何以紀(jì)念破產(chǎn)法十周年

十年前的6月1日，中華人民共和國(guó)第一部破產(chǎn)法經(jīng)過(guò)全國(guó)上下空前激烈的辯論而問(wèn)世；現(xiàn)在， 它已成為推動(dòng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在競(jìng)爭(zhēng)中繁榮，促使企業(yè)在優(yōu)勝劣汰中積極改革的刺激性因素。其作為檢驗(yàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的重要標(biāo)桿，規(guī)范企業(yè)市場(chǎng)退出機(jī)制的重要法律制度，歷經(jīng)十年的實(shí)踐和發(fā)展，對(duì)我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

面對(duì)已經(jīng)實(shí)施十周年的《企業(yè)破產(chǎn)法》，禁不住發(fā)問(wèn)：破產(chǎn)法在這十年里執(zhí)行得怎么樣？它解決了哪些問(wèn)題？它遇到了哪些難題？它是否還存在優(yōu)化和完善的空間？

一、新破產(chǎn)法的二十二年

新破產(chǎn)法雖然從2007年6月1日起開(kāi)始實(shí)施，但新破產(chǎn)法的制定從1994年就已經(jīng)開(kāi)始了，如果從那時(shí)算起，新破產(chǎn)法已經(jīng)整整走過(guò)了22年。

（一）新破產(chǎn)法的誕生

新中國(guó)歷史上共有兩部破產(chǎn)法，第一部破產(chǎn)法叫《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》，于1986年通過(guò)，從1988年開(kāi)始實(shí)施。這個(gè)舊的破產(chǎn)法只適用于全民所有制企業(yè)，因此也被稱為國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)法。而它實(shí)際上所發(fā)揮的作用卻被調(diào)侃為“國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)預(yù)防法”。因?yàn)闆](méi)有政府的審批，沒(méi)有企業(yè)職工安置方案，法院就不得受理破產(chǎn)案件。這樣多的限制，使破產(chǎn)法不能保障“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制的有效發(fā)揮，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的完善。

1994年，八屆全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)組織成立“破產(chǎn)法”起草小組，起草一部新的“破產(chǎn)法”。立法中的一個(gè)重要目的是防止有支付能力的企業(yè)聯(lián)手地方政府、法院搞“假破產(chǎn)”，借破產(chǎn)之機(jī)逃廢銀行債務(wù)。

1996年，起草組草擬出破產(chǎn)法草案初稿，在征求有關(guān)部門(mén)、地方和國(guó)內(nèi)外專家的意見(jiàn)，進(jìn)行修改完善后，形成了破產(chǎn)法草案。1996年，八屆全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)全體會(huì)議審議通過(guò)，準(zhǔn)備提交全國(guó)人大常委會(huì)安排審議。但因?yàn)橛胁煌庖?jiàn)，未獲通過(guò)，破產(chǎn)法就此擱置。此后10年內(nèi)經(jīng)過(guò)反復(fù)博弈和修改，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大發(fā)展，新破產(chǎn)法在2006年終于取得了突破，并于十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議上表決通過(guò)。

（二）新舊破產(chǎn)法的區(qū)別

首先，適用范圍不同。原有的破產(chǎn)法是在雙軌制經(jīng)濟(jì)背景下制定的，“為了適應(yīng)社會(huì)主義有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)全民所有制自主經(jīng)營(yíng)”，其立法的理念和架構(gòu)有著濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，而且其適用范圍僅僅為國(guó)有企業(yè)。新的破產(chǎn)法名稱是《企業(yè)破產(chǎn)法》，是企業(yè)法人的破產(chǎn)法，適用于所有的法人企業(yè)，包括國(guó)有企業(yè)與法人型私營(yíng)企業(yè)、三資企業(yè)，上市公司與非上市公司，有限公司與股份有限公司，甚至金融機(jī)構(gòu)。

其次，引進(jìn)了國(guó)際上破產(chǎn)法比較成熟的制度。如破產(chǎn)管理人制度、重整制度等。這些制度也是新的程序，改變了原來(lái)破產(chǎn)法的含義。原來(lái)即便是國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)，也是死亡法，現(xiàn)在要幫助企業(yè)重振生機(jī)。原來(lái)的清算組可能是政府組織，現(xiàn)在由債權(quán)人發(fā)起，采取市場(chǎng)方式，等等。

其三，小的制度方面也有所創(chuàng)新。無(wú)效行為認(rèn)定、債權(quán)人委員會(huì)、債權(quán)人分類別表決機(jī)制等小的制度設(shè)計(jì)原來(lái)都是沒(méi)有的。設(shè)立這些新規(guī)，使得涉及各方的法律責(zé)任更加清晰。

