農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革之資產(chǎn)權(quán)利變化研究

呂健

摘要：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革是當(dāng)前農(nóng)村工作的重點(diǎn)，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革又是集體產(chǎn)權(quán)改革的重要內(nèi)容。文章從農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)權(quán)利的變化角度分析了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)容和進(jìn)程，并著重指出改革過(guò)程中出現(xiàn)的改革動(dòng)力不足和集體資產(chǎn)股權(quán)易僵化傾向的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：集體產(chǎn)權(quán)；集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)；股份權(quán)利

產(chǎn)權(quán)改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)產(chǎn)權(quán)改革的軌跡是先農(nóng)村土地改革，然后城市國(guó)企改革，現(xiàn)在又回到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革。最初的農(nóng)村土地改革的主要內(nèi)容是推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，著眼于單個(gè)農(nóng)戶(hù)，解決農(nóng)民吃飯問(wèn)題，現(xiàn)在的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革是針對(duì)未承包到戶(hù)的農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行改革，賦予農(nóng)戶(hù)集體資產(chǎn)股份權(quán)利，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，解決農(nóng)民增收問(wèn)題。2015年5月，經(jīng)中央深改組審議和國(guó)務(wù)院同意，我國(guó)在29個(gè)縣（市、區(qū)）推進(jìn)農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)，除這些國(guó)家試點(diǎn)地區(qū)外，一些地區(qū)也積極開(kāi)展試點(diǎn)工作，今年將在100個(gè)縣開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。在改革試點(diǎn)過(guò)程中，對(duì)集體產(chǎn)權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式，對(duì)集體資產(chǎn)的權(quán)利內(nèi)涵以及對(duì)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的必要性等問(wèn)題，在理論和實(shí)踐中存在不明確的地方，本文試圖從理論上進(jìn)行一些分析。

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

（一）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革分類(lèi)

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是針對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬不清、產(chǎn)權(quán)虛置等問(wèn)題進(jìn)行的改革。農(nóng)村集體資產(chǎn)主要包括三大類(lèi)，即農(nóng)民集體所有的土地、森林、荒地等資源性資產(chǎn)，用于經(jīng)營(yíng)的房屋、機(jī)器設(shè)備、集體投資興辦的企業(yè)等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，以及用于公共服務(wù)的教育、科技、文化等方面的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。根據(jù)2016年12月26日公布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），要“分類(lèi)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”，對(duì)資源性資產(chǎn)做好確權(quán)登記頒證，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)建立統(tǒng)一運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行“確權(quán)到戶(hù)和股份合作制改革”。在實(shí)際工作中，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革形成了“3+1”格局，“3”是指林權(quán)、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)及其房屋所有權(quán)改革，“1”就是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革。本文接下來(lái)所稱(chēng)的集體產(chǎn)權(quán)制度改革主要針對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)而言，主要內(nèi)容就是確權(quán)到戶(hù)和股份合作制改革，在實(shí)踐中也稱(chēng)為“股改”。

