我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的均等化目標(biāo)及實現(xiàn)路徑

鄭志彬，董雪瑩

（吉林大學(xué)，吉林長春130012）

?體育人文社會學(xué)

我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的均等化目標(biāo)及實現(xiàn)路徑

鄭志彬，董雪瑩

（吉林大學(xué)，吉林長春130012）

實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的均等化發(fā)展已成為政府和社會大眾的廣泛共識，但是，對于“均等化”的具體內(nèi)涵是什么以及如何實現(xiàn)均等化的目標(biāo)，政府和學(xué)界尚無定論。運用規(guī)范分析與實證分析相結(jié)合的方式對城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵進行解析，提出我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化的邏輯軌跡應(yīng)是以社區(qū)為單位構(gòu)建城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的均等化發(fā)展。以第六次全國體育場地普查數(shù)據(jù)和國家體育總局發(fā)布的其他數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)分析了我國城鄉(xiāng)在占有的體育場地數(shù)量、質(zhì)量和社會體育指導(dǎo)員等方面存在巨大差距，并闡釋造成這種差距的重要原因有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展模式、體育“舉國體制”和城鄉(xiāng)人口密度不同等。提出要構(gòu)建我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的路徑，包括在起點上確定以社區(qū)為單位構(gòu)建城鄉(xiāng)體育服務(wù)均等化這個戰(zhàn)略目標(biāo)，在過程上要注重財政投入向農(nóng)村傾斜，在結(jié)果上注重社區(qū)的差異性和群眾的滿意度。

體育公共服務(wù)；均等化；社區(qū)；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；人口密度

國家“十二五規(guī)劃”首次提出健全我國基本公共服務(wù)體系，并把“大力發(fā)展公共體育事業(yè)”納入其中。此后，我國各級政府和體育主管部門持續(xù)發(fā)力，使體育公共服務(wù)水平得到大幅提升。盡管如此，目前我國體育公共服務(wù)的現(xiàn)狀并不十分令人滿意，其中一個廣受關(guān)注的問題是我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)嚴(yán)重不均等。然而，向社會成員提供均等的基本公共服務(wù)，這是現(xiàn)代政府的基本職責(zé)之一，對于這一點，也得到黨和政府的確認(rèn)，黨的十六屆六中全會首次明確提出實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，經(jīng)過黨的十七大、十七屆三中全會、十八大等重要會議的強調(diào)和部署，“基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)”已成為到2020年全面建成小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)的重要內(nèi)容。那么，作為基本公共服務(wù)體系的組成部分，體育公共服務(wù)實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的均等化發(fā)展也必然被包含在這一目標(biāo)之中。為此，許多體育工作者和體育研究者紛紛討論和研究如何實現(xiàn)我國體育公共服務(wù)的均等化發(fā)展。然而，到目前為止，實踐工作者和理論界對于體育公共服務(wù)均等化的具體內(nèi)涵和實踐路徑的看法莫衷一是，尤其是既有研究中對于均等化究竟意味著什么的討論并不深入。筆者認(rèn)為，只有非常明確均等化目標(biāo)的具體含義，才能進一步探討實現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑，基礎(chǔ)問題的厘清至關(guān)重要，本文正是致力于對此進行深入討論。

1 城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化：機會均等還是結(jié)果均等

面對我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的嚴(yán)重不均等，黨的十六屆六中全會首次明確提出實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，十八屆三中全會將“推進基本公共服務(wù)均等化”作為深化改革總目標(biāo)的一項內(nèi)容。在黨和國家明確提出“實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”目標(biāo)大背景下，理論界和實務(wù)界紛紛提出要在完善我國體育公共服務(wù)體系的同時注重實現(xiàn)城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的均等化發(fā)展，并且為此提出對策建議。確實，無論從公平正義的視角還是從現(xiàn)實地提高全民健康的視角來看，我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的不均衡現(xiàn)象都是極不合理的，城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的“均等化”應(yīng)被確定為政府工作的目標(biāo)，但是，“均等化”的確切含義是什么呢？這顯然是城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化發(fā)展的“元問題”，如果這些問題的界定不清晰，各級政府部門在制定和推進體育政策時，就會陷入盲目。

1.1 機會均等與結(jié)果均等的差別

個別學(xué)者提出我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的均等化目標(biāo)是在一定時間內(nèi)實現(xiàn)機會均等。所謂機會均等，意味著無論城鄉(xiāng)居民，都有同等的機會使用體育公共設(shè)施和享有基本的體育公共服務(wù)。更多學(xué)者［6］主張結(jié)果均等。所謂結(jié)果均等意味著人們在分配的最終結(jié)果上平等。在理論上，對于“結(jié)果”究竟意味著什么，有兩條進路，其一是福利平等，即人們表達或流露出來的偏好和需求同等滿足。很顯然，要實現(xiàn)這種平等，政府在提供體育公共服務(wù)時需要考察不同個體的不同需求，這樣既不現(xiàn)實，同時，滿足打高爾夫球的偏好和打籃球的偏好所花費的數(shù)額相差甚遠(yuǎn)，同等實現(xiàn)這些偏好是否真正公平也頗有爭議，所以當(dāng)學(xué)者提及體育公共服務(wù)的結(jié)果平等時，往往是指資源平等，就是使人們在體育公共服務(wù)的總體資源中獲得大體相同的東西或占有同等標(biāo)準(zhǔn)的份額。

