廣東省危害生態(tài)環(huán)境職務(wù)犯罪實證研究

摘 要：從近年查辦案件的情況來看，廣東省生態(tài)環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域存在思想認(rèn)識不到位、環(huán)境污染危害后果難以實時固定、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制效能不高等容易引發(fā)職務(wù)犯罪的突出問題，給國家和人民造成了巨大的損失。為扭轉(zhuǎn)該不利局面，我們必須從提高思想認(rèn)識、健全監(jiān)管體系、完善法律制度、加大查處和教育力度四個方面積極采取應(yīng)對措施。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境 職務(wù)犯罪 突出問題 應(yīng)對措施

為加大對危害生態(tài)環(huán)境行為的監(jiān)管力度，促進(jìn)監(jiān)管部門嚴(yán)格依法行政，廣東省檢察機(jī)關(guān)自2013年以來通過開展多種專項行動集中對危害生態(tài)環(huán)境職務(wù)犯罪進(jìn)行了查處，取得顯著效果。本文結(jié)合案件查處情況，對廣東省危害生態(tài)環(huán)境職務(wù)犯罪的特點(diǎn)、表現(xiàn)形式、成因展開分析，并在此基礎(chǔ)上圍繞如何完善監(jiān)管措施和預(yù)防職務(wù)犯罪提出一些合理化建議，供相關(guān)部門參考。

一、廣東省2013-2016年查辦危害生態(tài)環(huán)境職務(wù)犯罪情況分析

（一）總體情況

2013年1月至2016年12月，廣東省檢察機(jī)關(guān)共立查危害生態(tài)環(huán)境職務(wù)犯罪案件2445人，占同期立查職務(wù)犯罪案件總?cè)藬?shù)的19.5%，是全省檢察機(jī)關(guān)前四年（2009-2012年）立查同類案件總?cè)藬?shù)的4倍多，通過辦案挽回經(jīng)濟(jì)損失1個多億。[1]林業(yè)、政府、土地礦產(chǎn)、水利、環(huán)保等與生態(tài)文明建設(shè)密切相關(guān)的行政機(jī)關(guān)發(fā)案率較高，共查辦上述領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件1386人，占立案總?cè)藬?shù)的56.7%。

（二）案件特點(diǎn)

1.案件數(shù)量呈上升趨勢。2008年至2009年間，廣東省檢察機(jī)關(guān)共立案偵查危害生態(tài)環(huán)境職務(wù)犯罪案件230件235人，從此后幾年的查辦案件數(shù)量看，該領(lǐng)域職務(wù)犯罪呈現(xiàn)出逐年上升趨勢。2010-2012年三年期間，全省檢察機(jī)關(guān)共查辦危害生態(tài)環(huán)境職務(wù)犯罪案件433人；2013年查處該領(lǐng)域案件626人，遠(yuǎn)超過前三年立案數(shù)的總和，是前三年立查總?cè)藬?shù)的145%；2014-2016年分別立查644人、630人、545人，繼續(xù)保持高位運(yùn)行。

2.罪名相對集中。從現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，行賄、玩忽職守、濫用職權(quán)、貪污、受賄罪名占立查案件總?cè)藬?shù)的89.8%。具體為：受賄罪630人，占25.7%；玩忽職守罪503人，占20.6%；濫用職權(quán)罪422人，占17.3%；行賄罪338人，占13.8%；貪污罪304人，占12.4%。

3.大要案比例較高，危害后果嚴(yán)重。在查處的2445人中，重特大案件1130人，占立案人數(shù)的46.2%；縣處級以上要案174人，占立案人數(shù)的7.1%。所立查案件共造成死亡128人，經(jīng)濟(jì)損失約28.6億元。

4.窩案、串案，瀆職、貪污賄賂雙罪名的案件比例較大。隨著生態(tài)環(huán)境管理部門職責(zé)分工與內(nèi)部制約機(jī)制的完善，單獨(dú)犯罪難以輕易實施，危害生態(tài)環(huán)境職務(wù)犯罪窩案串案現(xiàn)象較為突出，一些業(yè)務(wù)聯(lián)系密切的部門甚至形成“大家都獲利、大家都濕鞋”的局面。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全省檢察機(jī)關(guān)共查辦各類系列案件185件714人，占查辦案件總?cè)藬?shù)的29.2%。

5.基層一線黨政干部及行政執(zhí)法人員涉案相對集中?？h區(qū)一級涉案966人，占39.5%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府及基層一線執(zhí)法部門1311人，占53.6%。

