檢察官懲戒委員會(huì)獨(dú)立性之保障設(shè)計(jì)

韓仁潔

摘 要：近年來，我國檢察官序列監(jiān)管不力，檢察機(jī)關(guān)公信力大幅下降。為緩解相關(guān)輿論危機(jī)，全面推進(jìn)依法治國，檢察官懲戒制度建設(shè)入駐司法改革，而檢察官懲戒委員會(huì)的設(shè)計(jì)運(yùn)行則是其中的創(chuàng)新之舉。獨(dú)立性是該機(jī)構(gòu)的本質(zhì)屬性，也是機(jī)構(gòu)實(shí)效發(fā)揮之依托，結(jié)合我國當(dāng)前相關(guān)制度文件及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從建設(shè)具備獨(dú)立性的檢察官懲戒委員會(huì)的目標(biāo)出發(fā)完善制度建設(shè)十分必要。

關(guān)鍵詞：檢察官懲戒委員會(huì) 獨(dú)立性 司法改革 保障設(shè)計(jì)

2016年7月22日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十六次會(huì)議強(qiáng)調(diào)建立檢察官懲戒制度并審議通過《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），隨后于11月7日最高人民檢察院就該試行意見作出印發(fā)通知，其中肯定并強(qiáng)調(diào)在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）一級(jí)試行設(shè)立檢察官懲戒委員會(huì)的舉措。作為司法改革進(jìn)程中的新產(chǎn)品，各地區(qū)在該事項(xiàng)上表現(xiàn)出謹(jǐn)慎態(tài)度與創(chuàng)新能力。截至日前，除去港澳臺(tái)地區(qū)，我國余下31個(gè)省級(jí)地區(qū)只有上海、寧夏、海南、山東、福建、陜西、河北、廣西、吉林、遼寧、新疆、重慶等12個(gè)地區(qū)先后完成該機(jī)構(gòu)建設(shè)工作。而觀于部分省份已建立的機(jī)構(gòu)具體情況，也可看出其中存在諸多差異。本文旨在通過對(duì)檢察官懲戒委員會(huì)獨(dú)立性的內(nèi)涵進(jìn)行分析，進(jìn)而對(duì)該機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)提出建議。

一、檢察官懲戒委員會(huì)獨(dú)立性的內(nèi)涵分析

（一）檢察官懲戒委員會(huì)的獨(dú)立性是相對(duì)獨(dú)立性

其一，機(jī)構(gòu)本身是既往監(jiān)督模式運(yùn)行不善的產(chǎn)物，離不開國家政權(quán)的方向引導(dǎo)及政策支持，同時(shí)也服務(wù)于國家監(jiān)督懲戒檢察官及重塑司法公信力的目標(biāo)需求，因此，它應(yīng)當(dāng)受限于國家力量但并不完全服務(wù)于國家力量，但絕不盲目；其二，檢察官懲戒工作有專業(yè)性要求，機(jī)構(gòu)人員組成必然依靠行業(yè)內(nèi)部資源；其三，機(jī)構(gòu)與社會(huì)相交并承擔(dān)社會(huì)管理職責(zé)的角色特征意味著其達(dá)到絕對(duì)獨(dú)立是客觀不能的。

（二）檢察官懲戒委員會(huì)的獨(dú)立對(duì)象

首先應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于公眾，對(duì)事實(shí)的判斷應(yīng)當(dāng)尊重黨紀(jì)法律及現(xiàn)有相關(guān)信息材料，而不能以輿論導(dǎo)向作為評(píng)斷標(biāo)準(zhǔn)；其次應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，機(jī)構(gòu)一旦再受到行政機(jī)關(guān)的牽制，勢(shì)必會(huì)加大對(duì)司法公正進(jìn)程推進(jìn)的阻礙；再次，機(jī)構(gòu)與被懲戒方——檢察官及其所隸屬的檢察機(jī)關(guān)之間需要保持相對(duì)獨(dú)立。

