法治社會(huì)指數(shù)：評(píng)價(jià)主體與指標(biāo)體系

譚瑋+鄭方輝

〔摘要〕 法治社會(huì)指數(shù)是衡量法治社會(huì)建設(shè)水平的量化參數(shù)。在法治社會(huì)評(píng)價(jià)體系中，評(píng)價(jià)主體影響評(píng)價(jià)的公信力，指標(biāo)體系決定評(píng)價(jià)的科學(xué)性?；诜ㄖ蔚膬r(jià)值導(dǎo)向及其不易測(cè)量的技術(shù)屬性，評(píng)價(jià)主體與指標(biāo)體系存在密切關(guān)系。借鑒境外的做法，服務(wù)于評(píng)價(jià)目的，構(gòu)建主觀評(píng)價(jià)與客觀評(píng)價(jià)相結(jié)合、專家評(píng)議與公眾滿意度相匹配的指標(biāo)體系具有科學(xué)依據(jù)及操作上的可行性?，F(xiàn)實(shí)條件下，由人大或法學(xué)會(huì)作為評(píng)價(jià)主體，政法部門協(xié)助，委托第三方獨(dú)立實(shí)施是法治社會(huì)評(píng)價(jià)較為理想的模式，評(píng)價(jià)維度指向科學(xué)立法、依法行政、司法公正和全民守法。同時(shí)，應(yīng)開(kāi)放評(píng)價(jià)權(quán)，推進(jìn)獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)，擴(kuò)大公眾參與。

〔關(guān)鍵詞〕 法治社會(huì)，法治指數(shù)，評(píng)價(jià)主體，指標(biāo)體系

〔中圖分類號(hào)〕D902 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2017）05-0115-08

2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出了建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的目標(biāo)。在我國(guó)走向現(xiàn)代化的進(jìn)程中，法治社會(huì)建設(shè)是法治建設(shè)的重要組成部分。構(gòu)建法治社會(huì)評(píng)價(jià)體系，以法治社會(huì)指數(shù)作為衡量法治社會(huì)建設(shè)的成效既體現(xiàn)落實(shí)“全面依法治國(guó)”的價(jià)值理性，又成為“可量化的社會(huì)正義”，因?yàn)椤安还苋藗冊(cè)敢獠辉敢?，不管評(píng)估結(jié)果是否令人滿意，管理活動(dòng)的結(jié)果都必須能夠進(jìn)行恰當(dāng)評(píng)估。如果無(wú)法衡量，就無(wú)法改善” 〔1 〕103。法治社會(huì)建設(shè)與評(píng)價(jià)亦如此。

一、問(wèn)題的提出與實(shí)踐探索

（一）問(wèn)題的提出?！胺ㄖ紊鐣?huì)”一詞在國(guó)內(nèi)使用始于1959年，但其內(nèi)涵在不斷演進(jìn)。改革開(kāi)放初期，有關(guān)“法治社會(huì)”意指有法制的社會(huì)。事實(shí)上，法治社會(huì)相對(duì)于人治社會(huì)而言，一般指實(shí)現(xiàn)了法治化、民主化、自治化的一種社會(huì)存在方式，即整個(gè)社會(huì)能按照民主產(chǎn)生的法律程序運(yùn)行，國(guó)家權(quán)力和社會(huì)關(guān)系能由國(guó)家法或民間法等良善規(guī)則予以調(diào)整和支配。法治社會(huì)屬于社會(huì)權(quán)力范疇，是“社會(huì)建設(shè)”的法治層面，與法治國(guó)家、法治政府并存與對(duì)應(yīng)，并處于基礎(chǔ)地位。同時(shí)至少具備 ：一是良善規(guī)則，即良法之治；二是黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人依法行使社會(huì)公權(quán)力，社會(huì)依法民主自治運(yùn)行；三是社會(huì)主體具有法治認(rèn)同感和民主精神；四是實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治與國(guó)家統(tǒng)治的互動(dòng)共治。

法治社會(huì)評(píng)價(jià)是指基于一定的目的，依據(jù)既定的體系、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)某一區(qū)域的法治化程度進(jìn)行測(cè)量評(píng)判的活動(dòng)，包括產(chǎn)出、效果、影響力及其價(jià)值行為。法治社會(huì)評(píng)價(jià)既是價(jià)值評(píng)價(jià)也是技術(shù)評(píng)價(jià)，前者基于“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律” 〔2 〕199；后者表明法治社會(huì)可以被量化。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是衡量一個(gè)社會(huì)的法治實(shí)現(xiàn)程度和法治水平的標(biāo)尺。

指數(shù)是一種表明社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象動(dòng)態(tài)的相對(duì)數(shù)，可測(cè)定不能直接相加和不能直接對(duì)比的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象；分析變動(dòng)趨勢(shì)及影響因素；法治指數(shù)是判斷、衡量一個(gè)國(guó)家的法治（Rule of Law）狀況及其程度的量化標(biāo)準(zhǔn)。所謂法治社會(huì)指數(shù)，對(duì)應(yīng)于法治國(guó)家指數(shù)、法治政府（績(jī)效）指數(shù)，是衡量社會(huì)法治化程度或水平的標(biāo)準(zhǔn)體系及相對(duì)系數(shù)，它是法治國(guó)家指數(shù)的組成部分，并與法治政府指數(shù)相銜接。法治社會(huì)指數(shù)“量化”的背后，既在一定程度上反映社會(huì)民意及法治訴求，也為社會(huì)治理提供了可供參照的結(jié)構(gòu)性標(biāo)準(zhǔn)，是法治社會(huì)可量化的正義。