（三）表現(xiàn)形式

1.審批不嚴(yán)，違法發(fā)放相關(guān)資質(zhì)和行政許可，如環(huán)評驗收手續(xù)、采礦許可證、林木采伐許可證等，并借機(jī)謀取私利，造成生態(tài)環(huán)境被破壞、礦產(chǎn)資源被濫采等嚴(yán)重后果。

2.執(zhí)法不嚴(yán)，監(jiān)管不力，放縱危害生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為，并借機(jī)謀取私利，如玩忽職守未及時發(fā)現(xiàn)查處危害生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為、濫用職權(quán)不依法查處危害生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為、“以罰代刑”徇私舞弊不將涉嫌刑事犯罪的案件移交司法機(jī)關(guān)處理、通風(fēng)報信幫助犯罪分子逃避查處等，導(dǎo)致破壞生態(tài)環(huán)境的行為得以長期存續(xù)，乃至最終演變成環(huán)境污染事件或重大責(zé)任事故。

3.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部受不良政績觀影響或為了謀取私利，對有關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管、執(zhí)法行為橫加干涉，越權(quán)指令有關(guān)監(jiān)管部門對不符合條件的企業(yè)發(fā)放行政許可或放松查處，導(dǎo)致這些企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境的行為得以長期存續(xù)，乃至最終演變成環(huán)境污染事件或重大責(zé)任事故。

4.有關(guān)監(jiān)管部門在負(fù)責(zé)審批、發(fā)放生態(tài)環(huán)境治理專項資金、環(huán)保項目專項補(bǔ)貼過程中，工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，違規(guī)向不符合條件的單位發(fā)放或與他人合謀以虛假材料騙取相關(guān)專項資金，給國家造成重大經(jīng)濟(jì)損失。

5.在對有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的工程進(jìn)行監(jiān)管的過程中，未依法嚴(yán)格把關(guān)，工程招投標(biāo)時通過向他人透露標(biāo)底、放縱他人圍標(biāo)等形式幫助不法承建商中標(biāo)，工程驗收時批準(zhǔn)質(zhì)量存在缺陷的工程通過驗收，工程結(jié)算時伙同承建商通過虛報工程量的方式騙取工程款，并借機(jī)謀取私利，導(dǎo)致大量工程無法發(fā)揮應(yīng)有的效用、巨額的工程款被套取的嚴(yán)重后果。

二、廣東省危害生態(tài)環(huán)境職務(wù)犯罪的成因分析

綜上分析，廣東省危害生態(tài)環(huán)境職務(wù)犯罪仍處于易發(fā)高發(fā)階段，所涉領(lǐng)域廣泛，犯罪手段多樣，危害后果嚴(yán)重。然“冰凍三尺，非一日之寒”，該現(xiàn)狀是種種不良因素長期積累所致，其中有政策導(dǎo)引的因素，有思想認(rèn)識的因素，有制度不完善的因素，也有利益驅(qū)動的因素，具體而言體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）思想導(dǎo)向存在偏差，對環(huán)境保護(hù)的重要性認(rèn)識不足

長期以來，一些地方政府過于注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想，對環(huán)境保護(hù)工作缺乏足夠的重視。事實上，黨中央對環(huán)境保護(hù)工作高度重視。1983年第二次全國環(huán)保會議上，國務(wù)院副總理李鵬同志宣布將環(huán)境保護(hù)確定為基本國策。[2]同樣是基本國策，環(huán)境保護(hù)國策在實際執(zhí)行過程中卻出現(xiàn)了偏差。由于長期以來，GDP是考核政府政績的核心甚至是唯一指標(biāo)，受這種不正確的政績觀影響，一些領(lǐng)導(dǎo)干部容易過分追求經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，從而忽視環(huán)境的保護(hù)。此外，環(huán)境保護(hù)工作本身具有凸顯成效周期較長的特點(diǎn)，而干部的任期一般不會超過五年，實踐中容易造成“投入”和“產(chǎn)出”不成比例的錯覺，這在無形中又打擊了一部分干部對環(huán)境保護(hù)工作的積極性。實踐中，我們的環(huán)境保護(hù)工作更多的還停留在被動的事后補(bǔ)救層面，事前防范和事中監(jiān)督還遠(yuǎn)遠(yuǎn)做得不夠?，F(xiàn)行環(huán)境政策本身需要結(jié)構(gòu)性調(diào)整，執(zhí)行力度也亟待加強(qiáng)。endprint