（二）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中資產(chǎn)權(quán)利的變化

在這次改革中，主要范圍是集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，真正的對(duì)象是集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的集體產(chǎn)權(quán)。在原來(lái)的集體產(chǎn)權(quán)制度下，集體由農(nóng)民組成，集體資產(chǎn)的權(quán)利屬于農(nóng)民。但是這份權(quán)利屬于大家，單個(gè)農(nóng)民無(wú)權(quán)對(duì)資產(chǎn)做出處置，因此，權(quán)利沒(méi)有內(nèi)容，是空的，有和沒(méi)有不存在區(qū)別，大家都不關(guān)心集體資產(chǎn)?，F(xiàn)在通過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在堅(jiān)持農(nóng)民集體所有不動(dòng)搖的基礎(chǔ)上，通過(guò)清產(chǎn)核資、成員確定、折股量化，把集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份的形式確權(quán)到戶(hù)，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的股份權(quán)利。這里的“股份權(quán)利”規(guī)定為農(nóng)民按股份份額擁有集體資產(chǎn)的權(quán)利。在新的集體產(chǎn)權(quán)制度下，一個(gè)根本變化是，確權(quán)到戶(hù)的集體資產(chǎn)股份權(quán)利不再是空的了，而是有了明確的內(nèi)容，主要包含六個(gè)方面的權(quán)能，即占有權(quán)、收益權(quán)、有償退出權(quán)、抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)和繼承權(quán)。權(quán)能是權(quán)利的內(nèi)容，也被稱(chēng)為權(quán)利的功能，是權(quán)利的具體化，改革之后農(nóng)民可以用獲得的集體資產(chǎn)股份權(quán)利獲得收益、進(jìn)行抵押、擔(dān)保等。這是一個(gè)農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)權(quán)利從“空”到“不空”的過(guò)程。在改革初期，各地主要是開(kāi)始了占有權(quán)和收益權(quán)的試點(diǎn)，隨著改革的深入，各項(xiàng)權(quán)能會(huì)逐漸得到完善和實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)村集體資產(chǎn)從發(fā)展程度上說(shuō)，可以分為發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)和不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)，前者主要分布在東部沿海，以及城中村、城郊村，后者主要分布在廣大中西部農(nóng)村。本文的理論觀點(diǎn)具有一般性，但側(cè)重點(diǎn)主要在中西部農(nóng)村的集體產(chǎn)權(quán)制度改革上。發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模大、收益高，并且有很大的升值空間，進(jìn)行確權(quán)和股份合作制改革之后，農(nóng)戶(hù)擁有了具有內(nèi)容的集體資產(chǎn)股份權(quán)能，這些權(quán)能能帶來(lái)實(shí)際的利益，改革基本告一段落。但對(duì)中西部農(nóng)村來(lái)說(shuō)，集體資產(chǎn)規(guī)模小，開(kāi)發(fā)率和利用率很低，集體資產(chǎn)的收益基本為空白，因此，改革進(jìn)行到這一步只是跨過(guò)了門(mén)檻，而且腳還沒(méi)有落地，權(quán)利其實(shí)是虛的。對(duì)這些地區(qū)而言，農(nóng)村集體資產(chǎn)股改不是“一分了之”，“一股了之”，農(nóng)戶(hù)擁有的對(duì)集體資產(chǎn)的股份權(quán)利，不僅要有內(nèi)容，而且要有價(jià)值。

集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)該是一個(gè)“分、合、興”的過(guò)程?！胺帧本褪欠謾?quán)、確權(quán)，“合”就是成立多種形式的股份合作組織，“興”就是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。根據(jù)上文所述，確權(quán)實(shí)際上是明確了兩個(gè)方面，一是明確了權(quán)利的內(nèi)容，二是明確了權(quán)利的份額。確權(quán)之后，集體資產(chǎn)從共同所有變?yōu)榘捶菟?，每一份的?quán)利都有確定的功能，但這是權(quán)利的分割，不是實(shí)物的分割，集體資產(chǎn)仍然保持完整。這種集體所有和按份共有的產(chǎn)權(quán)形態(tài)，在組織形式上體現(xiàn)為股份合作，形成各種適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法人主體。到這一步，新的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的基本框架已經(jīng)搭成，接下來(lái)，讓農(nóng)民手里的權(quán)利從可能性變成現(xiàn)實(shí)性，讓農(nóng)民有實(shí)實(shí)在在的獲得感，需要提升集體資產(chǎn)的價(jià)值，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

改革之前，農(nóng)民名義上的集體資產(chǎn)權(quán)利是空的，改革之后，雖然權(quán)利有了具體的功能，但如果集體經(jīng)濟(jì)沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，承載權(quán)利的集體資產(chǎn)就沒(méi)有價(jià)值，權(quán)利就沒(méi)有價(jià)值，權(quán)利的功能就無(wú)法發(fā)揮，比如，有一家資不抵債、瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)，它有權(quán)對(duì)其資產(chǎn)進(jìn)行抵押等處置，但誰(shuí)愿意接受這樣的抵押。所以，通過(guò)改革賦予農(nóng)民股份權(quán)利，需要通過(guò)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值，讓農(nóng)民股份權(quán)利從“虛”變?yōu)椤皩?shí)”，實(shí)現(xiàn)改革的目的。如果集體經(jīng)濟(jì)是“空殼子”，農(nóng)民手中的股權(quán)證就是“空本子”，改與不改并沒(méi)有什么不同。因此，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度是股改工作效果的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