（二）實(shí)踐探索。法治社會(huì)指數(shù)是社會(huì)和諧及營(yíng)商環(huán)境的溫度計(jì)及風(fēng)向標(biāo)，評(píng)價(jià)主體與指標(biāo)體系被視為評(píng)價(jià)體系的核心問(wèn)題。作為全球性話題，過(guò)去20年，學(xué)界、政府及社會(huì)組織在此領(lǐng)域的研究實(shí)踐已有長(zhǎng)足的進(jìn)展。在國(guó)際上，無(wú)論出于國(guó)際投資合作所需，還是觀察國(guó)家法治化進(jìn)程，一國(guó)或地區(qū)的法治狀況均備受關(guān)注 〔3 〕；在國(guó)內(nèi)，堅(jiān)持法治中國(guó)、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)是中央的統(tǒng)一要求。在此背景下，法治評(píng)價(jià)作為衡量法治狀況的直觀量化指數(shù)呈現(xiàn)多樣化實(shí)踐探索。

一是境外法治指數(shù)。較早的實(shí)踐是美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署對(duì)柬埔寨法治狀況的評(píng)價(jià)，1996年，世界銀行推出了國(guó)際上第一個(gè)法治指數(shù)；2008年，美國(guó)律師協(xié)會(huì)發(fā)起的世界正義工程，構(gòu)建了第一個(gè)專門測(cè)量法治社會(huì)的國(guó)際指數(shù)（國(guó)別指數(shù)，共分為4組，包括16項(xiàng)一級(jí)標(biāo)指標(biāo)和68項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)）。但境外關(guān)于法治社會(huì)的評(píng)價(jià)，一般冠以政府清廉、社會(huì)正義之類主題，如透明國(guó)際的清廉指數(shù) 〔4 〕。另外還有關(guān)于評(píng)價(jià)政法管理水平的世界銀行的治理指數(shù)（主要包括法治、政府效率、腐敗控制等六個(gè)方面的指標(biāo)）。港臺(tái)作為華人社會(huì)，有著與中國(guó)內(nèi)地基本相同的文化背景。2004年，非官方第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)牽頭組織研制了“香港法治指數(shù)”，包含7項(xiàng)評(píng)價(jià)維度，除了法律專家學(xué)者和香港市民參與評(píng)議，組織主體同時(shí)還邀請(qǐng)了法律理論和實(shí)務(wù)專家組成獨(dú)立小組參與評(píng)議，以此減少因樣本量小而可能引發(fā)的偏差風(fēng)險(xiǎn)。2008年，臺(tái)灣公共治理研究中心提出包含7項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、20項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)和121項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)組成的“臺(tái)灣公共治理指標(biāo)體系”，其中大部分指標(biāo)內(nèi)容指向法治政府評(píng)價(jià)（見(jiàn)表1）。

二是境內(nèi)法治指數(shù)。中國(guó)內(nèi)地的法治評(píng)價(jià)起步較晚，體制內(nèi)部的評(píng)價(jià)主要是依法行政考評(píng)，或稱法治政府建設(shè)考評(píng)。2010年，湖北省率先建立了由8項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、35項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)、160項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成的“湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系”（其中民意調(diào)查占總分的20%）。2013年，廣東省頒布了《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》及《廣東省依法行政考評(píng)辦法》，當(dāng)年隨機(jī)抽取6146名黨代表、人大代表和政協(xié)委員，以及在各地抽選的4800戶住戶參與社會(huì)評(píng)議。另外，被學(xué)界廣為關(guān)注的還有“余杭法治指數(shù)”。2006年，杭州市余杭區(qū)推出了內(nèi)地首個(gè)法治指數(shù)，引入委托第三方評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)主體劃分為“外部組”和“內(nèi)部組”。在體制外部，自2012年開(kāi)始，華南理工大學(xué)課題組公布廣東省法治政府績(jī)效滿意度評(píng)價(jià)報(bào)告，每年在全省抽樣調(diào)查2.5萬(wàn)以上社會(huì)公眾，對(duì)政策公平、執(zhí)法公正、政務(wù)公開(kāi)、政府廉潔、社會(huì)治安、依法行政等10項(xiàng)滿意度進(jìn)行評(píng)分（見(jiàn)表1）。endprint

二、法治社會(huì)評(píng)價(jià)主體

嚴(yán)格而言，評(píng)價(jià)為人類的活動(dòng)，服務(wù)于特定目的，本質(zhì)上具有主觀性，即為“一家之言”。從邏輯上看，評(píng)價(jià)涉及的問(wèn)題不外乎：為什么要評(píng)價(jià)、誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)誰(shuí)、評(píng)價(jià)什么、如何評(píng)價(jià)等。評(píng)價(jià)主體，即“誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)”“誰(shuí)有權(quán)評(píng)價(jià)”，某種程度上決定了評(píng)價(jià)的公信力，成為法治社會(huì)評(píng)價(jià)體系的核心問(wèn)題。

（一）法治社會(huì)評(píng)價(jià)的權(quán)力關(guān)系及關(guān)聯(lián)主體。法治社會(huì)評(píng)價(jià)主體涉及權(quán)力歸屬及劃分。在評(píng)價(jià)的權(quán)力關(guān)系中，存在評(píng)價(jià)權(quán)、評(píng)議權(quán)、組織權(quán)和實(shí)施權(quán)。這些權(quán)力依托于不同的主體，權(quán)力的組合是評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，亦產(chǎn)生不同的評(píng)價(jià)模式。從方法論的角度，將公共政策評(píng)估的 “利益相關(guān)者”理論引入法治評(píng)價(jià)分析是一種有效的方法 〔3 〕。