（三）新破產(chǎn)法實(shí)施艱辛路

這部當(dāng)時(shí)被稱為“真正意義上的破產(chǎn)法”在實(shí)施中并不順利。

從實(shí)施效果上看，破產(chǎn)重整制度幫助包括上市公司在內(nèi)的大量企業(yè)主體走出了困境，破產(chǎn)清算制度也為各地處置“僵尸企業(yè)”提供了制度路徑，釋放了生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)了“騰籠換鳥(niǎo)”的目的，優(yōu)化了市場(chǎng)資源的配置；國(guó)際組織和外國(guó)專家對(duì)中國(guó)的破產(chǎn)法律制度和破產(chǎn)審判工作也更加認(rèn)可。

從數(shù)據(jù)上來(lái)看，破產(chǎn)法實(shí)施后，全國(guó)破產(chǎn)案件受理數(shù)量不但沒(méi)有增加，反而連續(xù)下降。這與原來(lái)的設(shè)想是相違背的，本以為隨著破產(chǎn)條件的放寬、管理人制度和重整制度等市場(chǎng)化破產(chǎn)制度的確立，破產(chǎn)案件數(shù)量會(huì)呈現(xiàn)急速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

總體來(lái)講，破產(chǎn)法的實(shí)施取得了很了不起的成就，但是不得不承認(rèn)，新破產(chǎn)法的實(shí)施仍面臨不少問(wèn)題。

二、新破產(chǎn)法實(shí)施中的難題

我國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法自2007年6月1日實(shí)施以來(lái)，每年全國(guó)法院受理的破產(chǎn)案件數(shù)量很少。來(lái)自最高法院的數(shù)據(jù)顯示，企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施后，全國(guó)法院每年受理的企業(yè)破產(chǎn)案件數(shù)量，2008年至2009年為3000余件，2010年為2000余件，2011年至2013年均為2000件以下，2014年為2031件，2015年為3568件。與之相對(duì)應(yīng)的是，每年工商管理機(jī)關(guān)注銷的企業(yè)數(shù)量均在35萬(wàn)戶以上，2014年達(dá)到50萬(wàn)余戶。但與發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，我國(guó)適用破產(chǎn)程序的企業(yè)數(shù)量不足美國(guó)的0.2%，不足西歐全部國(guó)家的1.16%?？梢钥闯觯覈?guó)企業(yè)破產(chǎn)法律制度在市場(chǎng)主體退出方面的功能遠(yuǎn)未發(fā)揮，企業(yè)破產(chǎn)程序確實(shí)存在應(yīng)用難的問(wèn)題。

那么為什么債權(quán)人和債務(wù)人不愿意用破產(chǎn)法呢？其原因主要有以下幾個(gè)方面。

（一）觀念認(rèn)識(shí)不到位

首先，在債務(wù)人層面，債務(wù)人對(duì)破產(chǎn)制度的止損和再生功能缺乏正確認(rèn)識(shí)，企業(yè)在資不抵債時(shí)寧可采用民間高利貸這種“飲鴆止渴”的方式來(lái)緩解負(fù)擔(dān)，或者簡(jiǎn)單采取“跑路”的方式躲避債務(wù)而不愿選擇破產(chǎn)，導(dǎo)致大量“僵尸企業(yè)”“休眠企業(yè)”占用有限的經(jīng)濟(jì)資源和市場(chǎng)空間，也有企業(yè)擔(dān)心破產(chǎn)會(huì)暴露企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的不規(guī)范問(wèn)題而選擇堅(jiān)決不破產(chǎn)。

而啟動(dòng)破產(chǎn)程序后，部分債務(wù)人將破產(chǎn)等同于免除債務(wù)，對(duì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)不清楚，在破產(chǎn)程序中消極應(yīng)對(duì)。

其次，在債權(quán)人層面，債權(quán)人也未能充分認(rèn)識(shí)破產(chǎn)制度的平等保護(hù)功能。債權(quán)人慣常通過(guò)“搶先執(zhí)行”的方式對(duì)債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行“先到先得”，對(duì)于已經(jīng)資不抵債的企業(yè)缺乏申請(qǐng)破產(chǎn)意識(shí)。同時(shí)，債權(quán)人對(duì)于“缺乏清償能力”這一破產(chǎn)啟動(dòng)條件未能及時(shí)運(yùn)用，往往在對(duì)債務(wù)人執(zhí)行不能之后才申請(qǐng)破產(chǎn)，更多的是變成了“執(zhí)行難”問(wèn)題。對(duì)進(jìn)入破產(chǎn)程序的企業(yè)，債權(quán)人囿于不清楚企業(yè)資產(chǎn)情況對(duì)重整、和解的意愿也不強(qiáng)。另外，部分債權(quán)人尤其是職工債權(quán)人將破產(chǎn)程序等同于逃債，對(duì)于破產(chǎn)程序的對(duì)抗情緒比較明顯，在破產(chǎn)程序外非理性表達(dá)意見(jiàn)的情形較為普遍。endprint