1.2 機會均等和結(jié)果平等與城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化

那么，機會平等和結(jié)果平等何者更應(yīng)成為城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化的應(yīng)然內(nèi)涵？

首先，值得肯定的是，在我國群眾體育發(fā)展中提及機會均等是很有價值的，這是因為一直以來，我國具有公共性質(zhì)的體育場地向社會開放不足，即在對體育場地使用和體育公共服務(wù)的享有上存在著不同人群間的機會不均等。以體育場地的使用為例。從我國體育場地的管理和經(jīng)營主體來看，我國的體育場地一般分為3種類型：第一類是由各級人民政府投資或籌集社會資金興建的、由各級體育行政部門管理的各類公益性體育場地，這類設(shè)施一般被稱為公共體育場地。第二類是由其他行政機關(guān)、社會團體、事業(yè)單位、軍隊等管理的、內(nèi)部使用的體育設(shè)施；第三類是由私人出資、以營利為目的而建設(shè)的商業(yè)性體育場館，如游泳館、健身室等。從第六次全國體育場地普查數(shù)據(jù)來看，第一類體育場地數(shù)量較少但通常在中等規(guī)模以上。場地數(shù)量共有2.43萬個，占全國體育場地總量的1.43%，場地面積0.95億m2，占總量的4.79%。雖然這類體育場地的功能通常被界定為滿足運動員訓(xùn)練、體育競賽和群眾健身娛樂等需求，但實際上長期以來這些場館較少對群眾開放，只有特殊人群（如職業(yè)運動員）和競技體育活動可以使用。很顯然，這表現(xiàn)出在公共體育設(shè)施使用上普通群眾和特殊群體的之間機會不均等。而在第二類體育場地中教育系統(tǒng)管理的體育場地數(shù)量最多，場地數(shù)量共有66.05萬個，占總數(shù)的38.98%，場地面積10.56億m2，占總量的53.01%。對這類體育場館的使用存在著內(nèi)部成員和外部群眾之間的機會不均等。雖然近年來在一系列體育政策的推動下，許多地區(qū)的公共體育設(shè)施和學(xué)校體育設(shè)施向公眾開放的程度大大提高，但由于我國公共體育場館的人均數(shù)量嚴(yán)重不足，所以不同群體間真正的機會平等尚未實現(xiàn)（比如普通居民與特殊群體相比而言在使用公共體育設(shè)施上有較多時間限制等），因此，在我國討論體育公共服務(wù)的機會均等是有意義的。

盡管如此，在城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化這個具體問題上提出機會均等是否具有重要的現(xiàn)實意義？筆者的答案是否定的。誠然，我國城鄉(xiāng)居民在使用既有的公共體育設(shè)施方面并不具有同等機會，比如我國大型公共體育場館通常集中于城市之中，而目前許多城市在出臺大型體育場館開放的實施方案中明確對象是城市常住居民、社區(qū)居民等，這等于把農(nóng)村居民排除在外。不過，即使所有公共體育場館一律對全民包括農(nóng)村居民開放，城鄉(xiāng)居民享有了形式上的機會平等，這也并不意味著有實際意義。因為健身活動具有持久性，而農(nóng)村居民不可能每天長途跋涉去使用這個機會。這就是說，在公共體育設(shè)施城鄉(xiāng)分布嚴(yán)重不均等的情況下，討論城鄉(xiāng)居民在使用公共體育設(shè)施和享受體育公共服務(wù)上的機會均等并不具有多大的實際價值。筆者認(rèn)為，結(jié)果平等是城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化的題中應(yīng)有之意。

1.3 結(jié)果平等：以個體為單位還是以社區(qū)為單位

在我國體育公共服務(wù)均等化內(nèi)涵的探討中，許多主張結(jié)果平等的研究者所指的是“人人平等”，即每一個人在體育公共服務(wù)中獲得同等對待。乍聞之下，這一關(guān)于我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的均等化理想十分有吸引力，從個體權(quán)利平等的角度來說無可爭議。然而，作為政策目標(biāo)，它則不夠現(xiàn)實。