評(píng)價(jià)權(quán)是法律的概念范疇，更體現(xiàn)評(píng)價(jià)的價(jià)值導(dǎo)向?！罢l(shuí)有權(quán)對(duì)黨政組織開(kāi)展考評(píng)是整個(gè)考評(píng)工作最重要的問(wèn)題?！?〔5 〕評(píng)價(jià)權(quán)既可由法律授權(quán)，又可成為組織管理自上而下的權(quán)力。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，一切權(quán)力屬于人民，對(duì)政府的評(píng)價(jià)是法律賦予人民的基本權(quán)力。同時(shí)，我國(guó)又是典型的單一制國(guó)家，在中央和地方的關(guān)系上，依據(jù)憲法的兩個(gè)基本原則：一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)；二是堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方服從中央，下級(jí)服從上級(jí)。顯然，中央及上級(jí)黨委政府對(duì)地方及下級(jí)政府擁有評(píng)價(jià)權(quán)。從體制內(nèi)部看，法治社會(huì)評(píng)價(jià)首先必須吻合自上而下的管理屬性，這是由我國(guó)的社會(huì)制度所決定的。完成上級(jí)制定的目標(biāo)是本級(jí)政府的使命所然，政府管理倘若無(wú)助于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，必然與政府內(nèi)部管理的剛性需求相脫節(jié)，從而喪失存在的前提 〔6 〕。從體制外部看，法治社會(huì)評(píng)價(jià)的組織管理功能弱化，但公眾不論作為社會(huì)人（法治社會(huì)建設(shè)成效的體驗(yàn)者），還是法律授權(quán)，都擁有評(píng)價(jià)權(quán)，即社會(huì)大眾是法治社會(huì)是否體現(xiàn)公正的評(píng)價(jià)者 〔7 〕。一般而言，擁有評(píng)價(jià)權(quán)即可成為評(píng)價(jià)主體，但成為評(píng)價(jià)主體還應(yīng)該具備其地條件，如明確的評(píng)價(jià)目的、充分的評(píng)價(jià)資源、強(qiáng)大的動(dòng)員能力等，有評(píng)價(jià)權(quán)未必等同一定是評(píng)價(jià)主體，在現(xiàn)階段，社會(huì)公眾，包括社會(huì)非官方組織大都扮演評(píng)議者角色，并非評(píng)價(jià)的主體。

評(píng)價(jià)組織權(quán)是評(píng)價(jià)權(quán)的派生權(quán)力，是被授權(quán)的規(guī)劃、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)事務(wù)及工作的權(quán)力。對(duì)體制外部而言，法治社會(huì)評(píng)價(jià)權(quán)與組織權(quán)具有天然的統(tǒng)一性，組織權(quán)是評(píng)價(jià)權(quán)的授權(quán)，是評(píng)價(jià)主體的意志體現(xiàn)。但對(duì)體制內(nèi)部而言，這種關(guān)系可能被異化。以依法行政考評(píng)為例，評(píng)價(jià)主體為本級(jí)黨委政府主要負(fù)責(zé)人組成的“領(lǐng)導(dǎo)小組”（黨委書(shū)記為組長(zhǎng)），擁有評(píng)價(jià)權(quán)，成立跨部門的“領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”（“評(píng)價(jià)辦”），行使組織權(quán)。但在實(shí)際運(yùn)作中，“評(píng)價(jià)辦”掛靠政府法制辦，即所謂的牽頭部門。理論上，“評(píng)價(jià)辦”并不隸屬于牽頭部門，但實(shí)際上其所轄事務(wù)由牽頭部門來(lái)組織實(shí)施。問(wèn)題在于，政府法制部門亦為此項(xiàng)考評(píng)的對(duì)象，并且與其他部門形成牽制關(guān)系，從而造成角色沖突。這樣的后果尤如威爾遜所言，“如果評(píng)價(jià)是由政府這樣的決策者和執(zhí)行者及其伙伴進(jìn)行的，由于本級(jí)政府會(huì)完全接受該組織自己有關(guān)什么、有什么效果的數(shù)據(jù)，最大限度降低對(duì)其他不同觀點(diǎn)的研究，則評(píng)價(jià)結(jié)果必然容易失真” 〔8 〕。當(dāng)然，如果“評(píng)價(jià)辦”不依托法制辦，在現(xiàn)行體制下，勢(shì)必增加機(jī)構(gòu)，甚至不具可操作性。因?yàn)樵u(píng)價(jià)信息大都受制于被評(píng)對(duì)象，缺乏強(qiáng)力部門的協(xié)同支持，評(píng)價(jià)必然流于形式。由于部門存在擴(kuò)張權(quán)力的沖動(dòng)，評(píng)價(jià)組織權(quán)意味著評(píng)價(jià)主動(dòng)權(quán)，爭(zhēng)取組織權(quán)成為理性選擇?！笆聦?shí)上，圍繞評(píng)價(jià)組織權(quán)的博弈，爭(zhēng)取部門權(quán)力最大化已成為績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)矛盾?！?〔6 〕