股改工作效果的另一個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就是集體產(chǎn)權(quán)制度本身。根據(jù)《意見(jiàn)》，改革的目標(biāo)是逐步建立“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。在當(dāng)前的改革實(shí)踐中，各試點(diǎn)地區(qū)是明晰了集體資產(chǎn)股份權(quán)利的歸屬，但賦予的六項(xiàng)權(quán)能基本上只是理論上的，尤其是抵押、擔(dān)保、有償退出等權(quán)能，各地沒(méi)有建立起相應(yīng)的配套實(shí)施制度。而對(duì)產(chǎn)權(quán)的核心，交易流轉(zhuǎn)，各地要么是沒(méi)有建立產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，要么對(duì)交易的內(nèi)容和范圍進(jìn)行嚴(yán)格的限制，比如產(chǎn)權(quán)交易只能限制在本集體組織范圍內(nèi)，或者持股者持股水平不能超過(guò)一個(gè)比例等等。在產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面也沒(méi)有具體的法律法規(guī)。不論對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村還是對(duì)中西部地區(qū)農(nóng)村，集體產(chǎn)權(quán)改革都應(yīng)深入推進(jìn)下去，逐步達(dá)成改革的目標(biāo)，只有這樣，改革與發(fā)展才能相互促進(jìn)。

通過(guò)上述分析，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革或說(shuō)“股改”的進(jìn)程，從權(quán)利的角度說(shuō)，是將農(nóng)民原先“空”的集體資產(chǎn)權(quán)利，改為具有權(quán)能的集體資產(chǎn)股份權(quán)利，同時(shí)通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，賦予股份權(quán)利實(shí)際的價(jià)值，并在這一過(guò)程中完善集體產(chǎn)權(quán)制度本身，這是一個(gè)由“空”到“不空”，由“虛”到“實(shí)”、由“不完善”到“完善”的過(guò)程。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中需注意的兩個(gè)問(wèn)題

（一）關(guān)于改革動(dòng)力問(wèn)題

對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、集體資產(chǎn)規(guī)模不大的地區(qū)，當(dāng)前的集體產(chǎn)權(quán)制度改革有一個(gè)特點(diǎn)，就是這場(chǎng)改革是由政府主導(dǎo)的，至少在改革之初，農(nóng)村內(nèi)部沒(méi)有主動(dòng)迫切的要求。實(shí)行土地承包責(zé)任制改革后，通過(guò)土地產(chǎn)出和外出務(wù)工，農(nóng)民生活水平逐步提高，相反農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)則是逐漸衰落，到了可有可無(wú)的程度，農(nóng)民也習(xí)慣了這種狀態(tài)，對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度改革大多是抱著不關(guān)心和觀望的態(tài)度。村集體的支出多年來(lái)也主要是靠上級(jí)財(cái)政的補(bǔ)助和其它途徑維持，村干部也沒(méi)有改變的積極性。相對(duì)于在農(nóng)村土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)以及林權(quán)改革過(guò)程中農(nóng)民和村集體積極爭(zhēng)取各自的利益，這次改革針對(duì)的是農(nóng)村“沉睡”的資產(chǎn)，對(duì)大家是帕累托改進(jìn)，為什么農(nóng)民和集體的改革動(dòng)力會(huì)不足？

（二）關(guān)于避免股權(quán)僵化的問(wèn)題

農(nóng)村集體存在的問(wèn)題不是沒(méi)有資產(chǎn)，而是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)原因集體資產(chǎn)處于僵化的狀態(tài)。通過(guò)賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利，讓農(nóng)民成為股東，希望能提高發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的積極性，促進(jìn)集體資產(chǎn)優(yōu)化配置。但優(yōu)化資產(chǎn)配置的更深層次的問(wèn)題是優(yōu)化股權(quán)配置，在改革中存在的最大問(wèn)題就是股權(quán)流轉(zhuǎn)受限制、股權(quán)資本化困難，這些應(yīng)該是理論和實(shí)踐中重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，否則，農(nóng)村集體資產(chǎn)很容易從一種僵化狀態(tài)走到另一種僵化狀態(tài)。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的直接目的是盤(pán)活集體資產(chǎn)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，但最根本的目的是通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)，與農(nóng)村綜合改革和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文是從農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)權(quán)利內(nèi)容的變化的角度分析了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，希望能對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的理論探討起拋磚引玉的作用。

參考文獻(xiàn)：

赫爾南多·德·索托.資本的秘密[M].王曉冬，譯.江蘇人民中共出版社，2005.

（作者單位：中共安徽省宣城市旌德縣委黨校）endprint