首先，中國的城市和農(nóng)村的人口分布狀況是城市人口集中，人口密度大，農(nóng)村相對城市來說，人口分布不集中。這個現(xiàn)實對于城鄉(xiāng)居民獲得均等的公共體育資源有重要影響。以“每萬人應(yīng)該擁有一塊足球場地”這個目標(biāo)為例，2014年我國城市人口密度是2 419人/km2，這意味著如果每萬人擁有一塊足球場地，那么平均5km2就應(yīng)該建造一個足球場。而在農(nóng)村，如果以一個自然村的人口規(guī)模為2 000人來算，5個自然村應(yīng)該建造一塊足球場，但是，這5個自然村之間通常相距一定甚至較遠(yuǎn)的距離，那么這塊足球場建在哪里能夠使這5個村的村民都能充分利用這塊足球場地？很顯然，讓每萬人（無論城市居民還是農(nóng)村居民）擁有一塊足球塊地確實體現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民享有平等的某種體育公共服務(wù)，但是農(nóng)村人口的分散分布使得這種平等的價值大打折扣，甚至如果真的在5個自然村之間建設(shè)這樣一個足球場，其結(jié)果可能是因為村民的不方便使用而造成它變成一個擺設(shè)、一塊荒地，最后的結(jié)果是資源的巨大浪費。事實上，人口分散確實在客觀上成為政府在城鄉(xiāng)之間均等地提供某些體育公共設(shè)施的困境，因為即使政府具有天然的公共服務(wù)的責(zé)任，但是政府在進行財政投入的時候也是“理性經(jīng)濟人”，需要考慮效率、效益等問題。

如果換一種思路，政府在體育公共服務(wù)的供給上不追求城鄉(xiāng)居民擁有同樣的設(shè)施，而追求供給同樣標(biāo)準(zhǔn)的份額，情況會怎么樣呢？比如，假設(shè)政府一年在體育公共服務(wù)上投入的資金是13.68億元，以2014年的全國人口數(shù)量13.68億人為標(biāo)準(zhǔn)，每人獲得1元的份額。那么，在城市，每平方公里內(nèi)的城市居民將一共擁有2 419元，而在人口規(guī)模不足百人的自然村，村民一共擁有幾十元，在人口集中的城市中，10里范圍內(nèi)的城市居民所擁有的政府財政投入數(shù)額也許可以建設(shè)一個簡單的籃球場，但是10公里內(nèi)的村民可能還是只有幾十元，任何體育設(shè)施也無法擁有。這還是說，即使政府嚴(yán)格地按照資源平等的目標(biāo)分配給無論城市居民還是農(nóng)村居民同等份額的財政投入，對于那些村落分散、人口規(guī)模小的地區(qū)的農(nóng)村居民來說，他們也無法真正享受到均等的體育公共服務(wù)。除非政府在體育公共服務(wù)上的人均投入足夠多，比如人均5 000元，那么即使非常少的人口也能擁有足夠多的資金換得某些體育設(shè)施，這樣問題就能夠得到部分解決。但更顯然的是，從中國目前的人口規(guī)模和政府的財政收入情況來看，尚不可能達到這樣的條件。

這就是說，面對城鄉(xiāng)人口分布不均，或者更具體地說，面對農(nóng)村人口分散分布這樣一個現(xiàn)實，無論城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化意味著供給個體大體相同的體育設(shè)施還是分配給每個人同等的資金份額，在結(jié)果上都可能與原初理想相差甚遠(yuǎn)。

那么，我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的均等化究竟應(yīng)該意味著什么？筆者認(rèn)為，在我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化問題上，“均等化”作為一個理想目標(biāo)，必須追求結(jié)果均等，但是不必追求以個體為基礎(chǔ)均等分配的結(jié)果，而更應(yīng)該考慮以社區(qū)為基礎(chǔ)的均等分配，即無論在城市和農(nóng)村中，并不是要實現(xiàn)所謂的“人人均等”，而是實現(xiàn)社區(qū)與社區(qū)之間的大體均等。

1.4 以社區(qū)為單位的結(jié)果平等具有實際價值

之所以強調(diào)以社區(qū)為單位進行體育公共服務(wù)的均等分配，是與體育公共服務(wù)的特殊性有關(guān)。我們知道，雖然人們對體育公共服務(wù)的內(nèi)涵存有爭議，但是從體育公共服務(wù)的主要物態(tài)形式（如體育場館）來看，許多公共體育設(shè)施具有公共物品的屬性，而公共物品的特點是在效用上具有不可分割性，即只能由一定數(shù)量的社會成員共同享用，而無法將其分割為若干部分，分別歸屬每個人。正因如此，才會導(dǎo)致“人人均等”的分配出現(xiàn)上述困境（如上文足球場地的例子）。所以，既然對于許多體育公共產(chǎn)品和服務(wù)的占有和享有需要以一定數(shù)量的社會成員整體為基礎(chǔ)，那么，政府在進行城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的均等化分配過程中，以一定的群體為基礎(chǔ)的分配就更為合理。從我國城鄉(xiāng)社會體制上看，筆者認(rèn)為，“社區(qū)”是較好的分配單位。這是因為無論是行政村還是城市街道社區(qū)，都具有一定的人口規(guī)模集中在一個區(qū)域。除此之外，更重要的是，由政府提供體育公共服務(wù)，在基層社會的具體落實常需要由一定的社會組織來實施，而在我國的社會體制下，行政村還有城市街道社區(qū)都具有較為成熟的社區(qū)組織——村民委員會和街道辦事處，它們在幫助落實體育公共服務(wù)政策上具有天然的組織優(yōu)勢。

