予以總結推廣，并實施獎勵；對預算管理不力、經(jīng)費開支混亂的基層單位，要予以嚴肅批評。通過獎優(yōu)罰劣，促進預算管理水平的全面提高。

參考文獻：

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[2]姚志榮，阮景晟.構建基層公安機關全面預算管理體系初探[J].上海公安高等?？茖W校學報，2009（02）.

（作者單位：蒼南縣公安局交通警察大隊）endprint