試論P(yáng)PP融資模式在我國(guó)城市軌道交通建設(shè)中的應(yīng)用

宿可

【摘 要】隨著我國(guó)城市化進(jìn)程進(jìn)一步加快，作為城市具有公益性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，城市軌道交通具有建設(shè)規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投入資金多、投資回收時(shí)間長(zhǎng)、投資回報(bào)率低等特點(diǎn)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)城市軌道交通的發(fā)展速度逐漸加快，建設(shè)規(guī)模日益擴(kuò)大，由此我國(guó)政府也面臨著來自于資金方面的巨大壓力，如果僅僅是政府單獨(dú)投資進(jìn)行城市軌道交通的建設(shè)，那么很難滿足現(xiàn)實(shí)需求，所以應(yīng)該采用多種投資渠道籌措建設(shè)資金。本文針對(duì)PPP融資模式在我國(guó)城市軌道交通建設(shè)中的應(yīng)用進(jìn)行研究和分析，以期能夠?yàn)橄嚓P(guān)問題的研究提供一些有價(jià)值的參考和借鑒。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；融資模式；城市軌道交通

一、前言

我國(guó)科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，使得我國(guó)城市軌道交通的規(guī)模不斷擴(kuò)大，建設(shè)速度越來越快，但隨之而來的是建設(shè)資金的巨額投入，因?yàn)槲覈?guó)城市軌道交通的建設(shè)周期比較長(zhǎng)、資金投入量巨大，同時(shí)其投資的回報(bào)率較低、投資回收周期較長(zhǎng)，所以使得我國(guó)城市軌道交通在建設(shè)資金的籌措方面存在諸多困難。特別是受到世界經(jīng)濟(jì)萎靡的深遠(yuǎn)影響，城市軌道交通融資就更加困難。因此PPP融資模式進(jìn)入到城市軌道交通的建設(shè)之中就成為一種必然，PPP融資模式的參與可以解決建設(shè)遇到的諸多困難，可以提高城市軌道交通的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、服務(wù)等多個(gè)方面。

二、PPP融資模式概述

PPP，即Public-Private Partnership，中文釋義為公私合伙或公私合作經(jīng)營(yíng)。目前在我國(guó)諸多企業(yè)參與PPP融資模式的時(shí)候，均是以獨(dú)立法人的角色參與其中，因此PPP也可以釋義為政府與企業(yè)之間的合作經(jīng)營(yíng)或者是政府與企業(yè)之間的合伙行為。PPP融資模式的本質(zhì)，其實(shí)是以企業(yè)與公共機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期合作關(guān)系作為基礎(chǔ)，共同進(jìn)行公共設(shè)施的基礎(chǔ)建設(shè)，并同時(shí)對(duì)其實(shí)施管理工作，國(guó)家政府的公共管理機(jī)構(gòu)，從過去公共基礎(chǔ)設(shè)施以及服務(wù)的提供者和建設(shè)者，轉(zhuǎn)變?yōu)楣不A(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的合作建設(shè)者以及監(jiān)督管理者，PPP融資模式更加注重合作雙方資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)效應(yīng)，對(duì)于諸多風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)以及利益的共享。

PPP融資模式參與的建設(shè)項(xiàng)目大部分都是投資大、規(guī)模大以及建設(shè)周期長(zhǎng)的建設(shè)項(xiàng)目。在我國(guó)城市軌道交通采用PPP融資模式，其主要的目的在于在短時(shí)間內(nèi)解決新建城市的軌道交通資金問題，而由于我國(guó)體制等方面的因素，我國(guó)城市軌道交通基本不可能實(shí)現(xiàn)私有化。因此我國(guó)采用PPP融資模式建設(shè)城市軌道交通，我國(guó)政府和參與建設(shè)的企業(yè)，平分了城市軌道交通建設(shè)的經(jīng)濟(jì)利益和諸多風(fēng)險(xiǎn)，城市軌道交通的構(gòu)建與經(jīng)營(yíng)由我國(guó)政府和企業(yè)一起承擔(dān)。我國(guó)針對(duì)城市軌道交通的實(shí)際情況，提出了兩種比較符合我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)情況的PPP融資模式，一種SB-O-T模式，也就是前補(bǔ)償模式（即：建設(shè)時(shí)期的補(bǔ)償模式）；另一種是B-SO-T模式，也就是后補(bǔ)償模式（即：經(jīng)營(yíng)時(shí)期的補(bǔ)償模式）。