基于上述原因，要想調(diào)整我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)不平等的現(xiàn)狀、實現(xiàn)城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的均等化目標(biāo)，應(yīng)該首先確立均等化的目標(biāo)內(nèi)涵，即政府以城鄉(xiāng)社區(qū)為單位實現(xiàn)基本體育公共服務(wù)的均等供給。

2 我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的不均等現(xiàn)狀

一般而言，體育公共服務(wù)是指為滿足社會大眾的體育需求，由公共部門依據(jù)法定職責(zé)，運用公共權(quán)力和資源，通過多種方式與途徑向公眾提供不同形態(tài)的體育產(chǎn)品和（或）服務(wù)的行為。在這個簡單的概念下，聯(lián)系我國的體育公共服務(wù)的實際，可以對我國體育公共服務(wù)有如下認(rèn)識：首先，一般來說，體育公共服務(wù)的供給主體是公共部門，既包括政府部門也包括非政府公共組織，但是在我國傳統(tǒng)的體育“舉國體制”影響下，我國的體育多由政府包辦，雖然近些年在政府的大力倡導(dǎo)和政策引導(dǎo)下，我國許多公益性體育民間組織也向公眾提供體育公共服務(wù)，但從目前的格局來看，各級政府部門仍是體育供給服務(wù)的供給主體。因此，考察我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的現(xiàn)狀主要需要考察政府部門的體育公共服務(wù)現(xiàn)狀。其次，體育公共服務(wù)所包含的內(nèi)容是多樣的，廣義而言，體育公共服務(wù)既包括體育產(chǎn)品和服務(wù)等物態(tài)層面的內(nèi)容，也包括體育政策、法規(guī)和政府的體育市場監(jiān)管服務(wù)。在這個意義上來說，作為體育公共服務(wù)的主要供給主體，政府要扮演政策制定者、資金供應(yīng)者和產(chǎn)品安排者的角色。因此，在考察我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的現(xiàn)狀方面需要考察政府部門的政策產(chǎn)出、財政支出以及物態(tài)的體育產(chǎn)品與服務(wù)的供給情況。依據(jù)這種理解，從以下幾個方面考察我國政府在城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)中的不均等現(xiàn)狀。

2.1 城鄉(xiāng)間體育有形產(chǎn)品的供給嚴(yán)重不均等

首先，這種不平衡體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間體育場館數(shù)量的不均衡分布之中。如表1所示，截止到2013年底，我國城鎮(zhèn)占有體育場地數(shù)比鄉(xiāng)村占有的體育場地數(shù)多出17.22%，而場地面積方面，城鎮(zhèn)居民占有的數(shù)量是鄉(xiāng)村居民的2.2倍，絕對數(shù)量的差距十分明顯。而以人均占有數(shù)量來看，鄉(xiāng)村居民人均體育場地面積只有城鎮(zhèn)居民的一半。

表1 城鄉(xiāng)體育場地分布情況

2.2 城鄉(xiāng)體育場地的質(zhì)量上也有著明顯的差異

從表2可以看出，至2013年末，城鎮(zhèn)居民擁有的室內(nèi)體育場數(shù)量是鄉(xiāng)村居民的4.7倍，城鎮(zhèn)居民占有的室內(nèi)體育場地面積是農(nóng)村居民的10.8倍。以2013年末的城鄉(xiāng)人口分布數(shù)量來算，城鎮(zhèn)居民每萬人擁有室內(nèi)體育場地數(shù)量是1.76個，農(nóng)村居民每萬人擁有室內(nèi)體育場地數(shù)量為0.43個，前者是后者的4倍；城鎮(zhèn)居民人均占有室內(nèi)體育場地面積是0.074 m2，農(nóng)村居民人均占有室內(nèi)體育場地面積是0.0079 m2，前者是后者的9.37倍?？梢?，城鄉(xiāng)居民人均占有室內(nèi)體育場地的數(shù)量存在較大差距

表2 室內(nèi)外體育場地城鄉(xiāng)分布情況

2.3 城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)在無形服務(wù)方面差距很大

社會體育指導(dǎo)員的擁有量是最好的例證。作為體育發(fā)展的重要人力資源，社會體育指導(dǎo)員在我國城鄉(xiāng)的分布嚴(yán)重不平衡，據(jù)2015年12月末國家體育總局發(fā)布的《社會體育指導(dǎo)員工作評估報告》顯示，至2014年底，我國登記注冊的社會體育指導(dǎo)員中，城市為1 616 296人，占總數(shù)的93%，農(nóng)村為126 065人，占7.2%，按照2014年末我國大陸人口13.68億和城鎮(zhèn)人口7.49億、農(nóng)村人口6.19億計算，全國每千人擁有指導(dǎo)員達到1.27人，城市每千人擁有2.16人，提前超額完成《社會體育指導(dǎo)員發(fā)展規(guī)劃（2011—2015年）》規(guī)定的“城市達到每千人至少擁有一名社會體育指導(dǎo)員”的目標(biāo)任務(wù)；農(nóng)村每千人擁有0.2人，遠(yuǎn)未達到“農(nóng)村達到每兩千人至少擁有一名社會體育指導(dǎo)員”的目標(biāo)任務(wù)。農(nóng)村的社會體育指導(dǎo)員與農(nóng)村的廣大人口比重嚴(yán)重不協(xié)調(diào)。