評(píng)價(jià)實(shí)施權(quán)是評(píng)價(jià)權(quán)及評(píng)價(jià)組織權(quán)的派生權(quán)力，指被授權(quán)的具體實(shí)施操作評(píng)價(jià)工作的權(quán)力。理論上，對(duì)于單一的評(píng)價(jià)項(xiàng)目，評(píng)價(jià)權(quán)、組織權(quán)具有唯一性，但實(shí)施權(quán)可以多元分解，或者說(shuō)由不同實(shí)施者共同完成 〔9 〕。對(duì)應(yīng)于上述權(quán)力關(guān)系，在法治社會(huì)評(píng)價(jià)中，關(guān)聯(lián)主體可包括評(píng)價(jià)主體（如上級(jí)黨委政府或主管部門、人大、公民等）、評(píng)議主體（如公眾包含教授、新聞?dòng)浾?、律師、法官、檢察官及企業(yè)等）、組織主體（如黨政部門、民間組織等）和實(shí)施主體（如第三方組織等）。

（二）法治社會(huì)評(píng)價(jià)指數(shù)中的第三方主體。法治社會(huì)建設(shè)與政府作為及公共政策存在密切關(guān)系，或者說(shuō)，政府是重要的關(guān)聯(lián)主體。與法治政府評(píng)價(jià)相類似，從世界各地的做法來(lái)看，法治社會(huì)評(píng)價(jià)主體也包括兩種情況：一是在體制內(nèi)部，作為組織管理手段，以下級(jí)黨委政府或主管部門為對(duì)象，以追求建設(shè)法治社會(huì)的執(zhí)行力為目的的考評(píng)，考評(píng)主體為上級(jí)黨委政府或主管部門，評(píng)價(jià)過(guò)程融入社會(huì)及公眾參與，甚至委托第三方實(shí)施操作。二是獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)。即由與政府無(wú)隸屬關(guān)系的第三部門和民間機(jī)構(gòu)作為評(píng)價(jià)主體而組織實(shí)施的評(píng)價(jià)政府及其部門的活動(dòng)。第三方參與評(píng)價(jià)不同程度上改變了政府內(nèi)部考評(píng)屬性，引入獨(dú)立的關(guān)聯(lián)主體，尤其是第三方作為評(píng)價(jià)法治社會(huì)主體是世界性潮流，也是我國(guó)開(kāi)展法治社會(huì)評(píng)價(jià)的必然趨勢(shì)。

首先，獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)主體提升法治社會(huì)評(píng)價(jià)的公信力和專業(yè)性。第三方評(píng)價(jià)獨(dú)立于政府系統(tǒng)之外，與政黨政府組織沒(méi)有隸屬關(guān)系和利益關(guān)系，立場(chǎng)相對(duì)超然，評(píng)價(jià)過(guò)程獨(dú)立運(yùn)作，不受關(guān)聯(lián)主體干擾，并接受社會(huì)廣泛監(jiān)督，體現(xiàn)“結(jié)果導(dǎo)向”，評(píng)價(jià)結(jié)果可透明、公開(kāi)，從而有效提高評(píng)價(jià)的公信力；同時(shí)，“第三方”作為專業(yè)機(jī)構(gòu)擁有評(píng)價(jià)所需的人才和技術(shù)，能根據(jù)實(shí)際需要設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)方案，充分吸納專業(yè)人士如律師、法官、教授、記者和一般民眾等參與評(píng)議，讓他們自由自主表達(dá)意見(jiàn)，改變“缺乏代表機(jī)關(guān)或權(quán)力、立法機(jī)關(guān)和社會(huì)部門的評(píng)估與控制，存在單向性和不平衡性”的局限。因?yàn)椤爸挥姓咧贫ㄕ吆褪忻穹e極主動(dòng)地參與業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估——即參與讓政府機(jī)構(gòu)對(duì)他們的開(kāi)支負(fù)責(zé)，對(duì)他們的行動(dòng)負(fù)責(zé)，對(duì)他們的承諾負(fù)責(zé)這樣的評(píng)估過(guò)程，上述的多重目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)” 〔10 〕。

其次，獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)主體有助于實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)評(píng)價(jià)的技術(shù)可行性。理論上，法治社會(huì)評(píng)價(jià)內(nèi)容具有更強(qiáng)的價(jià)值屬性和專業(yè)屬性，體制內(nèi)部評(píng)價(jià)具有較強(qiáng)的動(dòng)員資源的能力，可方便獲得評(píng)價(jià)所需的數(shù)據(jù)信息，尤其是客觀指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但問(wèn)題在于：衡量法治社會(huì)的指標(biāo)往往難以量化，甚至難以遴選對(duì)應(yīng)的指標(biāo)，而主觀評(píng)價(jià)存在利益上關(guān)聯(lián)性（即所謂誰(shuí)聘請(qǐng)的專家為誰(shuí)說(shuō)話），缺失公信力。為解決公信力與技術(shù)上可操作性的矛盾，境外的做法是獨(dú)立第三方為評(píng)價(jià)主體，以主觀指標(biāo)為主（包含專業(yè)人士評(píng)議和公眾滿意度），客觀指標(biāo)輔助，強(qiáng)調(diào)主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)的互補(bǔ)互證 〔11 〕。這一理念決定了技術(shù)路徑，即“獨(dú)立第三方的主觀評(píng)價(jià)”在技術(shù)上的可行性。當(dāng)然，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的缺失及失真為第三方評(píng)價(jià)面對(duì)的主要障礙，客觀上要求評(píng)價(jià)在技術(shù)路徑和指標(biāo)體系方面有所創(chuàng)新 〔12 〕。endprint