（三）檢察官懲戒委員會(huì)的獨(dú)立內(nèi)容

為確保檢察官懲戒委員會(huì)的獨(dú)立性，其建立過程中必須考慮以下事項(xiàng)：

一是機(jī)構(gòu)如何定性。盡管有學(xué)者基于“從憲法地位上說，我國檢察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，接受人大監(jiān)督，檢察官的紀(jì)律懲戒不應(yīng)完全由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部掌控”的角度認(rèn)為“在人大常委會(huì)設(shè)‘二級(jí)統(tǒng)一的法官檢察官懲戒委員會(huì)，符合我國憲法體制，是檢察機(jī)關(guān)對(duì)人大負(fù)責(zé)的實(shí)現(xiàn)方式，也是檢察權(quán)對(duì)外承擔(dān)公共責(zé)任的體現(xiàn)”[1]，但透過《意見》可以看出其存在是為了在檢察機(jī)關(guān)“查詢事實(shí)——作出處罰決定”的過程中增加一道“強(qiáng)制咨詢”的程序要求，這樣一種“輔助機(jī)構(gòu)”的設(shè)置不足以支撐其定位為人大的二級(jí)機(jī)構(gòu)?！兑庖姟愤€規(guī)定機(jī)構(gòu)的人員選拔由黨委負(fù)責(zé)，這與由人大選舉負(fù)責(zé)人的一般單位相區(qū)別。此外，從行政序列考慮，作為單純的省級(jí)職能機(jī)構(gòu)，沒有也不宜存在過多領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

二是是否與遴選委員會(huì)合并設(shè)立?！兑庖姟凡⑽淳痛诉M(jìn)行明確限定。在實(shí)踐中，上海、福建、遼寧、陜西等地將兩者分別設(shè)立，而青海、廣西、寧夏、海南、新疆、吉林等地則合并設(shè)立。兩者合并設(shè)立能否保證相關(guān)職能充分發(fā)揮值得反思。

三是是否與法官懲戒委員會(huì)合并設(shè)立。通過對(duì)我國現(xiàn)有檢察官懲戒委員會(huì)的觀察，可以發(fā)現(xiàn)這些懲戒委員會(huì)都是連帶負(fù)責(zé)檢察官、法官兩個(gè)職業(yè)的懲戒工作，而且有觀點(diǎn)從“懲戒對(duì)象具有同質(zhì)性、有利于堅(jiān)持懲戒標(biāo)準(zhǔn)一致性、有利于提升懲戒效率”三點(diǎn)出發(fā)肯定合并建立法官、檢察官懲戒委員會(huì)的做法，[2]但一旦合并建立，組成人員中的法官、檢察官可能會(huì)形成聯(lián)合進(jìn)而破壞機(jī)構(gòu)獨(dú)立性及公正性。

四是如何設(shè)計(jì)部門下屬職能機(jī)構(gòu)。《意見》中除了出現(xiàn)“檢察官懲戒委員會(huì)”這一新興機(jī)構(gòu)名稱外，還出現(xiàn)了設(shè)在省級(jí)人民檢察院的“檢察官懲戒工作辦公室”，但是檢察官懲戒工作辦公室的隸屬關(guān)系并未明確?；谠趹徒涫马?xiàng)上與檢察機(jī)關(guān)及相關(guān)個(gè)人存在對(duì)立關(guān)系考慮，明確辦公室的隸屬關(guān)系有利于保障機(jī)構(gòu)獨(dú)立性。

《意見》規(guī)定“懲戒委員會(huì)由政治素養(yǎng)高、專業(yè)能力強(qiáng)、職業(yè)操守好的人員組成，包括來自人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)專家、律師的代表以及法官、檢察官代表”，由此可以看出懲戒委員會(huì)的人員組成較為復(fù)雜，委員會(huì)是否下設(shè)專家?guī)旌推渌鼌f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及如何設(shè)置都值得研究。

五是如何限制機(jī)構(gòu)人員組成?！兑庖姟分谐胺ü佟z察官代表不低于全體委員的50%，從本轄區(qū)內(nèi)不同層級(jí)人民法院、人民檢察院選任”外并未作出其它具體比例要求。對(duì)各地已建立機(jī)構(gòu)組成人員進(jìn)行分析可以看出，其中公職人員尤其是法、檢人員多為副職。從我國行政體制出發(fā)，這種人員配置使機(jī)構(gòu)決定被干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)增加。

此外，專家多指社會(huì)經(jīng)驗(yàn)豐富且理論水平突出的高校教師，他們往往處于教育行業(yè)的行政體制內(nèi)，還有一些在地方公職部門掛職，這些都會(huì)干擾公正決斷。而其社會(huì)地位往往會(huì)成為導(dǎo)向團(tuán)隊(duì)決策的事外因素。

律師職業(yè)受區(qū)域影響較大，在日常執(zhí)業(yè)過程中往往與被懲戒者或其所屬檢察機(jī)關(guān)存在利益關(guān)系，其在懲戒事項(xiàng)中的決斷難以排除偏向性可能。