雖然以上數(shù)據(jù)對比并不能涵蓋我國體育公共服務(wù)的所有指標(biāo)，但仍能據(jù)此窺探出我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的不平衡現(xiàn)狀，因為這些物態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的不平等分布背后反映的是城鄉(xiāng)體育公共財政支出的不平等分配以及體育政策向城市的傾向性。

3 我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)不均等現(xiàn)狀的原因

導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的不均等現(xiàn)狀的原因是復(fù)雜的，在政治制度、經(jīng)濟發(fā)展、文化心理、自然環(huán)境等宏觀方面均能找到些許答案，但在紛繁復(fù)雜的影響因素之中，筆者認(rèn)為如下3個客觀因素尤為重要。

3.1 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)體育發(fā)展所獲得的公共投入嚴(yán)重不均等

建國之初，面對我國經(jīng)濟發(fā)展水平低下的現(xiàn)實局面，黨和國家采取了以工業(yè)為主導(dǎo)、以農(nóng)業(yè)積累支撐城市工業(yè)的發(fā)展模式，并以1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》所確立的戶籍制度為基礎(chǔ)，開始了中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展。

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，改革開放前體育公共服務(wù)在農(nóng)村和城市采取兩種不同的資源配置制度。計劃經(jīng)濟時代，城市中體育公共設(shè)施主要以單位為基礎(chǔ)進行配置，表面看是以單位經(jīng)費為基礎(chǔ)，但由于社會資源完全由政府進行計劃性再分配，所以實際上是國家財政在支撐單位中職工體育的發(fā)展。而由于當(dāng)時國家財政能力相當(dāng)有限，農(nóng)村的體育設(shè)施則主要由村集體和農(nóng)民自己來負(fù)擔(dān)，因為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平長期低下，以至于農(nóng)村的體育設(shè)施建設(shè)十分落后。

雖然改革開放后體育資源的配置從完全依靠國家財政逐漸走向多元化籌資，但是，體育公共服務(wù)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并沒有完全被打破，農(nóng)村和城市所獲得的體育資源差別仍然十分明顯。這是因為，一方面，在市場機制下，整個社會（包括農(nóng)村）的資本、勞動力等資源在經(jīng)濟效益的驅(qū)動下向城市轉(zhuǎn)移和集中，農(nóng)村較少有機會獲得由私營部門投入的體育資源；另一方面，也是更重要的原因在于，體育公共服務(wù)還主要依靠政府的財政支出，并且各級政府在體育財政支出上繼續(xù)向城市傾斜，由此帶來城鄉(xiāng)在體育基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的差距不斷擴大。

近年來在全民健身計劃的深入實施、農(nóng)民體育健身工程的展開和基本公共服務(wù)均等化等政策目標(biāo)的推動下，農(nóng)村體育發(fā)展所獲得的公共財政支持和體育資源越來越多，從圖1可見一斑。但農(nóng)村和城市所擁有的體育公共設(shè)施在數(shù)量和質(zhì)量上的巨大差距還未完全彌合。

圖1 近5年國家體育總局本級體育彩票公益金用于實施“農(nóng)民體育健身工程”的情況

3.2 “舉國體制”下體育公共設(shè)施向城市集中

眾所周知，新中國成立后，在借鑒蘇聯(lián)體育體制的基礎(chǔ)上，我國形成了“舉國體制”的體育管理模式，這種模式的一個重要特點是以提高國家競技體育水平為目標(biāo)。因此在“舉國體制”的長期作用下，我國的體育經(jīng)費支出和體育公共設(shè)施建設(shè)等活動主要圍繞著競技體育展開。由于大型體育賽事一般在城市舉辦，所以圍繞著各種賽事，主要由政府投資在城市中建立起諸多優(yōu)良的體育場館，尤其是大型體育場館。從表3可以看出，截至2013年底，全國共有1 093個大型體育場館，只有25個分布在鄉(xiāng)村，只占總數(shù)的2.29%左右。當(dāng)然，在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，這些大型體育場館主要用于舉辦體育賽事，較少對外開放，但是近些年在政府大力促進體育公共服務(wù)的背景下，許多大型體育場館不同程度地對外開放。在2013年，全國1 093個大型體育場館中，不對外開放的有135個，部分時段開放的有483個，全天開放的有475個；在對外開放的場館中，有697個對外開放271天以上。另外，這些大型體育場館共承擔(dān)活動35 365次，其中體育賽事11 353次，文化演藝活動、會展活動、公益活動和其他活動共24 012次。這些數(shù)據(jù)表明，諸如大型體育場館之類的原本為競技體育所建設(shè)的體育設(shè)施日益成為提供體育公共服務(wù)和其他公共服務(wù)的重要載體，2014年由國家體育總局等八部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強大型體育場館運營管理改革創(chuàng)新提高公共服務(wù)水平的意見》中也明確指出：“大型體育場館是開展體育服務(wù)、發(fā)展體育事業(yè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)”，所以提出要強化其公共服務(wù)功能，要求其按國家有關(guān)規(guī)定對外開放，并且在2014年12月由財政部和國家體育總局印發(fā)了《大型體育場館免費低收費開放補助資金管理辦法》，規(guī)范和加強大型體育場館向社會免費或低收費開放，無疑地，這些政策措施會進一步促進城市中的大型體育場館的開放程度。因此，當(dāng)城市中的競技體育設(shè)施越來越多地轉(zhuǎn)化為體育公共服務(wù)的基礎(chǔ)資源，城市居民所占有的體育設(shè)施無論在數(shù)量上、規(guī)模上還是質(zhì)量上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越鄉(xiāng)村居民所占有的體育設(shè)施。