再次，有關(guān)部門(mén)將破產(chǎn)案件等同于普通民商事案件，對(duì)破產(chǎn)程序中反映出來(lái)的一些社會(huì)問(wèn)題缺乏主動(dòng)解決的動(dòng)力。社會(huì)公眾也將破產(chǎn)程序等同于平均分配財(cái)產(chǎn)，對(duì)于債權(quán)的清償率存在不合理預(yù)期。

（二）企業(yè)破產(chǎn)的外部配套制度不健全

如成熟的管理人制度尚未建立，管理人選任渠道單一，相應(yīng)的培訓(xùn)、分級(jí)管理以及報(bào)酬保障制度不健全，影響了管理人團(tuán)隊(duì)建設(shè)和積極性的發(fā)揮。當(dāng)前的破產(chǎn)程序中還缺乏稅收優(yōu)惠制度，破產(chǎn)企業(yè)有限的財(cái)產(chǎn)被稅務(wù)機(jī)關(guān)按照普通稅收標(biāo)準(zhǔn)收取，這會(huì)降低債權(quán)人啟動(dòng)破產(chǎn)程序的意愿。

（三）破產(chǎn)案件審判機(jī)制尚待完善

破產(chǎn)案件審理時(shí)間長(zhǎng)、處理事務(wù)多，易引發(fā)群體性、突發(fā)性事件，且未建立單獨(dú)的審判績(jī)效考核體系，加之長(zhǎng)期以來(lái)法院面臨案多人少的困境，有限的審判力量基本投入到普通案件審理中，不利于提高法官審理破產(chǎn)案件的積極性。

破產(chǎn)審判急需通過(guò)完善專門(mén)審判機(jī)構(gòu)的設(shè)置，解決缺乏激勵(lì)機(jī)制等基礎(chǔ)問(wèn)題，推動(dòng)破產(chǎn)審判快速發(fā)展。

專業(yè)化審判組織的建立和完善，有利于整合社會(huì)資源，更有效地解決破產(chǎn)案件，化解社會(huì)矛盾，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

三、如何進(jìn)一步完善破產(chǎn)制度

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，中國(guó)可能比過(guò)往任何一個(gè)時(shí)期都更需要一部有權(quán)威、廣應(yīng)用的破產(chǎn)法。那么應(yīng)該從哪些方面著手推進(jìn)破產(chǎn)制度呢？

（一）推進(jìn)破產(chǎn)普法工作

通過(guò)多種渠道廣泛傳播破產(chǎn)保護(hù)理念，打消債務(wù)人對(duì)破產(chǎn)的畏懼心理，引導(dǎo)企業(yè)通過(guò)破產(chǎn)程序?qū)崿F(xiàn)自救重生或有序退出，提示債權(quán)人及早合理利用破產(chǎn)程序保護(hù)自身合法權(quán)益，消除公眾對(duì)破產(chǎn)制度的誤解。

（二）完善破產(chǎn)審判協(xié)調(diào)機(jī)制

一是盡快建立常態(tài)化府院協(xié)調(diào)機(jī)制，包括風(fēng)險(xiǎn)隱患預(yù)警機(jī)制、信息傳遞與共享機(jī)制、聯(lián)合調(diào)研機(jī)制等；二是盡快協(xié)調(diào)解決破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)處置與重整中的稅收問(wèn)題、重整企業(yè)續(xù)貸與信用修復(fù)問(wèn)題、管理人查詢債務(wù)人財(cái)產(chǎn)與工商稅務(wù)登記的資格問(wèn)題、與公安部門(mén)協(xié)力打擊破產(chǎn)逃債的程序銜接問(wèn)題、管理人報(bào)酬基金的設(shè)立問(wèn)題以及解決管理人協(xié)會(huì)注冊(cè)登記問(wèn)題等；三是盡快完善信息聯(lián)網(wǎng)查詢與信息更新，由相關(guān)部門(mén)開(kāi)通司法查詢的網(wǎng)絡(luò)端口，避免因信息不流通導(dǎo)致程序障礙。

（三）完善破產(chǎn)法

目前我國(guó)只有企業(yè)破產(chǎn)法律制度，個(gè)人和公法人團(tuán)體都不得破產(chǎn)，事實(shí)上，后兩者都存在破產(chǎn)的需求。國(guó)際上，美、英、法、日等國(guó)都建立了比較完善的個(gè)人破產(chǎn)制度。在這些國(guó)家的破產(chǎn)案件中，個(gè)人破產(chǎn)占了絕大部分。我國(guó)應(yīng)盡快建立個(gè)人和公法人破產(chǎn)制度。

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