拓展法治的力度和深度

沈國(guó)明

內(nèi)容摘要：在全面依法治國(guó)的背景下，應(yīng)拓展法治的深度和廣度。以司法體制改革為切入點(diǎn)，建立起司法責(zé)任制，法官檢察官員額制改革在全國(guó)司法機(jī)關(guān)已經(jīng)全面落實(shí)，以審判為中心的刑事訴訟制度改革，推進(jìn)了庭審實(shí)質(zhì)化，使司法質(zhì)效明顯提高。改革未有窮期，還需要繼續(xù)向前推進(jìn)；用系統(tǒng)思維來(lái)審視和評(píng)價(jià)改革。在深入推進(jìn)員額制等改革的同時(shí)，注重司法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革，構(gòu)建新型的扁平化管理和專(zhuān)業(yè)化相結(jié)合的司法組織結(jié)構(gòu)體系；黨政機(jī)關(guān)應(yīng)探索建立符合司法機(jī)關(guān)特點(diǎn)的管理模式；應(yīng)全面推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流機(jī)制改革，司法機(jī)關(guān)應(yīng)積極推進(jìn)司法業(yè)務(wù)智能輔助系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建人力與科技深度融合的司法運(yùn)行新模式；與此同時(shí)，注重總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)將這些成果改革經(jīng)驗(yàn)通過(guò)立法上升或轉(zhuǎn)化到法律層面上來(lái)。

關(guān)鍵詞：拓展法治 司法體制改革 內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革 司法智能輔助系統(tǒng)建設(shè)

全面依法治國(guó)，是國(guó)家戰(zhàn)略布局中重要的一個(gè)方面。黨的十八屆四中全會(huì)確定了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)。法治建設(shè)要進(jìn)一步發(fā)展，接近法治國(guó)家的目標(biāo)，必須拓展司法體制改革的深度和廣度?？傊?，“法治中國(guó)建設(shè)需要更多地從司法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)突破點(diǎn)、增長(zhǎng)點(diǎn)”?！? 〕

一

習(xí)近平總書(shū)記2017年7月10日作出重要指示，肯定了司法體制改革已經(jīng)取得的成績(jī)。他指出，黨的十八大以來(lái)，政法戰(zhàn)線堅(jiān)持正確改革方向，敢于啃硬骨頭、涉險(xiǎn)灘、闖難關(guān)，做成了想了很多年、講了很多年，但沒(méi)有做成的改革，司法公信力不斷提升，對(duì)維護(hù)社會(huì)公平正義發(fā)揮了重要作用。的確，黨的十八大以來(lái)，特別是十八屆四中全會(huì)以來(lái)，司法體制改革取得了很大成績(jī)。中央就司法體制改革出臺(tái)的100多項(xiàng)舉措效果在逐漸顯現(xiàn)，改革正不斷向縱深發(fā)展，司法質(zhì)量和效率以及公信力呈上升勢(shì)頭，人民群眾對(duì)公平正義的獲得感有所增強(qiáng)。

司法體制改革的一項(xiàng)重要成果是建立起了司法責(zé)任制。所謂司法責(zé)任，就是司法人員因自己所擔(dān)任的職務(wù)而必須履行一定的工作和職能，對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，這是一種義務(wù)。建立司法責(zé)任制，旨在構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一的司法運(yùn)行機(jī)制，從根本上改變長(zhǎng)期以來(lái)存在的“審者不判，判者不審”的現(xiàn)象，使審判工作更貼近司法規(guī)律。