表3 全國大型體育場館分布狀況

3.3 城市和農(nóng)村人口密度不同客觀上影響城鄉(xiāng)體育資源配置

除了根本性的制度因素，農(nóng)村居民的分散也是影響城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)不均等的重要原因。正如前文所述，我國的城市人口集中、農(nóng)村人口分布較為分散，后者對建設(shè)相對大規(guī)模的體育場館造成障礙。因為具有一定規(guī)模的體育場館設(shè)施及配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)往往投資大、維護成本高，但人口的分散客觀上導(dǎo)致需求的分散或資源利用率低，這意味著規(guī)模經(jīng)濟無法實現(xiàn)，也就是說，在居民分散的農(nóng)村興建這類場館往往經(jīng)濟效益和效率低下。所以，私營部門沒有投資動力，政府部門雖然有公共服務(wù)的責(zé)任也不會完全無視經(jīng)濟性。因此，在經(jīng)濟效益和效率目標(biāo)的驅(qū)動下，政府更愿意花錢在人口密集的城市建設(shè)具有一定規(guī)模的體育場館。

4 實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化的路徑

上述分析表明，導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化的原因中有復(fù)雜而深刻的社會結(jié)構(gòu)因素和制度因素，還有難以由人為來調(diào)節(jié)的客觀環(huán)境因素。改善城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)不均等的現(xiàn)狀需要政府和社會各方面深入研究解決問題的困境和條件，以更系統(tǒng)的方式提出行動的方案。筆者通過理性思考提出實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化的路徑。

4.1 起點：設(shè)定以社區(qū)為單位構(gòu)建城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)

要實現(xiàn)城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化，必須要先確立恰當(dāng)?shù)膽?zhàn)略目標(biāo)才能制定出有效的體育政策和適當(dāng)?shù)男袆臃桨?。正如前文所述，基于我國體育公共設(shè)施在城鄉(xiāng)間分布不均等的現(xiàn)狀、城鄉(xiāng)人口密度和人口聚居規(guī)模的差異、財政資源的限制、公民體育權(quán)利平等等因素的考量，我國應(yīng)該考慮將“均等化”的目標(biāo)定位于以社區(qū)為單位的均等。這個目標(biāo)不只是理論解析的結(jié)果，實際上從已經(jīng)展開十年有余的“農(nóng)民體育健身工程”來看，體育行政部門在農(nóng)村確實是以行政村為單位來推進體育公共服務(wù)建設(shè)的。這表明政府部門也在實踐上看到了以社區(qū)為單位提供體育公共服務(wù)的可行性和便利性。另外，在更廣泛的公共服務(wù)體系方面，我國政府的戰(zhàn)略是以城鄉(xiāng)社區(qū)為載體進行公共服務(wù)體系的建設(shè)，而作為整個公共服務(wù)體系的組成部分，體育公共服務(wù)也可依托于社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)的展開來推進城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的均等化。

當(dāng)然，需要說明的是，以社區(qū)為單位構(gòu)建城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的均等化發(fā)展并不意味著以當(dāng)前的城鄉(xiāng)社區(qū)為基礎(chǔ)完全“區(qū)區(qū)平等”的分配。實際上，無論在城市還是在農(nóng)村，社區(qū)的規(guī)模存在著巨大的差異，這是我國政府在進行城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化分配過程中必須納入考慮的問題。因此，如果從具體的體育政策來看，筆者建議要適當(dāng)對城市和鄉(xiāng)村社會進行以“規(guī)?！睘闃?biāo)準(zhǔn)的分類，即以一定的人口規(guī)模為基礎(chǔ)，把不同的城鄉(xiāng)社區(qū)劃分為幾個級別檔次，然后在同一檔次中以同等標(biāo)準(zhǔn)進行體育公共產(chǎn)品和服務(wù)的分配。

4.2 過程：財政投入向農(nóng)村傾斜和向社會力量購買服務(wù)