（二）環(huán)境污染危害后果難以實時固定，導(dǎo)致一些監(jiān)管人員產(chǎn)生懈怠心理

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，企業(yè)超標(biāo)排放污染物、污染環(huán)境的行為現(xiàn)實中是大量存在的，但真正被依法處罰、追責(zé)的，實踐中只有極少數(shù)。究其原因就在于，環(huán)境污染行為存在一定的隱蔽性，技術(shù)上難以實時監(jiān)控，危害后果發(fā)現(xiàn)難、取證難、固定難，從而導(dǎo)致了相關(guān)監(jiān)管部門執(zhí)法難。以2014年西江流域順德飲水河段“黑電解廠”事件為例。當(dāng)時媒體對黑電解廠的數(shù)量、非法排污的手法均作了詳盡的報道，也引起了多方關(guān)注。[3]但報道公之于眾后，絕大部分“黑電解廠”連夜搬離，雖然佛山市順德區(qū)環(huán)保部門及時牽頭組成了聯(lián)合執(zhí)法組對涉案地域的企業(yè)開展了地毯式排查，但最終能固定違法犯罪證據(jù)的企業(yè)依然是少數(shù)，記者報道的“數(shù)十家黑電解廠”中僅有5家企業(yè)的10名負(fù)責(zé)人被刑事追責(zé)，而負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)只有8人受處分，無一人被追究刑事責(zé)任。[4]并非行政執(zhí)法部門和司法機(jī)關(guān)不想嚴(yán)肅查處，最關(guān)鍵的原因就在于排出的污水已流入西江稀釋，“黑電解廠”的非法排污行為危害后果很難固定。環(huán)境污染危害后果在技術(shù)層面難以實時固定，客觀上給環(huán)保領(lǐng)域的行政執(zhí)法和刑事司法帶來了困難，同時也誘發(fā)了一些不法分子的犯罪心理。可以毫不夸張地說，環(huán)境污染危害后果難以實時固定是當(dāng)前廣東省危害生態(tài)環(huán)境職務(wù)犯罪易發(fā)高發(fā)現(xiàn)狀的禍?zhǔn)住?/p>

（三）生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制效能不高，客觀上為一些不法監(jiān)管人員逃避職務(wù)犯罪處罰提供了便利條件

根據(jù)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)劃分，環(huán)保、國土、林業(yè)、水利等相關(guān)部門在不同領(lǐng)域各司其職，構(gòu)建了我們的生態(tài)監(jiān)管體制。但現(xiàn)實中我們的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制還是存在諸多問題，導(dǎo)致監(jiān)管效能不高。一是存在多頭監(jiān)管，職責(zé)不清的情況，有關(guān)部門相互推諉，嚴(yán)重影響監(jiān)管效能。如汕尾陸豐“墳爺案”，國土、林業(yè)、民政、環(huán)保、水利以及當(dāng)?shù)攸h委、政府都有監(jiān)管職責(zé)，每一個單位嚴(yán)格執(zhí)法均能及時制止“墳爺”林某某的破壞性開發(fā)行為，但實際主要都是持觀望態(tài)度，最終釀成了嚴(yán)重后果。二是部分行政執(zhí)法權(quán)過于集中，長期缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致權(quán)力被濫用。如廣州市公安局交通警察支隊、廣州市環(huán)境保護(hù)監(jiān)測中心站有關(guān)工作人員利用汽車尾氣檢測執(zhí)法權(quán)牟利案。這樣一種典型的行政違法行為居然公然存續(xù)了長達(dá)五年之久，且最終還需媒體曝光后才被糾正查處，就是權(quán)力過于集中，缺乏有效監(jiān)督的惡果。 三是行政執(zhí)法部門缺乏強(qiáng)制執(zhí)行措施，申請跨部門協(xié)助程序復(fù)雜，且多部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)難度較大，影響執(zhí)法效率。四是“地方保護(hù)主義”思想盛行，部分地方黨委、政府對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)過多干預(yù)，導(dǎo)致執(zhí)法人員難以嚴(yán)格執(zhí)法。近年廣東查處了多起重大污染事故背后的職務(wù)犯罪系列案，盡管環(huán)保部門工作人員的瀆職行為是發(fā)生事故的關(guān)鍵，但由于涉案企業(yè)在當(dāng)?shù)厥羌{稅大戶或者在協(xié)助當(dāng)?shù)攸h委、政府建設(shè)一些涉及民生的重大項目，環(huán)保部門工作人員反映不同程度地感受到了來自黨委、政府部門的壓力，他們的瀆職從某種意義上講是為了“顧全大局”。監(jiān)管體制效能不高給不法分子逃避處罰留下了空間，為權(quán)力尋租創(chuàng)造了條件。

