拆遷問(wèn)題中的公共利益探究

葛勝召

摘 要：隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，房屋拆遷工作也在大范圍內(nèi)進(jìn)行，其中，以公共利益名義進(jìn)行房屋拆遷一直是理論界和實(shí)務(wù)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：房屋拆遷；公共利益；問(wèn)題探究

引言

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展所帶來(lái)的拆遷潮逐漸成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，處理不當(dāng)極易危害社會(huì)和諧穩(wěn)定。拆遷問(wèn)題的核心是公共利益判斷，而這也是拆遷事件處理的難點(diǎn)。

一、誰(shuí)代表公共利益

（一）政府行為不等于公共利益。

1.宣稱(chēng)自己代表著公共利益的組織中，當(dāng)然就包括政府。盧梭認(rèn)為，國(guó)家之間締結(jié)條約，是政府的行為而非主權(quán)的行為；主權(quán)為了維護(hù)自己的代表性，其必然不會(huì)做具體的行為。由此可知，他已將公共利益與政府區(qū)分開(kāi)了。

2.行政權(quán)的擴(kuò)張與膨脹，使得行政行為與公共利益的差別越來(lái)越明顯，政府背離公共利益的行為之影響也越來(lái)越大。在這個(gè)過(guò)程中，伴隨著公民私權(quán)利與公權(quán)力的雙向擴(kuò)張，實(shí)際上政府的利益也在擴(kuò)張。這些政府利益，有的其實(shí)是個(gè)人的利益，只不過(guò)披上了政府的外衣；有的則是政府在行使權(quán)力的過(guò)程中與其他組織、個(gè)人發(fā)生了資源沖突；有的則是政府基于自身利益如聲譽(yù)、內(nèi)部員工福利等因素所產(chǎn)生的利益；等等。

（二）政府代表公共利益的必要性。

1.盡管政府行為不等于公共利益，我們卻不得不同時(shí)反對(duì)那些將政府的存在徹底否定的觀點(diǎn)。這些觀點(diǎn)如民粹主義、無(wú)政府主義者，在人類(lèi)的戰(zhàn)爭(zhēng)史中占據(jù)了一個(gè)重要角色。它們一方面迎合民眾求和平的心理，承諾給他們無(wú)條件的和平；另一方面，卻又總是為發(fā)動(dòng)一些國(guó)家發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)做足了宣傳。政府的行為，如果不能以代表公共利益這個(gè)假設(shè)為前提，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，政府會(huì)變得多么無(wú)力，那么政府便又不能成為政府了。也就是說(shuō)，政府的行為盡管不能等同于公共利益，但是，我們卻又必須使政府相信自己代表著公共利益。

3.政府不僅必須代表公共利益，相對(duì)于公民社會(huì)來(lái)說(shuō)，它還必須是最權(quán)威的機(jī)構(gòu)。因?yàn)?，政府從建立?lái)說(shuō)，是產(chǎn)生于社會(huì)公共利益的。它的產(chǎn)生，比公民社會(huì)的任何組織都有更廣泛的民主基礎(chǔ)，有更加深厚的社會(huì)基礎(chǔ)，而且有著更大的責(zé)任。政府行政行為的這種內(nèi)在矛盾，促使我們必須使公共利益明確。另一方面，我們還得做好對(duì)公共利益執(zhí)行過(guò)程的控制。

二、公共利益的保障

在公共利益的執(zhí)行過(guò)程中，政府行為自身內(nèi)在的矛盾，決定了我們不能只寄希望于政府的自律，行政相對(duì)人、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、與社會(huì)輿論都必須保持著對(duì)政府行為的制約。也就是促進(jìn)一個(gè)只由政府參加的拆遷體制演化為一個(gè)由各方面力量參與的拆遷體制，而且必須削弱政府的主導(dǎo)地位，最終保障公共利益。

（一）拆遷當(dāng)事人。

1.行政機(jī)關(guān)。

拆遷中的一個(gè)大麻煩就在于行政權(quán)力的參與過(guò)多：“比如房屋拆遷的程序是由法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的；拆遷申請(qǐng)的內(nèi)容需要政府審批；拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)要由政府制定；爭(zhēng)議的裁定由政府作出：甚至實(shí)施作業(yè)由政府指定的單位負(fù)責(zé)。或者干脆由政府設(shè)立的公司或某拆遷辦完成。”好在新條例取消了行政強(qiáng)拆，這在很大程度上制約了行政權(quán)力的濫用。

為保障公共利益的執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)在拆遷過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自身行為的約束，不越權(quán)不越位，做到依法辦事。特別重要的是，減少對(duì)司法強(qiáng)拆的行政干預(yù)，保證拆遷過(guò)程的司法獨(dú)立，以免新條例成為一紙空文。

2.行政相對(duì)人。

行政相對(duì)人本來(lái)在行政法律關(guān)系中就處于非主導(dǎo)地位。他們的權(quán)利應(yīng)該如何保護(hù)，一直以來(lái)就是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)；同時(shí)也是社會(huì)衡量行政行為是否合法的基本因素。在拆遷的強(qiáng)勢(shì)群體面前，這些行政相對(duì)人自然是弱勢(shì)的一方。其利益表達(dá)與實(shí)現(xiàn)都具有邊緣性。