最后，“人大或法學(xué)會(huì)主導(dǎo)，委托第三方獨(dú)立實(shí)施評(píng)價(jià)”是現(xiàn)階段法治社會(huì)評(píng)價(jià)比較理想可行的模式。這是因?yàn)楠?dú)立第三方評(píng)價(jià)缺乏評(píng)價(jià)所依存的內(nèi)外條件，如包括資訊開(kāi)放程度（黨政部門控制的數(shù)據(jù)信息）、公眾理性偏好、調(diào)查的社會(huì)環(huán)境、評(píng)價(jià)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，以及第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)性與工作條件；政府作為評(píng)價(jià)主體又欠缺公信力及專業(yè)性?！霸谖覈?guó)當(dāng)前的政治體制和權(quán)力架構(gòu)中，人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在很大程度上可以代表民意，對(duì)當(dāng)?shù)氐姆ㄖ螤顟B(tài)進(jìn)行評(píng)估亦是其履行監(jiān)督權(quán)的需要。如果由人大啟動(dòng)并主導(dǎo)評(píng)估，然后發(fā)布具有法律意義的評(píng)估結(jié)果，將更具有代表性和公信力” 〔13 〕。另外，我國(guó)各級(jí)法學(xué)會(huì)作為官方性質(zhì)的學(xué)術(shù)組織，是聯(lián)系官方與民間法治領(lǐng)域的紐帶，是現(xiàn)實(shí)條件下較為理想可行的評(píng)價(jià)主體。

（三）第三方評(píng)價(jià)主體對(duì)指標(biāo)體系的影響。在法治社會(huì)評(píng)價(jià)體系中，組織體系與技術(shù)體系居于核心地位，前者包括評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)流程等，后者包括技術(shù)路徑、指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)周期等。由于其他因素具有某種規(guī)范性，評(píng)價(jià)主體與指標(biāo)體系被視為評(píng)價(jià)活動(dòng)的關(guān)鍵問(wèn)題，解決評(píng)價(jià)的科學(xué)性、公信力、可操作性之間的矛盾，某種程度上在于正確處理兩者之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。首先，評(píng)價(jià)主體影響指標(biāo)結(jié)構(gòu)，尤其是主客觀指標(biāo)結(jié)構(gòu)。所有的評(píng)價(jià)本質(zhì)上都是主觀評(píng)價(jià)，但主觀評(píng)價(jià)總是基于一定的客觀事實(shí)，并且存在一定客觀條件，現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，為降低可能導(dǎo)致的誤差，輔助于客觀指標(biāo)評(píng)價(jià)，但即使如此，客觀評(píng)價(jià)在選擇數(shù)據(jù)、遴選具體指標(biāo)過(guò)程中亦存在較強(qiáng)的主觀性，反映評(píng)價(jià)主體的意志。一般而言，體制內(nèi)部評(píng)價(jià)更多釆用客觀指標(biāo)，一是體現(xiàn)所謂客觀公正，二是方便取得數(shù)據(jù)；獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)基于法治社會(huì)不易客觀量化及客觀指標(biāo)值不易獲取等考慮，更多采用以主觀指標(biāo)為主的指標(biāo)結(jié)構(gòu)，并且實(shí)現(xiàn)專業(yè)人士評(píng)議與公眾滿意度評(píng)價(jià)相結(jié)合。其次，評(píng)價(jià)主體影響指標(biāo)內(nèi)容。由于“法治是一個(gè)包含評(píng)估和批評(píng)法律決定的各種標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)復(fù)雜的理想，其基本要素是用公民秩序的理性原則限制官員的權(quán)力” 〔14 〕615。這樣，體現(xiàn)法治社會(huì)實(shí)現(xiàn)程度的客觀指標(biāo)實(shí)際上相當(dāng)有限，或者是局部性的直觀指標(biāo)。以主觀指標(biāo)為主的獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)可由專業(yè)人士或公眾進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)，如治安狀況、案發(fā)率等客觀指標(biāo)可衡量特定條件特定區(qū)域罪案發(fā)生情況，度量標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜，不如公眾對(duì)治安滿意度指標(biāo)更直接、全面、可靠。最后，評(píng)價(jià)主體影響指標(biāo)數(shù)量。獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)關(guān)注法治社會(huì)建設(shè)水平，體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向，往往是關(guān)鍵性指標(biāo)評(píng)價(jià)，指標(biāo)簡(jiǎn)潔，突出問(wèn)題。體制內(nèi)部考評(píng)要求指標(biāo)體現(xiàn)考核與評(píng)價(jià)的雙重功能，兼顧結(jié)果導(dǎo)向和過(guò)程控制，指標(biāo)體系龐雜，滿足黨委政府在法治社會(huì)建設(shè)中對(duì)不同階段、不同節(jié)點(diǎn)、不同部門的管理所需，并成為上級(jí)黨委政府的“駕駛窗”和“信息盤”。

三、法治社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

指標(biāo)體系一般包含指標(biāo)、權(quán)重及指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。指標(biāo)體系的科學(xué)性和合理性很大程度上影響評(píng)價(jià)的權(quán)威性與公信力。狹義上，指標(biāo)“是一種量的數(shù)據(jù)，它是一套統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)” 〔15 〕3。盡管境外有關(guān)法治評(píng)價(jià)更貼近法治社會(huì)評(píng)價(jià)，形成了囯別（地區(qū)）法治指數(shù)，亦有可借鑒的指標(biāo)體系，但在境內(nèi)，這項(xiàng)工作卻是全新的探索性課題。