正如前文分析所示，造成我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)不均等現(xiàn)狀的一個重要因素是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和體育舉國體制下，政府把更多的經(jīng)費投入到城市的體育設(shè)施建設(shè)上。那么，如果要糾正城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的不均等，就需要使農(nóng)村獲得更多的經(jīng)費來發(fā)展體育事業(yè)。雖然近些年我國體育事業(yè)的發(fā)展已經(jīng)不單純依賴政府的財政投入，私營部門、其他公共機構(gòu)也投資或幫助興建公共體育事業(yè)；但是從目前的結(jié)構(gòu)看，具有公共服務(wù)責(zé)任的政府仍是體育公共服務(wù)的投資主體，尤其對農(nóng)村來說，由于經(jīng)濟發(fā)展落后于城市、農(nóng)村居民體育需求弱于城市市民以及農(nóng)村自然環(huán)境不利等原因，私營部門在利益動機下更愿意在城市投資體育而較少有動力到農(nóng)村提供體育公共服務(wù)。至于一些專注于體育公共服務(wù)的民間組織，其財力和人力都不足以幫助廣大農(nóng)村改善體育資源匱乏的狀況，所以，農(nóng)村體育公共服務(wù)的發(fā)展更多依賴于政府的財政投入，并且要改變城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)不平等的現(xiàn)狀，需要政府在進行公共投資時更多傾向農(nóng)村，以填滿城鄉(xiāng)體育資源占有上的巨大鴻溝。

另外，政府在向城鄉(xiāng)居民（尤其是農(nóng)村居民）提供均等化的體育公共服務(wù)時要充分重視效率和效益。傳統(tǒng)上，我國體育公共服務(wù)是由政府直接提供的，也就是說，政府不只是就體育公共服務(wù)做出政策性安排和籌集資金，而且還負(fù)責(zé)具體工作的實施，比如政府設(shè)立專門機構(gòu)、派出人員進行國民體質(zhì)監(jiān)測活動；政府直接組織各種體育賽事；政府部門設(shè)立社會體育指導(dǎo)員的培訓(xùn)部門、組織培訓(xùn)活動和雇傭培訓(xùn)人員；政府直接投資興建體育場館并派內(nèi)部人員進行管理和維護等。這種體育公共服務(wù)的供給方式意味著政府要投入大量的財力、人力、物力，政府支出負(fù)擔(dān)較重，也容易導(dǎo)致政府機構(gòu)臃腫；另一方面，由于政府壟斷體育公共服務(wù)缺乏競爭，容易導(dǎo)致體育公共服務(wù)質(zhì)量不高、效率低下、資源浪費。尤其是在農(nóng)村體育公共服務(wù)中，還有一個特殊問題，即在政府系統(tǒng)內(nèi)部，農(nóng)村的基層組織往往缺少主管體育工作的專門人員，以至于農(nóng)村體育公共服務(wù)的展開缺少有效的組織基礎(chǔ)。

面對這些問題，在服務(wù)型政府建設(shè)、轉(zhuǎn)變政府職能等政府改革的背景促進下，我國各級政府應(yīng)逐步提倡和積極探索向社會力量購買體育公共服務(wù)。所謂政府向社會力量購買服務(wù)，就是“通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用”［12］。在這里，購買體育公共服務(wù)的主體是政府，包括一級政府和政府中的部門；社會力量是指企事業(yè)單位和非政府公共組織；而市場機制通常包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、定向委托、競爭性談判、BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）等。

事實上，目前在一些經(jīng)濟發(fā)達省份，政府已經(jīng)開始探索向社會力量購買體育公共服務(wù)了，各地政府購買體育公共服務(wù)的內(nèi)容主要有青少年體質(zhì)健康促進服務(wù)、群眾體育賽事服務(wù)、體育業(yè)務(wù)培訓(xùn)服務(wù)、全民健身活動服務(wù)、場館設(shè)施建設(shè)和管理服務(wù)等。但綜合來看，在我國，政府購買體育公共服務(wù)的實踐尚處于初步探索階段，無論是制度層面還是實際運行狀況都有諸多不完善之處。而且大多數(shù)實踐都集中于城市之中，筆者認(rèn)為，鑒于農(nóng)村體育公共服務(wù)的政府組織不健全，由政府向社會力量購買體育公共服務(wù)提供給農(nóng)村居民是更為必要的，這對于提高農(nóng)村體育公共服務(wù)的質(zhì)量將大有裨益。