（四）現(xiàn)行法律體系對危害生態(tài)環(huán)境行為處罰畸輕，容易誘發(fā)對危害生態(tài)環(huán)境職務(wù)犯罪的放任心理

我國現(xiàn)行法律體系主要是在改革開放以后逐步建立并不斷完善的，具有鮮明的時代烙印，充分體現(xiàn)了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想，側(cè)重對市場經(jīng)濟(jì)制度的保護(hù)。有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定雖然對具體環(huán)保措施作出了明確規(guī)定，但總體而言對危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為的處罰畸輕、打擊力度不夠，客觀上造成了危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪成本低、收益高的現(xiàn)狀。一方面，我國刑法對普通危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為處罰不嚴(yán)厲。危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪的最高刑期僅為七年，而且由于法律對于罰金沒有嚴(yán)格要求，司法實踐中法院針對已判處刑罰的危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為，往往不會同時處以高額罰金。相反，企業(yè)在生產(chǎn)中環(huán)保處理的成本耗資巨大，個別行業(yè)甚至達(dá)到了總成本的20%，且危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為一般也不容易被發(fā)現(xiàn)。正是因為存在如此大的反差，一些不法商人為了高額利潤，不惜鋌而走險。普通危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為的易發(fā)高發(fā)，實際上也大大加重了環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法部門的責(zé)任。而另一方面，司法實踐中危害生態(tài)環(huán)境職務(wù)犯罪“輕刑化”處理現(xiàn)象比較普遍，根本無法迫使環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法人員帶著高度的責(zé)任心和厚重的使命感嚴(yán)格依法履行自己的監(jiān)管職責(zé)。

三、完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系，預(yù)防危害生態(tài)環(huán)境職務(wù)犯罪的對策建議

（一）加強(qiáng)教育宣傳，提高思想認(rèn)識，預(yù)防職務(wù)犯罪

生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系人民生活，關(guān)乎民族未來。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提升至與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會四大建設(shè)并列的高度，體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的特殊重要性。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視生態(tài)文明建設(shè)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，向?qū)Υ粯訉Υ鷳B(tài)環(huán)境”。李克強(qiáng)總理指出：“我們要像對貧困宣戰(zhàn)一樣，堅決向污染宣戰(zhàn)”。但實踐中個別領(lǐng)導(dǎo)干部對生態(tài)文明建設(shè)的重要性依然認(rèn)識不到位，導(dǎo)致諸多生態(tài)建設(shè)措施難以落實。因此，要運(yùn)用多種形式開展法制宣傳和警示教育，大力提高全體領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認(rèn)識，增強(qiáng)廣大執(zhí)法人員工作責(zé)任感和廉潔自律的自覺性，預(yù)防生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的職務(wù)犯罪。

（二）升級采樣技術(shù)，強(qiáng)化監(jiān)管措施，破解環(huán)境污染危害后果難以實時固定難題

針對環(huán)境污染危害后果難以實時固定帶來的不利影響，建議采取以下應(yīng)對措施：一是克服技術(shù)難關(guān)，在企業(yè)污染物排放末端安裝實時取樣裝置，實現(xiàn)實時采樣，且確保所采樣品由環(huán)保執(zhí)法部門掌控，以備復(fù)查，打消企業(yè)負(fù)責(zé)人的僥幸心理。二是加大對重點(diǎn)排污企業(yè)的監(jiān)控力度，尤其是企業(yè)生產(chǎn)高峰期，要適時抽查，重點(diǎn)檢查是否存在偷排行為，另建立正常上班時間之外生產(chǎn)報備制度，以此增強(qiáng)企業(yè)的責(zé)任感和調(diào)動執(zhí)法人員的積極性。三是加大處罰力度，提高犯罪成本，使事后補(bǔ)救代價要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于事前防范成本，引導(dǎo)企業(yè)事前防范上狠下功夫。四是考慮采用嚴(yán)格責(zé)任原則，在特定情形下實行舉證責(zé)任倒置，如當(dāng)?shù)匕l(fā)生嚴(yán)重環(huán)境污染行為時，企業(yè)有證明自身排放合法的義務(wù)，否則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)或至少是分擔(dān)治理責(zé)任，鼓勵企業(yè)積極履行環(huán)境保護(hù)的社會責(zé)任。endprint