1. SB-O-T模式。SB-O-T模式指的是，將我國(guó)城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，分成兩個(gè)部分，一個(gè)部分是經(jīng)濟(jì)收益性部分的投資，一個(gè)是公益性部分的投資。經(jīng)濟(jì)收益性部分由企業(yè)進(jìn)行投資建立的項(xiàng)目企業(yè)負(fù)責(zé)，而公益性部分的建設(shè)由政府公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資建設(shè)。在完成所有城市軌道交通的建設(shè)任務(wù)以后，企業(yè)和政府部門會(huì)針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的問題簽訂合同，在城市軌道交通的運(yùn)營(yíng)時(shí)期，我國(guó)政府部門會(huì)將公益性的部分無條件的租借給PPP項(xiàng)目企業(yè)，確保城市軌道交通日常的經(jīng)濟(jì)收益。在城市軌道交通進(jìn)入城市階段以后，我國(guó)政府部門按照比例收取一定金額的租賃資金，一方面能夠回收國(guó)家之前投入的大量資金；另一方面可以有效避免企業(yè)收取超額經(jīng)濟(jì)收益。城市軌道交通基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的特殊經(jīng)營(yíng)期滿以后，PPP項(xiàng)目企業(yè)能夠無償?shù)南蛘块T轉(zhuǎn)交該項(xiàng)目，也可以選擇續(xù)簽合同和協(xié)議。

2. B-SO-T模式。B-SO-T模式指的是在政府和企業(yè)確定城市軌道交通合作項(xiàng)目以后，由企業(yè)對(duì)城市軌道交通的投資、建設(shè)以及經(jīng)營(yíng)負(fù)責(zé)。我國(guó)政府相關(guān)部門對(duì)票價(jià)和客流量進(jìn)行預(yù)測(cè)，并對(duì)城市軌道交通的整體投入和經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)收入進(jìn)行核準(zhǔn)，對(duì)城市軌道交通經(jīng)營(yíng)期間出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)虧損給予政府補(bǔ)助。我國(guó)政府相關(guān)部門將城市軌道交通經(jīng)營(yíng)時(shí)期，其客流量的年平均增長(zhǎng)率α%作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，城市軌道交通正式使用以后，如果實(shí)際的客流量與預(yù)定的客流量減少的幅度大于α%，那么政府相關(guān)部門就會(huì)給予企業(yè)一定程度的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。如果實(shí)際的客流量超過了預(yù)定的客流量的1+α%，那么企業(yè)和政府相關(guān)部門會(huì)將超出的這一部門經(jīng)濟(jì)收益按比例進(jìn)行分配。使用B-SO-T模式，其客流量的預(yù)定能夠進(jìn)行調(diào)整，包括定期和不定期，這樣的好處是：一方面可以保障城市軌道交通運(yùn)營(yíng)的日常經(jīng)濟(jì)收益；另一方面可以對(duì)企業(yè)的超額巨額利潤(rùn)進(jìn)行有效控制。