4.3 結(jié)果：注重社區(qū)的差異性和群眾的滿意度

實際上，當(dāng)前我國體育公共服務(wù)存在兩個大問題，其一是總量不足以滿足人民群眾日益增長的體育需求，其二是城鄉(xiāng)、區(qū)域和人群間的不均等分配，而且城鄉(xiāng)間的差距較大。這意味著推進城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化應(yīng)該在發(fā)展我國體育公共服務(wù)的整體框架下進行，也就是說，追求絕對的均等不是最終的目的，最終的目的是在整體上保證我國城鄉(xiāng)居民都能享受到較好的體育公共服務(wù)。因此，向城鄉(xiāng)居民提供大體均等的體育資源時不需要追求在資源的具體形態(tài)上完全整齊劃一，相反要關(guān)注群眾的需求和滿意度。這就要求在保證城鄉(xiāng)社區(qū)大體上獲得同等份額的體育資源的同時，要注重社區(qū)的差異性。因為我國地域遼闊，社區(qū)眾多，而我國南北方、東西部地區(qū)在自然條件、公共基礎(chǔ)設(shè)施條件、文化習(xí)俗、人口年齡結(jié)構(gòu)上均有相當(dāng)大的差異，這些差異必然導(dǎo)致不同地區(qū)的群眾對于體育資源有著不同的需求，整齊劃一地供給體育資源顯然不能滿足不同的需求。事實上，農(nóng)民體育健身工程恰恰在這方面遭受詬病。正如前文所述，我國的農(nóng)民體育健身工程實施的標(biāo)準(zhǔn)是在每個行政村建設(shè)1片硬化的標(biāo)準(zhǔn)籃球場、1副籃球架、2張室外乒乓球臺，這些設(shè)施明顯更符合年輕人的運動需求，但是在許多農(nóng)村，居民主要是留守老人和兒童，打籃球這樣激烈的體育活動并不適合這兩類人群，以至于這些設(shè)備被閑置，卻沒有適合老人和兒童運動的體育設(shè)施。因此，要實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化，必須要充分考慮社區(qū)之間的差異性，在實現(xiàn)城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化的同時滿足群眾不同的體育需求，提高群眾的滿意度。

［1］國家體育總局.體育總局：“十二五”期間大型體育場館運營和對外開放取得新進展［EB/OL］.（2016-02-09）［2017-01-10］.http：//www.sport.gov.cn/n10503/c709744/content.html.

［2］民政部門戶網(wǎng)站.2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計報告［EB/OL］.（2015-06-10）［2017-01-12］.http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml.

［3］千龍網(wǎng).東壩鄉(xiāng)村（國際）俱樂部搭建全民健身公益平臺［EB/OL］.（2016-05-07）［2017-01-20］.http：//sports.qianlong.com/2016/0507/589890.shtml.

［4］杰弗里·托馬斯.政治哲學(xué)導(dǎo)論［M］.顧肅，等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2006.

［5］珍妮特·登哈特，羅伯特·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵［M］.丁煌，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.

［6］凱文·希爾頓.體育發(fā)展：政策、過程與實踐［M］.吳玉倫，等譯.北京：北京體育大學(xué)出版社，2007.

［7］劉亮.我國體育公共服務(wù)的概念溯源與再認(rèn)識［J］.體育學(xué)刊，2011（3）：34-39.

［8］肖林鵬，李宗浩，楊曉晨.我國公共體育服務(wù)體系概念開發(fā)及其結(jié)構(gòu)探討［J］.天津體育學(xué)院學(xué)報，2007（6）：472-475.

［9］郇昌店，肖林鵬.公共體育服務(wù)均等化初探［J］.體育文化導(dǎo)刊，2008（2）：29-31.

［10］李麗，張林.體育公共服務(wù)：體育事業(yè)發(fā)展對公共財政保障的需求［J］.體育科學(xué)，2010（6）：53-57.

［11］李靜，張衛(wèi)平.全民共享體育公共服務(wù)的制度困境與優(yōu)化研究［J］.南京體育學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2010（3）：73-75.

［12］中央政府門戶網(wǎng)站.國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見（國辦發(fā)［2013］96號）［EB/OL］.（2013-09-30）［2017-01-20］.http：//www.gov.cn/zwgk/2013-09/30/content_2498186.htm.

責(zé)任編輯：劉紅霞

Development Goal and Im plementing Path of China’s Urban and Rural Sports Public Service Equalization

ZHENG Zhibin，DONG Xueying
（Jilin University，Changchun 130012，Jilin，China）

The government and the public both acknow ledge that we need to realize the equalization of urban and rural sports public service.But as to what is the specific connotation of“equalization”and how to make this goal into reality，there is still no definite conclusion in academic world and our government.This paper tries to combine the methods of normative analysis and empirical analysis to illustrate the connotation of the urban and rural sports public service equalization and puts forward that the logically developed direction of Chinese urban and rural sports public service equalization should be on the basis of community-centered equalization.At the same time，basing on the data of the sixth national stadium survey and other data released by the General Administration of Sport，the article also analyzes serious inequality in the quantity and quality of sports stadium and sport instructors between the urban and rural areas and explains reasons.According to this paper，there are threemost critical factors：urban-rural dual developing structure，national sports system and the difference of population density between urban and rural areas.Finally，the article puts forward the path to realize the equalization of urban and rural sports public services in China.First of all，our government is supposed to set strategic objectives of community-based equalization of urban and rural sports public service.Then the financial input from the government should be inclined to the countryside during the process of development.As a result，the diversity of communities and public degree of satisfaction should also be paid attention to for the consequence of our path which ismentioned in this paper.

sports public services；equalization；community；urban-rural dual structure；population density

G80-053

A

1004-0560（2017）04-0012-07

2017-03-05；

2017-04-21

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費項目（項目編號：2015QYD55）。

鄭志彬（1981—），女，副教授，博士研究生，主要研究方向為體育管理。