六是如何管理機(jī)構(gòu)人員。對(duì)于涉及人員產(chǎn)生、任命、職權(quán)行使方式、獎(jiǎng)懲及換屆交替等機(jī)構(gòu)人員管理設(shè)計(jì)各地存在不同做法。對(duì)相關(guān)人員的懲處力度及懲戒方案、機(jī)構(gòu)工資序列也仍有待考究。

七是如何界定機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍?！兑庖姟焚x予機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍僅限于在檢察機(jī)關(guān)提供的事實(shí)材料基礎(chǔ)之上從主觀角度認(rèn)定檢察官的司法內(nèi)行為是否違法違規(guī)以及程度大小以提出審查意見。由于尚處建設(shè)初期，這種限制有利于機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤執(zhí)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，但是一定程度上也阻礙了機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)效用發(fā)揮。

八是如何確立機(jī)構(gòu)與檢察機(jī)關(guān)間的對(duì)接機(jī)制。通過研讀《意見》可以看出，檢察官懲戒的最終處罰決定權(quán)在于檢察機(jī)關(guān)而非懲戒委員會(huì)，懲戒委員會(huì)只是一個(gè)通過部分懲戒咨詢活動(dòng)以監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督發(fā)揮實(shí)效的機(jī)構(gòu)。對(duì)于懲戒委員會(huì)的意見內(nèi)含、意見執(zhí)行反饋的設(shè)計(jì)仍有待考究。endprint

二、基于獨(dú)立性保障的檢察官懲戒委員會(huì)制度設(shè)計(jì)

（一）建設(shè)附屬黨委的檢察官懲戒委員會(huì)

當(dāng)前檢察官懲戒委員會(huì)的職能范圍太過局限，而我國檢察官違法事項(xiàng)較少，集中了優(yōu)質(zhì)人力資源的檢察官懲戒委員會(huì)如此運(yùn)行，一定程度上是資源浪費(fèi)的體現(xiàn)。將該機(jī)構(gòu)建設(shè)為黨委的下屬機(jī)構(gòu)，既可以維護(hù)機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)間的獨(dú)立關(guān)系，防止機(jī)構(gòu)因受制于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)而在決策時(shí)有所偏頗，也可以拓寬機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍，使懲戒委員會(huì)的審查從涉事檢察官主觀意圖出發(fā)到對(duì)其行為“違法”亦或“違紀(jì)”定性，進(jìn)一步根據(jù)意見結(jié)果決定是否有將案件情況匯報(bào)紀(jì)委監(jiān)察部門的必要并監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)及時(shí)與紀(jì)委溝通情況。而黨委附屬機(jī)構(gòu)的角色定位，更為機(jī)構(gòu)與紀(jì)委之間的溝通創(chuàng)造正當(dāng)性，還能促使機(jī)構(gòu)審查范圍由檢察官司法內(nèi)行為擴(kuò)充至囊括其職業(yè)道德相關(guān)行為。同時(shí)，這也為懲戒方與被懲戒方協(xié)調(diào)關(guān)系建立奠定基礎(chǔ)。

同時(shí)，為適應(yīng)機(jī)構(gòu)權(quán)力范圍拓寬的新局勢(shì)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)同時(shí)建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的檢察官涉嫌違紀(jì)登記制度，對(duì)于檢察官違法違紀(jì)行為及涉嫌違法違紀(jì)行為進(jìn)行登記，并就案件提交懲戒委員會(huì)審查情況及審查結(jié)果及時(shí)記錄，定性“違紀(jì)”案件需要提交紀(jì)委進(jìn)行進(jìn)一步審查的應(yīng)當(dāng)及時(shí)交由紀(jì)委備案或作相關(guān)調(diào)查處理，記錄的其它內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括行為時(shí)間、地點(diǎn)、工作人員等。在檢察官懲戒委員會(huì)內(nèi)部，也應(yīng)當(dāng)完善檢察機(jī)關(guān)咨詢案件的歸檔工作，檔案內(nèi)容包括檢察機(jī)關(guān)結(jié)案后的反饋報(bào)告，以監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)據(jù)意見結(jié)果執(zhí)行情況。

（二）建設(shè)遴懲分立、法檢分立的懲戒委員會(huì)