三、PPP融資模式在我國(guó)城市軌道交通建設(shè)中的應(yīng)用

1.構(gòu)建完善的法律體系，積極轉(zhuǎn)變政府職能

（1）構(gòu)建更加完善的法律體系

想要使得PPP融資模式在我國(guó)城市軌道交通的普及和推廣，必須要有一整套完善的法律體系，這是不可或缺的重要組成部分。就全球其他國(guó)家和地區(qū)在城市軌道交通當(dāng)中使用PPP融資模式來看，基本有三種立法方法：第一，國(guó)家政府對(duì)PPP融資模式實(shí)施統(tǒng)一的立法。此種方法可以保證城市軌道交通的規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)性，另外可以增加資金投入者的信心。使用這種立法方式的國(guó)家比較多，包括巴西、菲律賓、日本等等。第二，政府不進(jìn)行統(tǒng)一立法，僅僅是對(duì)PPP融資模式進(jìn)行立法，比如我國(guó)香港特別行政區(qū)頒布實(shí)施的《大欖隧道及元朗隧道條例》。此種立法模式的好處是，可以按照實(shí)際情況的改變，進(jìn)行及時(shí)有效的調(diào)整，能夠保證法律的靈活性和參照性。第三，國(guó)家和地區(qū)并不對(duì)PPP融資模式進(jìn)行立法，而是對(duì)目前實(shí)施的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行完善和規(guī)范。使用此種立法模式的有兩個(gè)國(guó)家，即：法國(guó)和澳大利亞。

（2）積極轉(zhuǎn)變政府職能，對(duì)審批程序和手續(xù)進(jìn)行簡(jiǎn)化

首先，我國(guó)政府相關(guān)部門應(yīng)該對(duì)PPP項(xiàng)目的行政審批手續(xù)進(jìn)行簡(jiǎn)化，將運(yùn)營(yíng)的管理權(quán)力逐步下放，使得投資企業(yè)具有更多的自主管理權(quán)力。此外，應(yīng)該嚴(yán)格遵守中央關(guān)于此項(xiàng)規(guī)定的要求，對(duì)審批權(quán)力做到該放就放，該管就管，嚴(yán)格監(jiān)督PPP項(xiàng)目的審批流程和手續(xù)，有效規(guī)避權(quán)力尋租等不良情況的發(fā)生。其次，我國(guó)政府應(yīng)該遵守對(duì)于城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的承諾，這能夠保障社會(huì)資本的投資積極性，對(duì)于投資回報(bào)率等諸多方面具有重要的意義。假使城市軌道交通實(shí)際的投資回報(bào)率沒有達(dá)到預(yù)先約定的投資回報(bào)率，政府相關(guān)部門應(yīng)該給社會(huì)投資者相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助?？梢詫⑦@一條款納入到合同當(dāng)中，不僅僅可以保障社會(huì)資本投資的積極性和主動(dòng)性，還能夠有效激發(fā)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的活動(dòng)。endprint

2.構(gòu)建監(jiān)督管理機(jī)制，創(chuàng)造PPP融資模式環(huán)境

（1）構(gòu)建監(jiān)督管理機(jī)制

PPP融資模式不是單一的融資模式，它是一個(gè)非常繁雜的合作模式，從前期的項(xiàng)目評(píng)估、招標(biāo)投標(biāo)，還是最后的項(xiàng)目驗(yàn)收、經(jīng)營(yíng)，在PPP融資模式參與項(xiàng)目的全部過程當(dāng)中，都應(yīng)該構(gòu)建監(jiān)督管理機(jī)制。首先，應(yīng)該充分發(fā)揮政府的諸多職能。政府的職能應(yīng)該及時(shí)的轉(zhuǎn)變過來，從傳統(tǒng)的城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)施者，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘熊壍澜煌ɑA(chǔ)設(shè)施建設(shè)監(jiān)督管理者，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。其次，政府應(yīng)該積極構(gòu)建PPP項(xiàng)目綜合服務(wù)平臺(tái)。構(gòu)建PPP項(xiàng)目綜合服務(wù)平臺(tái)，能夠?qū)⑴c城市軌道交通的PPP項(xiàng)目全過程的所有信息公開，這不僅有利于政府相關(guān)部門對(duì)城市軌道交通PPP融資項(xiàng)目的整個(gè)過程實(shí)施及時(shí)有效的監(jiān)督和管理工作，還能夠幫助社會(huì)投資對(duì)政府的諸多活動(dòng)實(shí)施有效的制約，最終形成社會(huì)投資與政府部門之間互相監(jiān)督的平等合作。再次，PPP融資模式參與我國(guó)城市軌道交通建設(shè)，應(yīng)該將第三方監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)引入其中。第三方監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的獨(dú)立屬性，所以能夠幫助城市軌道交通PPP項(xiàng)目變得更加科學(xué)。在城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，使用第三方監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施評(píng)價(jià)，為政府部門的決定提出具有可操作性的建議。在城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)階段，應(yīng)該將社會(huì)會(huì)計(jì)事務(wù)所引入其中，對(duì)所有參與項(xiàng)目建設(shè)的企業(yè)實(shí)施經(jīng)濟(jì)方面的審計(jì)，保證城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目資金的安全。在城市軌道交通項(xiàng)目的移交環(huán)節(jié)中，可以將第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)引入其中，對(duì)整個(gè)城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施科學(xué)合理的評(píng)估，確保項(xiàng)目日后的正常經(jīng)營(yíng)。