如何使他們?cè)谡媲耙部梢砸怨怖娲淼纳矸輩⑴c拆遷過(guò)程呢？聽(tīng)證制度是不可少的。聽(tīng)證制度可以使被拆遷人集合起來(lái)，共同表達(dá)自己的利益，同時(shí)也有助于使被拆遷人陷入自助行為的無(wú)效率性。當(dāng)然我國(guó)最需要的是將聽(tīng)證制度落實(shí)并且避免走過(guò)場(chǎng)，形成一聽(tīng)證就實(shí)行的情況。

（二）各監(jiān)督主體。

前文已說(shuō)過(guò)，政府是必須代表公共利益的，這個(gè)假設(shè)是政府行為的前提。因此，如果在監(jiān)督中監(jiān)督主體不具有相應(yīng)的身份，那么政府的行為還是很難受到真正的制約。因而，真正重要的是，在監(jiān)督體系中，監(jiān)督主體也可以以公共利益的代表身份出場(chǎng)。

立法機(jī)關(guān)是我國(guó)法定的監(jiān)督機(jī)關(guān)，只不過(guò)它是事后監(jiān)督；司法機(jī)關(guān)被當(dāng)作社會(huì)正義的最后防火線；在現(xiàn)代社會(huì)，輿論監(jiān)督在一定程度上更能令被監(jiān)督人側(cè)目。

1.立法機(jī)關(guān)。

各級(jí)人民代表大會(huì)既是我國(guó)的立法機(jī)關(guān)，也是我國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，因此在相應(yīng)行政區(qū)域內(nèi)具有最高的監(jiān)督權(quán)，它無(wú)疑是代表著公共利益的。原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》在征收、補(bǔ)償?shù)闹黧w和法律關(guān)系，征收程序等方面和《憲法》、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等存在沖突，而且在實(shí)踐過(guò)程中舊條例的作用也是捉襟見(jiàn)肘，出現(xiàn)了震驚國(guó)人的唐福珍自焚抗強(qiáng)拆事件。

盡管如此，新條例的出卻是千呼萬(wàn)喚始出來(lái)，其原因固然是拆遷條例牽涉的復(fù)雜性，而立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督不到位也不能不說(shuō)是一個(gè)原因。因此需要加強(qiáng)人大的工作，特別是加強(qiáng)其監(jiān)督權(quán)的行使，如促進(jìn)人大代表的專(zhuān)職化等。

2.司法機(jī)關(guān)。

在強(qiáng)制執(zhí)行拆遷這一問(wèn)題上，舊條例采用的是行政強(qiáng)拆和司法強(qiáng)拆兩種方法，而新條例的一大亮點(diǎn)就在于廢除了行政強(qiáng)拆。這從制度上利于避免從頭至尾就是當(dāng)事人的拆遷主管部門(mén)濫用行政強(qiáng)拆權(quán)；最終讓利益中立的第三方（人民法院）來(lái)執(zhí)行司法強(qiáng)拆，這有利于抑制盲目、混亂的拆遷，進(jìn)而保護(hù)拆遷相對(duì)人的權(quán)益。

但是，我國(guó)的司法獨(dú)立并不如愿，行政機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)的行政干預(yù)非常大。因此，如果沒(méi)有加強(qiáng)司法獨(dú)立的保障，司法機(jī)關(guān)是否有足夠的資本來(lái)保證司法強(qiáng)拆，我們不得而知。另外，在司法未充分獨(dú)立的情況下，如果司法機(jī)關(guān)過(guò)多地參與拆遷，對(duì)于司法機(jī)關(guān)的公正性與信用同樣是一個(gè)耗損的過(guò)程，還會(huì)使得民眾對(duì)我國(guó)法治的未來(lái)信心不足。對(duì)此，我們只能希望司法機(jī)關(guān)排除萬(wàn)難，真正做到司法獨(dú)立、保證公正司法。

3.輿論監(jiān)督。

輿論監(jiān)督作為我國(guó)監(jiān)督體系中的重要組成部分，其主體涵蓋每一個(gè)有公民權(quán)利的中國(guó)國(guó)民。輿論表現(xiàn)為公眾對(duì)某種社會(huì)現(xiàn)象的態(tài)度及看法等，它是現(xiàn)實(shí)社會(huì)的晴雨表，其內(nèi)容涵蓋國(guó)民生活的各個(gè)方面。雖然它的監(jiān)督不具有強(qiáng)制性，但能及時(shí)而有效地對(duì)相關(guān)事件的直接責(zé)任人形成強(qiáng)大的壓力，自然對(duì)拆遷中公共利益的保障也具有不可小覷的作用。

近年來(lái)輿論監(jiān)督在很多方面具有重要作用。隨著互聯(lián)網(wǎng)和通訊的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督憑其平臺(tái)的開(kāi)放性、人與人對(duì)話的平等性、信息交互性，越來(lái)越成為一支不可忽視的力量。此外，微博使得國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員與網(wǎng)民之間僅一個(gè)鍵盤(pán)之隔，其監(jiān)督作用更是大有成效。。當(dāng)然，輿論也有不理性的一面，難免造成錯(cuò)誤的導(dǎo)向。正確的辦法是建立和完善相關(guān)法律制度，加強(qiáng)對(duì)輿論監(jiān)督的正確引導(dǎo)。

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