（三）完善權(quán)力設(shè)置，加強(qiáng)制約監(jiān)督，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制效能

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制效能不高，關(guān)鍵還在于職責(zé)不清、監(jiān)督不力，建議采取以下應(yīng)對措施：一是完善權(quán)力設(shè)置，建立健全生態(tài)環(huán)境職能部門的權(quán)力清單和責(zé)任清單工作機(jī)制，尤其是對多個部門均負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的項目，要明確主要監(jiān)督責(zé)任部門，由該部門匯總各有關(guān)部門的意見統(tǒng)一對項目進(jìn)行審批、監(jiān)管；二是落實當(dāng)?shù)攸h委、政府負(fù)責(zé)人“一崗雙責(zé)”制，突出地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人的環(huán)保責(zé)任意識；三是建立重大項目環(huán)評審批權(quán)上提、其他審批項目上級制度，打破既有利益格局，以防地方保護(hù)主義；四是突出行政執(zhí)法部門的主體責(zé)任，對于作出的處罰措施要及時跟蹤落實，強(qiáng)化強(qiáng)制執(zhí)行力度。

（四）完善法律法規(guī)，強(qiáng)化法律監(jiān)督，加大對危害生態(tài)環(huán)境職務(wù)犯罪的懲處力度

一是完善瀆職犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)，建議參照《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》有關(guān)認(rèn)定“嚴(yán)重污染環(huán)境”的規(guī)定，對于環(huán)境污染背后的瀆職犯罪，只要財產(chǎn)損壞和人身傷亡的潛在危險產(chǎn)生，即可入罪。二是大力推進(jìn)環(huán)境污染損害后果司法鑒定機(jī)構(gòu)的建設(shè)，合理規(guī)劃環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)的布局、類別、規(guī)模和數(shù)量，嚴(yán)格審核鑒定機(jī)構(gòu)和人員，確保高質(zhì)量高水平，以適應(yīng)訴訟活動對環(huán)境損害司法鑒定的需要。三是加強(qiáng)對危害生態(tài)環(huán)境職務(wù)犯罪的訴訟監(jiān)督，防止“輕刑化”處理傾向，提升刑法的公正性和威懾力。

四、結(jié)語

生態(tài)文明建設(shè)，從微觀的角度講，與我們每一個人的日常生活息息相關(guān)；從宏觀的角度看，事關(guān)子孫后代的幸福和人類社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，必須把它作為一項重點(diǎn)工作長抓不懈。國家公職人員，特別是對生態(tài)文明建設(shè)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的國家機(jī)關(guān)工作人員，更要依法行政，帶頭把黨和政府對生態(tài)文明建設(shè)的要求落到實處。但從廣東省近年查辦案件的情況來看，目前危害生態(tài)環(huán)境職務(wù)犯罪仍處于易發(fā)高發(fā)的態(tài)勢，給國家和人民造成了巨大的損失。究其原因，可以歸結(jié)為思想認(rèn)識不到位、監(jiān)管體系不健全、法律制度不完善、懲治和預(yù)防力度不夠強(qiáng)四大方面。我們必須結(jié)合實際操作中發(fā)現(xiàn)的問題，從上述四個方面整改落實。只有這樣，我們才能在不斷解決問題的過程中，找尋出最適合推動生態(tài)文明建設(shè)的金光大道。

注釋：

[1]有關(guān)案件統(tǒng)計數(shù)據(jù)主要來源于公開報道。

[2]參見鳳凰網(wǎng)專稿：《環(huán)境保護(hù)哪一年被確定為基本國策？》，http：//news.ifeng.com/history/phtv/tfzg/detail_2010_12/31/3815595_0.shtml，訪問日期：2017年6月1日。

[3]參見人民網(wǎng)：《廣東順德污水直排水源地 環(huán)保部門成“黑廠辯護(hù)人”》，http：//legal.people.com.cn/n/2014/0820/c188502-25499500.html，訪問日期：2017年6月1日。

[4]參見新華網(wǎng)：《廣東省佛山市黑廠屢被舉報頂風(fēng)排污 8名公務(wù)員被處分》，http：//henan.china.com.cn/special/2014/0911/79627.shtml，訪問日期：2017年6月1日。endprint