眾所周知，司法權(quán)本質(zhì)上是判斷權(quán)，需要司法判斷是因?yàn)閷?duì)事物的真?zhèn)?、是非曲直有?zhēng)議，訴訟雙方就同一問(wèn)題各執(zhí)一詞，有不同的事實(shí)敘述，提出不同的訴訟主張和依據(jù)?！? 〕司法就是針對(duì)爭(zhēng)議，根據(jù)特定的事實(shí)和證據(jù)，以及法律，通過(guò)一定的程序進(jìn)行識(shí)別判斷。司法人員只有深入到爭(zhēng)端之中，親自聽(tīng)取雙方的主張、理由和依據(jù)，精心審查、甄別每一個(gè)證據(jù)，包括對(duì)言詞證據(jù)提供者察言觀色，獲取陳述人神態(tài)、表情、語(yǔ)調(diào)、動(dòng)作等肢體語(yǔ)言表達(dá)的信息，才能辨明個(gè)中的真假和是非曲直，進(jìn)而對(duì)案件事實(shí)作出準(zhǔn)確的認(rèn)定。因此，司法具有親歷性的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)司法人員身在司法現(xiàn)場(chǎng)，并且要十分專(zhuān)注，做到“身到”與“心到”相統(tǒng)一，不僅如此，還強(qiáng)調(diào)人證也應(yīng)親自到庭。司法親歷性要求司法機(jī)關(guān)貫徹“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”原則，全面落實(shí)司法責(zé)任制。

司法體制改革的另一項(xiàng)成果是，法官檢察官員額制改革在全國(guó)司法機(jī)關(guān)已經(jīng)全面落實(shí)。員額制是司法責(zé)任制的基石。在司法機(jī)關(guān)實(shí)行員額制是按照司法規(guī)律配置人力資源，是實(shí)現(xiàn)司法隊(duì)伍正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的重要制度，也是實(shí)行司法機(jī)關(guān)人員分類(lèi)管理的基礎(chǔ)。司法機(jī)關(guān)的工作除了一線辦案，還有很多是輔助性的工作不可或缺，而且，司法機(jī)關(guān)本身也需要管理。因此，法院檢察院內(nèi)部人員需要分類(lèi)，分成法官檢察官、法官檢察官助理、書(shū)記員、行政管理人員等類(lèi)別，不同性質(zhì)的崗位配備相應(yīng)類(lèi)別的人員。實(shí)行員額制，就是不搞論資排輩，不搞平衡照顧，通過(guò)遴選機(jī)制，讓適合一線獨(dú)立辦案工作的專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)入員額，成為法官或檢察官，并給他們配備法官助理或檢察官助理，從而確立他們的辦案主體地位。根據(jù)各地的人力資源以及案件數(shù)量情況，現(xiàn)在員額占司法機(jī)關(guān)人數(shù)的比例在三分之一左右。這項(xiàng)改革是對(duì)司法機(jī)關(guān)工作人員利益格局的重新洗牌，涉及所有司法機(jī)關(guān)工作人員的切身利益，是本輪司法體制改革中最難啃的硬骨頭，但是，現(xiàn)在做下來(lái)，其效果在逐步顯現(xiàn)。就全國(guó)基層法院、檢察院而言，實(shí)行員額制之后，85%以上的人力資源配置到了辦案一線，一線辦案力量增加了20%以上，還改變了過(guò)去院、庭長(zhǎng)批案不審案的情況，院、庭長(zhǎng)辦案正在成為常態(tài)。由于實(shí)行了員額制，使法官、檢察官?gòu)拇罅恐貜?fù)性勞動(dòng)中解放出來(lái)，集中精力處理司法核心問(wèn)題，結(jié)果，人均辦案量增加20%以上?！? 〕上海檢察院近80%的入額檢察官都配置在基層院辦案一線，偵監(jiān)、公訴等主要業(yè)務(wù)部門(mén)檢察官比例上升了13%。上海市第二中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)二中院）是改革試點(diǎn)單位，起步早，效果更明顯。該院將入額法官及法官助理、書(shū)記員全部配備到審判一線，院、庭長(zhǎng)也帶頭辦案，與改革前相比，法官人均辦案量增長(zhǎng)52%，而信訪投訴率下降。