（一）法治社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建思路。從方法論的角度看，法治社會(huì)評(píng)價(jià)與法治政府評(píng)價(jià)具有一致性，有關(guān)法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建思路值得借鑒，但不同點(diǎn)在于評(píng)價(jià)對(duì)象、范圍與內(nèi)容存在差異。

一是指標(biāo)體系應(yīng)服務(wù)于評(píng)價(jià)目的。指標(biāo)是評(píng)價(jià)目的的實(shí)現(xiàn)形式與評(píng)價(jià)內(nèi)容的分解。由于法治社會(huì)中，國(guó)家的一切權(quán)力必須根源于法，而且要依法行使 〔14 〕622。法治“限制政府權(quán)力、保障公民權(quán)利”的共同性標(biāo)準(zhǔn)決定了法治評(píng)價(jià)具有可比性。按照“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的要求，我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)已確定明確的目的，評(píng)價(jià)首先是檢驗(yàn)?zāi)繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，指標(biāo)設(shè)計(jì)的重要方面是在法治社會(huì)建設(shè)過(guò)程中，對(duì)政府行為的監(jiān)督和限定等內(nèi)容，以區(qū)別于政績(jī)工程考評(píng)或政府管理社會(huì)的考評(píng)。量化評(píng)價(jià)作為方法體系應(yīng)運(yùn)用精細(xì)化的手段，全面、客觀地診斷法治社會(huì)建設(shè)存在的問(wèn)題，分析問(wèn)題的癥結(jié)所在。

二是遵循規(guī)范的技術(shù)方法與流程。政府及社會(huì)評(píng)價(jià)已形成較為成熟的理論方法體系，應(yīng)符合系統(tǒng)性（有足夠的涵蓋面和信息量，并合理分層）、可操作性（指標(biāo)數(shù)據(jù)容易采集，計(jì)算公式科學(xué)合理）、有效性（評(píng)價(jià)內(nèi)涵和指標(biāo)結(jié)構(gòu)相符）、可比性（結(jié)果能進(jìn)行橫向和縱向的比較）、動(dòng)態(tài)性（動(dòng)態(tài)過(guò)程與靜態(tài)現(xiàn)實(shí)統(tǒng)一）、導(dǎo)向性（驅(qū)動(dòng)法治改善）和獨(dú)立性原則（各指標(biāo)具有獨(dú)立的信息）。指標(biāo)體系設(shè)計(jì)一般流程包括：構(gòu)建初步體系、進(jìn)行隸屬度分析、相關(guān)分析、鑒別力分析、信度與效度檢驗(yàn)等環(huán)節(jié)。又如在技術(shù)層面上，法治評(píng)價(jià)應(yīng)對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行類型化處理，一般依賴于替代性的具體指標(biāo)?！熬唧w指標(biāo)是評(píng)價(jià)或測(cè)量對(duì)象的替代物，從而為復(fù)雜概念或觀念提供一個(gè)簡(jiǎn)化的測(cè)量” 〔16 〕。

三是正確處理客觀評(píng)價(jià)與主觀評(píng)價(jià)的關(guān)系。如上所述，采用客觀指標(biāo)評(píng)價(jià)未必能反映評(píng)價(jià)對(duì)象及范圍的實(shí)際狀態(tài)，尤其是缺失合乎要求（如全面、準(zhǔn)確、及時(shí)）的指標(biāo)值。采用主觀指標(biāo)評(píng)價(jià)又受制于評(píng)議者的知識(shí)背景、價(jià)值立場(chǎng)、理性判斷力等影響，未必能夠真實(shí)、專業(yè)地表達(dá)意見(jiàn)，同時(shí)，調(diào)查技術(shù)及資源投入亦直接影響評(píng)價(jià)結(jié)果。為此，解決問(wèn)題的方法，宏觀層面上以獨(dú)立第三方為評(píng)價(jià)主體，指標(biāo)體系以主觀評(píng)價(jià)為主導(dǎo)，主觀評(píng)價(jià)中融入專業(yè)人士評(píng)價(jià)與公眾滿意度測(cè)量；在微觀層面，科學(xué)設(shè)計(jì)抽樣方案，確保評(píng)議者符合甄別要求。但由于理想的主觀評(píng)價(jià)要求社會(huì)開(kāi)放程度高，信息對(duì)稱，擁有自由發(fā)表意見(jiàn)并受到保障的社會(huì)環(huán)境，以及評(píng)議者了解熟悉真實(shí)全面的社會(huì)法治情況，能理性表達(dá)偏好。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)背景下，政府在法治社會(huì)建設(shè)中的主體地位以及體制內(nèi)部以評(píng)促建的傳統(tǒng)慣性，決定了作為現(xiàn)實(shí)方案，委托第三方評(píng)價(jià)更為可行，進(jìn)而要求指標(biāo)體系兼顧客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)互補(bǔ)互證，過(guò)程控制與結(jié)果導(dǎo)向、公信力與執(zhí)行力平衡。