（2）創(chuàng)造PPP融資環(huán)境

第一，政府應(yīng)該許可基金企業(yè)參與城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府部門應(yīng)該許可社會(huì)基金公司參與到城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目當(dāng)中。社會(huì)基金公司應(yīng)該設(shè)置相關(guān)發(fā)展基金，采用不控股但是參與股份的形式，提供城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的大量資金。第二，應(yīng)該放寬對(duì)社會(huì)資本的貸款條件。政府部門應(yīng)該支持來自社會(huì)方面的投資，鼓勵(lì)他們參與城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府部門可以適當(dāng)放寬貸款的限制條件，同時(shí)可以給予企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)力，這樣可以為獲得貸款提供保障。

3.拓寬項(xiàng)目收益渠道

首先，如果城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然使用傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)收入途徑，包括車票收入、廣告收入以及政府補(bǔ)助等等，也還是很難滿足企業(yè)的需求，所以應(yīng)該擴(kuò)寬城市軌道交通經(jīng)濟(jì)收益的渠道，政府部門應(yīng)該將軌道交通沿線的優(yōu)先受益權(quán)和土地開發(fā)權(quán)審批給企業(yè)，比如：許可公司對(duì)沿線土地的拍賣，利用增值額的收入填補(bǔ)建設(shè)成本。此外，企業(yè)可以充分利用城市軌道交通兩側(cè)的土地幾十年和大量的配套基礎(chǔ)設(shè)施，包括商店、娛樂場(chǎng)所等等。其次，政府可以延長(zhǎng)企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)間，這樣做的好處是既可以增加社會(huì)資本的投資回報(bào)率，又可以幫助政府部門減少資金的投入。如果將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的時(shí)間延長(zhǎng)，能夠延長(zhǎng)社會(huì)資本回收投入資金的時(shí)間，獲得更加更厚的利潤(rùn)。而且這種方式不會(huì)占用政府過多的資金，但是由于時(shí)間的延長(zhǎng)可能會(huì)增加企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，所以政府部門和企業(yè)之間還需要深入的溝通和協(xié)商。

四、結(jié)語(yǔ)

在PPP融資模式應(yīng)用于我國(guó)城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的過程當(dāng)中，政府部門和企業(yè)應(yīng)該秉持著互利共贏的原則，堅(jiān)持積極的合作。利用政府職能的有效轉(zhuǎn)變、提供更加有力的政策支持、構(gòu)建監(jiān)督管理機(jī)制、不斷拓寬項(xiàng)目的收益渠道等諸多對(duì)策，使得我國(guó)城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的PPP融資模式更加具有可操作性。令我國(guó)城市軌道交通項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，同時(shí)兼具盈利性和公益性，促進(jìn)PPP融資模式在我國(guó)城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目更加良好的發(fā)展，提高我國(guó)城市軌道交通的建設(shè)質(zhì)量和建設(shè)效率，助推我國(guó)城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展，為我國(guó)人民提供更加優(yōu)質(zhì)的出行環(huán)境和公共出行基礎(chǔ)設(shè)施。

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