以審判為中心的刑事訴訟制度改革，使司法質(zhì)效明顯提高。〔4 〕經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，以及民主法治的不斷進(jìn)步，原有的司法體制逐漸顯得不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。20世紀(jì)90年代，法院開(kāi)始了以強(qiáng)化庭審功能、擴(kuò)大審判公開(kāi)、推進(jìn)司法職業(yè)化建設(shè)為重點(diǎn)的改革歷程。黨的十五大以來(lái)，法院系統(tǒng)在組織體系、訴訟程序、審判方式、執(zhí)行制度、司法管理等方面開(kāi)展了一系列改革。黨的十八大以后，改革加大了力度。以審判為中心的訴訟制度改革，是建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度的重要舉措。這項(xiàng)改革的關(guān)鍵，是貫徹落實(shí)“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的刑事訴訟原則，促進(jìn)偵查、起訴、審判圍繞證據(jù)裁判的要求進(jìn)行。如果不重視證據(jù)這個(gè)環(huán)節(jié)，有的案件就會(huì)因?yàn)樽C據(jù)收集不合法，帶病進(jìn)入訴訟程序。其結(jié)果要么不被法庭采納，導(dǎo)致罪犯逃脫法律的懲罰；要么導(dǎo)致事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，釀成冤案、錯(cuò)案。實(shí)踐中，制約以審判為中心的有三個(gè)主要因素，即對(duì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)理解不統(tǒng)一、公安檢察法院有各自的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；受傳統(tǒng)司法理念的影響，對(duì)證據(jù)的要求不夠嚴(yán)格；法官、檢察官、警官根據(jù)各自的理解和認(rèn)識(shí)，對(duì)證據(jù)的要求存在差異。以審判為中心的刑事訴訟制度改革，依法制定了刑事訴訟各階段的基本證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)指引，據(jù)此規(guī)范偵查、起訴、審判活動(dòng)，力求做到“無(wú)罪的人不受刑事追究，有罪的人受到公正懲罰”，這對(duì)于提高公正司法水平、維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公平正義、保障人民安居樂(lè)業(yè)都十分重要。

以審判為中心的訴訟制度改革，推進(jìn)了庭審實(shí)質(zhì)化。雖然目前距離證人出庭“應(yīng)出盡出”的目標(biāo)還有距離，但是，改革以來(lái)，出庭作證率和律師辯護(hù)率還是有所提高，控辯對(duì)抗實(shí)質(zhì)化也在推進(jìn)，當(dāng)庭宣判率在上升。訴訟制度的改革推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流，形成了刑事速裁程序，實(shí)施了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，實(shí)現(xiàn)“疑案精審”、“簡(jiǎn)案快審”，司法資源的利用因此而變得更趨合理、科學(xué)，案多人少的矛盾也有所緩解?！? 〕

改革試點(diǎn)法院走得更快，將以審判為中心的訴訟制度改革由刑事審判擴(kuò)展至民商事審判。我國(guó)法院受理的民商事案件占受理案件的7成左右，審理好數(shù)量龐大的民商事案件，對(duì)于全面提升案件審判質(zhì)效和司法公信力，具有重要意義。為此，在推進(jìn)刑事審判領(lǐng)域改革的同時(shí)，對(duì)民商事案件庭審方式進(jìn)行改革，有利于構(gòu)建更加符合司法規(guī)律和審判需求的民商事庭審模式。上海二中院作為試點(diǎn)法院根據(jù)相關(guān)規(guī)定和案件審理需要進(jìn)行了探索。該院嘗試將法庭調(diào)查與法庭辯論合并進(jìn)行，并探索構(gòu)建“庭前準(zhǔn)備”、“爭(zhēng)點(diǎn)整理”、“釋明權(quán)行使”三項(xiàng)審理工作機(jī)制。對(duì)案件爭(zhēng)點(diǎn)比較明確，或已通過(guò)審理前準(zhǔn)備等程序歸納出案件爭(zhēng)點(diǎn)的，經(jīng)當(dāng)事人同意，將庭審程序中法庭調(diào)查和法庭辯論兩個(gè)階段合并進(jìn)行，著力推進(jìn)集中審理和言辭辯論。在該程序中，重點(diǎn)對(duì)當(dāng)事人存在爭(zhēng)議的案件事實(shí)和法律適用問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查和辯論，審判人員引導(dǎo)當(dāng)事人圍繞爭(zhēng)議焦點(diǎn)當(dāng)庭集中進(jìn)行舉證、質(zhì)證和辯論，并視情當(dāng)庭認(rèn)證或當(dāng)庭裁判。這項(xiàng)改革提高了庭審效率，言辭辯論較為充分，當(dāng)事人可以結(jié)合舉證情況徑直陳述法律意見(jiàn)，夾敘夾議、質(zhì)證辯法，既保護(hù)了訴權(quán)，又保證了審判質(zhì)量。這種做法對(duì)司法人員工作質(zhì)量提出了很高要求，審判人員必須充分做好庭前準(zhǔn)備，尤其要對(duì)案件爭(zhēng)點(diǎn)進(jìn)行整理，這是明確案件審理進(jìn)路、厘清法庭調(diào)查和辯論對(duì)象、劃定既判力范圍的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工作。采用上述做法之后，該院房產(chǎn)糾紛二審案件開(kāi)庭率、當(dāng)庭裁判率、案件調(diào)撤率明顯提高；勞動(dòng)爭(zhēng)議二審案件庭審時(shí)間明顯縮短，當(dāng)庭裁判率也較以往提高。各類(lèi)案件的平均審理天數(shù)與同比縮短14天，審判質(zhì)效明顯提高。