四是釆用三級(jí)指標(biāo)結(jié)構(gòu)，評(píng)價(jià)維度指向立法、行政、司法和守法四個(gè)方面。法治社會(huì)評(píng)價(jià)是水平性或目標(biāo)性評(píng)價(jià)。借鑒已有的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)三級(jí)指標(biāo)結(jié)構(gòu)，在目標(biāo)層之下，一級(jí)指標(biāo)即評(píng)價(jià)維度，重點(diǎn)關(guān)注實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)目標(biāo)內(nèi)容的全面性與戰(zhàn)略性；二級(jí)指標(biāo)是對(duì)一級(jí)指標(biāo)的內(nèi)涵分解，側(cè)重于評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；三級(jí)指標(biāo)即具體指標(biāo)，對(duì)應(yīng)于可測(cè)量的關(guān)鍵任務(wù)的完成程度。從數(shù)據(jù)來(lái)源的角度看，三級(jí)指標(biāo)結(jié)構(gòu)中，在一級(jí)指標(biāo)的導(dǎo)向作用下，二級(jí)指標(biāo)包含主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)，主觀指標(biāo)又包含專家評(píng)議及公眾評(píng)議。同時(shí)，盡管可從不同的角度界定法治社會(huì)的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)，但比較一致的看法是：法治社會(huì)涵蓋科學(xué)立法、依法行政、公正司法和全民守法等四個(gè)方面，這四個(gè)方面的內(nèi)容即可作為評(píng)價(jià)維度（一級(jí)指標(biāo)）。endprint

（二）法治社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重設(shè)計(jì)。理論上，法治社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重設(shè)計(jì)可以采用多種方法，包括排序法、層次分析法和“德?tīng)柗品ā保▽＜易稍兎ǎ荒壳皩W(xué)界及實(shí)務(wù)部門大都依據(jù)層次分析法和“德?tīng)柗品ā贝_定指標(biāo)權(quán)重系數(shù)。這種方法需要對(duì)備選指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較，操作難度較大。為此，借鑒上述方法的理念，將兩兩比較簡(jiǎn)化為單一比較，在對(duì)指標(biāo)體系分層的基礎(chǔ)上，將統(tǒng)計(jì)源指標(biāo)根據(jù)各自領(lǐng)域內(nèi)涵歸類，遴選后形成里克特5級(jí)量表，再進(jìn)行專家咨詢調(diào)查。這種方法既簡(jiǎn)化改進(jìn)了操作程序，也兼顧了專家意見(jiàn)的統(tǒng)計(jì)價(jià)值。

本文研究釆用上述方法，即作為層次分析法特例構(gòu)建法治社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重。首先對(duì)指標(biāo)作初步篩選，然后利用專家咨詢問(wèn)卷，一次性取得初步指標(biāo)的相對(duì)重要程度系數(shù)，進(jìn)一步，以覆蓋全部二級(jí)指標(biāo)、指標(biāo)數(shù)源可靠、指標(biāo)體系簡(jiǎn)潔等為原則確定三級(jí)指標(biāo)數(shù)量，進(jìn)而得到權(quán)重系數(shù)。相應(yīng)地，簡(jiǎn)化指標(biāo)的相關(guān)度、隸屬度分析，降低其預(yù)設(shè)條件。構(gòu)建過(guò)程中涉及兩個(gè)重要問(wèn)題：一是咨詢調(diào)查的初步指標(biāo)體系，實(shí)際上也是調(diào)查量表及問(wèn)卷內(nèi)容的設(shè)計(jì)。對(duì)應(yīng)于四項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，依據(jù)前文所述的指標(biāo)體系構(gòu)建的理念思路，確定了4項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、13項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)、46項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)（其中客觀指標(biāo)15項(xiàng)、專家評(píng)價(jià)16項(xiàng)、公眾滿意度15項(xiàng)）的初步方案，并轉(zhuǎn)化為調(diào)查量表。二是專家對(duì)象選擇及調(diào)查執(zhí)行。為使專家盡量具有代表性及專業(yè)性，設(shè)計(jì)了五類對(duì)象，包括法律工作者（法官、檢察官、律師及其他專業(yè)法律人員）、黨政官員（黨政政法部門官員）、企業(yè)管理者、高校及科研機(jī)構(gòu)相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者、人大政協(xié)代表以及社會(huì)公眾代表等。調(diào)查咨詢時(shí)間為2015年9月，回收有效問(wèn)卷205份。統(tǒng)計(jì)后的問(wèn)卷數(shù)據(jù)作為指標(biāo)遴選及權(quán)重分配的重要依據(jù)。

表2為經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)分析遴選后的指標(biāo)與權(quán)重，可視為委托第三方評(píng)價(jià)主體對(duì)法治社會(huì)評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系（4項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、13項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)、38項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)，其中客觀指標(biāo)15項(xiàng)、專家評(píng)議10項(xiàng)、公眾滿意度13項(xiàng)、包括綜合性滿意度4項(xiàng)、分項(xiàng)滿意度9項(xiàng)），在指標(biāo)權(quán)重方面，客觀指標(biāo)占比55%，專家評(píng)議占比20%，公眾滿意度占比25%。如作為獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)，由于客觀指標(biāo)數(shù)源在目前條件下的不可獲取性（或周期過(guò)長(zhǎng)），可考慮減少客觀指標(biāo)數(shù)量，相應(yīng)増加主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)的比重。

四、結(jié)論與思考

自2012年習(xí)近平總書(shū)記在不同場(chǎng)合提出“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的命題，近幾年來(lái)，基于“以評(píng)促建”的傳統(tǒng)思維與經(jīng)驗(yàn)做法，構(gòu)建法治社會(huì)評(píng)價(jià)體系成為學(xué)界及實(shí)務(wù)部門關(guān)注的重大課題。評(píng)價(jià)主體與指標(biāo)體系被視為評(píng)價(jià)體系的核心問(wèn)題，但從技術(shù)層面上看，法治社會(huì)不同于法治政府，評(píng)價(jià)對(duì)象面對(duì)多重的責(zé)任主體，加上法治本身的價(jià)值導(dǎo)向及其不易測(cè)量的屬性，指標(biāo)體系更是“世界難題”。本文的結(jié)論是：