遴選委員會(huì)是為檢察官隊(duì)伍選拔人才，而懲戒委員會(huì)是為檢察官隊(duì)伍“清理門戶”，如若兩者合并建立，在行使懲戒職能的時(shí)候，機(jī)構(gòu)為了避免擔(dān)責(zé)可能會(huì)難以中立決斷。此外，無論是遴選委員會(huì)還是懲戒委員會(huì)，在人員組成上都強(qiáng)調(diào)專業(yè)性要求，但是兩者的專業(yè)性要求受職能的差異性影響存在不同：遴選委員會(huì)的主要職責(zé)在于檢察官的選拔工作，其人員組成中公職人員尤其是主管人事變動(dòng)方面的公職人員可以占據(jù)相當(dāng)比例，而懲戒委員會(huì)的主要職責(zé)在于認(rèn)定檢察官的違法違紀(jì)行為的正當(dāng)性，公職人員并不需要相當(dāng)比例，反而是法學(xué)專家及實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富的人員應(yīng)當(dāng)占據(jù)一定比重。

《意見》中已規(guī)定檢察官、法官代表應(yīng)不低于全體委員的50%，檢察官、法官代表在機(jī)構(gòu)中所占比重很大，一旦兩方并立，機(jī)構(gòu)成員中的檢察官、法官可能會(huì)串通形成勢(shì)力，機(jī)構(gòu)本身的懲戒監(jiān)督效用就可能名存實(shí)亡。

（三）科學(xué)規(guī)劃檢察官懲戒委員會(huì)的部門結(jié)構(gòu)及人員組成

在部門設(shè)置上，筆者認(rèn)為在檢察官懲戒委員會(huì)中應(yīng)當(dāng)設(shè)置主任一職，作為機(jī)構(gòu)代表領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)成員開展各項(xiàng)工作。設(shè)置檢察官懲戒工作辦公室，負(fù)責(zé)日常信息整理工作，在檢察機(jī)關(guān)、黨委、檢察官懲戒委員會(huì)中承擔(dān)樞紐作用，及時(shí)進(jìn)行信息傳遞，其工作人員由黨委直接選拔任命。

在人員分類上，設(shè)置專門委員和非專門委員，對(duì)于專門委員筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由各機(jī)關(guān)內(nèi)部推選，再直接任命，即使更換也應(yīng)當(dāng)再次推選而不得直接替補(bǔ)；對(duì)于專家委員應(yīng)當(dāng)通過任命的方式建立法學(xué)專家?guī)?，并在此基礎(chǔ)上通過推選的方式確定一定任期內(nèi)的專家委員。

在人員組成上，筆者認(rèn)同廣泛引入社會(huì)代表的做法，但是對(duì)于法官、檢察官代表50%比例設(shè)置存在質(zhì)疑，對(duì)于社會(huì)代表的范圍認(rèn)為也應(yīng)當(dāng)加以限制。應(yīng)當(dāng)要求專家?guī)靸?nèi)法、檢代表人數(shù)不低于50%，而具體決策中的法、檢人員的比例為30%-40%，最終決策應(yīng)當(dāng)由參與決策的全體委員的三分之二以上達(dá)成共同意見?？紤]到社會(huì)代表中律師與檢察官間的特殊關(guān)系，機(jī)構(gòu)專家?guī)熘械穆蓭煴壤龖?yīng)當(dāng)限制為10%以下。對(duì)于高校教師的選拔應(yīng)當(dāng)“重專業(yè)相關(guān)性，輕社會(huì)影響力”，同時(shí)鼓勵(lì)律師及高校教師跨行政區(qū)域參與相關(guān)工作。

（四）區(qū)別檢察官懲戒委員會(huì)成員工資發(fā)放模式

對(duì)于含主任在內(nèi)的“社會(huì)代表”成員，其作為懲戒委員會(huì)機(jī)構(gòu)人員的報(bào)酬以補(bǔ)助或獎(jiǎng)金的名目包含于其日常工資之中，而予以“律師”的報(bào)酬則由黨委以獎(jiǎng)金名目發(fā)放。檢察官懲戒工作辦公室工作人員享受黨委工資津貼，同時(shí)，懲戒委員會(huì)主任按月對(duì)其進(jìn)行書面評(píng)價(jià)，黨委再以此為基礎(chǔ)對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行績效考核以發(fā)放獎(jiǎng)金。

三、結(jié)語

檢察官懲戒委員會(huì)的設(shè)立是我國檢察官懲戒制度建設(shè)拓寬視野、全面創(chuàng)新的標(biāo)志性舉措，也是國家全面司法改革、重塑司法公信力態(tài)度及決心的體現(xiàn)。檢察官懲戒制度改革道阻且長，但反思與務(wù)實(shí)必將助力其中。

注釋：

[1]鄧輝、謝小劍：《責(zé)任與獨(dú)立：檢察官紀(jì)律懲戒的雙重維度》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2010年第5期。

[2]參見薛江武：《檢察官懲戒委員會(huì)的設(shè)置與運(yùn)行》，載《人民檢察》2017年第1期。endprint