司法體制改革著力排除各種影響司法公正的因素。黨的十八屆四中全會(huì)之后，最高法院設(shè)立了巡回法庭，一些案件在地方上就能得到最高法院的權(quán)威判決；在全國(guó)，依托原鐵路運(yùn)輸法院的架構(gòu)，設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院檢察院，跨行政區(qū)劃受理案件，這些舉措大大削弱了地方保護(hù)主義和部門(mén)利益傾向?qū)λ痉ǖ挠绊?。? 〕以上海鐵路運(yùn)輸法院為例，2016年7月1日起，正式管轄靜安、虹口、普陀、長(zhǎng)寧4家基層法院管轄的一審行政案件，截至11月30日，上海鐵路法院共受理行政案件695起，同比集中管轄前4個(gè)區(qū)法院的收案總和增長(zhǎng)了45%。這表明，排除對(duì)司法的不當(dāng)干預(yù)，公民對(duì)行政訴訟的信心以及對(duì)司法機(jī)關(guān)的認(rèn)同度都有所提高，司法機(jī)關(guān)的公信力也隨之提高。

二

司法體制改革已經(jīng)取得了很大成績(jī)，但是，對(duì)改革的各項(xiàng)舉措也會(huì)有不同的聲音。即使對(duì)業(yè)界公認(rèn)較為成功的員額制改革也有負(fù)面評(píng)價(jià)。對(duì)此，我們必須頭腦清醒，保持定力。首先應(yīng)該判斷，改革的方向是否正確。如果確認(rèn)方向正確，還需分析受哪些問(wèn)題和矛盾困擾，以及產(chǎn)生這些問(wèn)題和矛盾的原因。然后，直面問(wèn)題和矛盾，通過(guò)進(jìn)一步改革加以解決或化解，鞏固和發(fā)展改革成果。

當(dāng)前，比較突出的矛盾有：內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)展較慢，沒(méi)有形成新型辦案團(tuán)隊(duì)；司法權(quán)監(jiān)督制約新機(jī)制沒(méi)有形成，尚未做到放權(quán)不放任；生效判決執(zhí)行難的矛盾仍然很突出；一些改革措施沒(méi)有跟進(jìn)，已有的改革措施沒(méi)有充分釋放能量；體制機(jī)制創(chuàng)新與現(xiàn)代科技應(yīng)用相融合不夠，等等。

為了說(shuō)明問(wèn)題，在此就員額制在全國(guó)實(shí)施之后的情況做一分析。有的地方存在“入額的不辦案、辦案的沒(méi)入額”的情形，這是員額制受到負(fù)面評(píng)價(jià)的原因之一。實(shí)際上，這與是否應(yīng)該實(shí)施員額制無(wú)關(guān)，而恰恰是員額制沒(méi)有得到認(rèn)真落實(shí)所致，有違實(shí)施員額制的初衷。根據(jù)司法體制改革的制度設(shè)計(jì)，員額的分配應(yīng)向辦案一線傾斜，“入額的不辦案、辦案的沒(méi)入額”致使司法人力資源配置扭曲，這是需要糾正的。否則，績(jī)效考核不能真正落地，與考核相關(guān)的獎(jiǎng)懲機(jī)制和員額退出機(jī)制也難以落實(shí)，而久之，用于辦案一線的員額就會(huì)減少，改革的成果會(huì)喪失。