（一）法治社會(huì)評(píng)價(jià)是水平性或目標(biāo)性評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)指數(shù)是社會(huì)治理現(xiàn)代化的可觀測(cè)的量化標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)，法治社會(huì)評(píng)價(jià)可分為兩種情況，一是運(yùn)用于黨政組織內(nèi)部管理，即自上而下以建設(shè)法治社會(huì)為目標(biāo)的內(nèi)部考評(píng)，這種考評(píng)強(qiáng)化上級(jí)黨委政府或部門對(duì)下級(jí)的目標(biāo)及過(guò)程控制，追求組織管理的執(zhí)行力；二是外部評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)指數(shù)作為社會(huì)洞察特定區(qū)域或?qū)ο蠓ㄖ紊鐣?huì)建設(shè)程度的風(fēng)向標(biāo)及營(yíng)商環(huán)境的參考依據(jù)。

（二）評(píng)價(jià)主體很大程度上決定評(píng)價(jià)的公信力。在法治社會(huì)評(píng)價(jià)的權(quán)力關(guān)系中，存在著評(píng)價(jià)權(quán)、評(píng)議權(quán)、組織權(quán)和實(shí)施權(quán)。評(píng)價(jià)主體擁有評(píng)價(jià)權(quán)，但擁有評(píng)價(jià)權(quán)未必成為評(píng)價(jià)主體，體制內(nèi)部考評(píng)主體為上級(jí)黨委政府或部門，評(píng)價(jià)服務(wù)于考核，在體制外部，獨(dú)立第三方中的第三方才是評(píng)價(jià)主體，委托第三方評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)主體為委托方。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段狀況，“人大或法學(xué)會(huì)作為評(píng)價(jià)主體，政法部門協(xié)助，委托第三方獨(dú)立實(shí)施” 是法治社會(huì)評(píng)價(jià)較為理想可行的模式，同時(shí)，應(yīng)推動(dòng)獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)，擴(kuò)大及引導(dǎo)社會(huì)公眾廣泛參與。

（三）指標(biāo)體系一定程度上決定評(píng)價(jià)的科學(xué)性。作為服務(wù)于評(píng)價(jià)目的的技術(shù)手段，指標(biāo)體系構(gòu)建方式多樣，但與評(píng)價(jià)主體關(guān)聯(lián)密切?？陀^指標(biāo)具有廣泛的權(quán)威性，專業(yè)人士評(píng)價(jià)具有較高的認(rèn)同性，公眾滿意度體現(xiàn)法治社會(huì)建設(shè)的終極目的，因此，平衡權(quán)威性、公信力、科學(xué)性、可操作性之間的關(guān)系，作為層次分析法特例，利用專家咨詢調(diào)查，可構(gòu)建主客觀評(píng)價(jià)互補(bǔ)互證、專業(yè)人士評(píng)價(jià)與公眾滿意度相結(jié)合的由4項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、13項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)、38項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)（其中客觀指標(biāo)15項(xiàng)，專家評(píng)價(jià)10項(xiàng)，公眾滿意度13項(xiàng)）組成第三方評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。

現(xiàn)代意義上的法治建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治和理性文化的基礎(chǔ)上，“是一種治理狀態(tài)或秩序，在這一治理狀態(tài)中，存在著法的普遍性和有效適用性，法律之于政府權(quán)力具有優(yōu)先、至上的權(quán)威。或者說(shuō)，政府應(yīng)由法律規(guī)制并服從法律，最終使公民的自由權(quán)利得到維護(hù)、保障并擴(kuò)大” 〔17 〕。以法治社會(huì)評(píng)價(jià)推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)可行性，但法治社會(huì)是一個(gè)新的概念范疇，涉及多重的責(zé)任主體，評(píng)價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)和技術(shù)系統(tǒng)?！岸嘀行恼误w制的績(jī)效只有借助于可能存在于各種各樣單位之間協(xié)作、競(jìng)爭(zhēng)和沖突的模式才能得到理解和評(píng)估?！?〔18 〕23基于對(duì)“現(xiàn)行的考核主要在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部考核、測(cè)評(píng)，缺乏社會(huì)化評(píng)價(jià)和公眾評(píng)判，許多單位的考核機(jī)制形同虛設(shè)”的反思，對(duì)法治社會(huì)評(píng)價(jià)，尤其是評(píng)價(jià)主體和指標(biāo)體系的審視，強(qiáng)化某種所謂權(quán)威主體不如開(kāi)放評(píng)價(jià)權(quán)，制定繁雜的指標(biāo)體系不如采用公眾滿意度更為簡(jiǎn)單實(shí)際，換言之，由獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)，以主觀指標(biāo)為主導(dǎo)的評(píng)價(jià)體系與機(jī)制是必然趨勢(shì)。要適應(yīng)此種潮流，客觀上要求進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)?，F(xiàn)實(shí)條件下，可成立中央層面的法治中國(guó)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組或類似機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定全國(guó)層面的指標(biāo)體系和考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，作為地方政府的行動(dòng)指引。同時(shí)，要不斷創(chuàng)造條件推進(jìn)獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)的發(fā)展。

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責(zé)任編輯 楊在平endprint