這說(shuō)明，一項(xiàng)改革措施要落到實(shí)處、實(shí)現(xiàn)初衷，必須有相應(yīng)的一個(gè)制度群來(lái)支撐，也就是制度要盡可能完備。員額制實(shí)施中遇到的問(wèn)題不及時(shí)解決，員額制改革的精髓體現(xiàn)不出來(lái)，這不僅影響司法人員公正司法能力和水平的提高，還影響青年司法工作人員的職業(yè)發(fā)展，影響司法隊(duì)伍梯隊(duì)建設(shè)。這提示我們：第一，改革未有窮期，還需要繼續(xù)向前推進(jìn)。出臺(tái)一項(xiàng)改革舉措，往往會(huì)引發(fā)多重效應(yīng)，既解決了一些突出的問(wèn)題和矛盾，又可能引發(fā)新的問(wèn)題和矛盾。進(jìn)一步改革，是解決新的問(wèn)題和矛盾的正確之道。第二，現(xiàn)實(shí)中所遇到的問(wèn)題幾乎沒(méi)有一個(gè)是孤立存在的，都與其他事項(xiàng)高度關(guān)聯(lián)，如果缺乏系統(tǒng)思維，企圖不涉及其他相關(guān)問(wèn)題單打獨(dú)進(jìn)，不可能取得預(yù)期效果。第三，對(duì)改革措施每個(gè)人的態(tài)度不盡相同。每個(gè)個(gè)體在改革中獲益程度會(huì)有差異，有人獲益多，有人獲益少，甚至有人不獲益。因此，各人對(duì)改革的態(tài)度和評(píng)價(jià)也有差異。

回溯改革開(kāi)放近四十年的歷史，可以看出，改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，法治建設(shè)的發(fā)展也得益于改革?？傮w而言，經(jīng)過(guò)多年持續(xù)地改革，一些相對(duì)容易的改革已經(jīng)推進(jìn)得較遠(yuǎn)，尚待改革的都是涉及深層次問(wèn)題的難啃的硬骨頭。司法體制改革屬于政治體制改革范疇，〔7 〕其難度大，為此大家希望有頂層設(shè)計(jì)。事實(shí)上，做好頂層設(shè)計(jì)并不容易，因?yàn)檎咦冞w是一步一步發(fā)生的，涉及司法體制改革的相關(guān)因素甚多，設(shè)計(jì)者不可能做到面面俱到，而且政策制定是建立在一系列協(xié)調(diào)過(guò)程上的，決策者要檢視現(xiàn)行政策與擬出臺(tái)政策的關(guān)聯(lián)性，認(rèn)同所有相關(guān)的社會(huì)目的和價(jià)值，探討每一項(xiàng)政策選擇的情況。因此，不能苛求出臺(tái)的都是萬(wàn)全之策，一帖藥包治百病，頂層設(shè)計(jì)有一定的前瞻性，能“對(duì)癥治療”就應(yīng)得到肯定。對(duì)于一項(xiàng)政策在發(fā)揮正面效應(yīng)時(shí)可能引出其他問(wèn)題和矛盾，政策設(shè)計(jì)時(shí)往往會(huì)有所認(rèn)識(shí)，趨利避害并不是追求“最好”、“完美”，因?yàn)槟菢硬⒉滑F(xiàn)實(shí)，現(xiàn)實(shí)的是在利與害之間根據(jù)“兩害相權(quán)取其輕”的標(biāo)準(zhǔn)作出取舍。至于實(shí)施后出現(xiàn)的新問(wèn)題和新矛盾，只能再有針對(duì)性地出臺(tái)新的改革措施。就此說(shuō)每一項(xiàng)改革舉措都有可批評(píng)之處也不為過(guò)，但是，不能因?yàn)榇嬖趩?wèn)題就否定已經(jīng)取得的成績(jī)，正確的態(tài)度是直面問(wèn)題和矛盾，繼續(xù)往前推進(jìn)。