地方政府改革執(zhí)行中的部門間合作關(guān)系研究

鄭燁　賈金曉　劉亞娟

摘要：在當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變背景下，構(gòu)建政府部門間合作關(guān)系是現(xiàn)代行政體制改革深入推進(jìn)的重要抓手。基于《某市政府職能轉(zhuǎn)變綜合改革工作方案》，借助社會網(wǎng)絡(luò)分析方法，通過對改革網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)與特征、中心度、核心—邊緣、中間人指數(shù)等進(jìn)行剖析，揭示了改革執(zhí)行過程中部門間的合作關(guān)系，識別了改革中的重要主體。結(jié)果表明，J市改革方案清晰、路徑切實可行，并實現(xiàn)了決策—執(zhí)行的適度分離；改革部門之間構(gòu)成了多個“小團(tuán)體”，改革一方面依照“雙軌制”運行，另一方面呈現(xiàn)出“中心—輻射”型的部門間合作態(tài)勢；決策—執(zhí)行“雙肩挑”的部門居于網(wǎng)絡(luò)的核心位置同時也充當(dāng)著重要的中間人角色，擁有更多的權(quán)力和資源，支配著整個改革網(wǎng)絡(luò)。

關(guān)鍵詞：地方政府；改革執(zhí)行；部門間合作關(guān)系；社會網(wǎng)絡(luò)分析

中圖分類號：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.04.0020

通常認(rèn)為，改革是部門間利益關(guān)系調(diào)整的過程，任何政治上的變革都會在部門層面上有所反映，因此，政府部門體系作為政府與社會之間的重要聯(lián)結(jié)點，往往是政府全面改革的先導(dǎo)[1]。近年來，政府部門間關(guān)系作為行政體制改革的核心議題，尤其在我國“大部門體制”改革提出前后備受學(xué)界的重視和關(guān)注。已有相關(guān)研究嘗試運用政治學(xué)和社會學(xué)等理論來揭示政府部門的運作機理，以及呈現(xiàn)部門間存在的合作、沖突、競爭等關(guān)系態(tài)勢，但是鮮見運用網(wǎng)絡(luò)分析的方法從微觀層面展現(xiàn)改革執(zhí)行過程中各部門主體之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)特征，而該方法能夠清晰描繪出改革行動主體之間的各種關(guān)系，對理論和現(xiàn)實研究具有重要參考意義。鑒于此，本研究擬以J市政府職能轉(zhuǎn)變改革方案入手，利用社會網(wǎng)絡(luò)分析方法將隱藏在改革過程中的部門間關(guān)系厘清，對部門間合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)、特征等進(jìn)行細(xì)致描述，并且根據(jù)分析結(jié)果得出研究結(jié)論，旨在為我國市（縣）級地方政府改革執(zhí)行中部門間合作關(guān)系的構(gòu)建提供實踐經(jīng)驗和理論參考。

一、部門間關(guān)系研究的文獻(xiàn)回顧

地方政府作為推動中國經(jīng)濟發(fā)展的主要角色，目前已形成以民主促民生、政企協(xié)同共治、市縣共同參與等多種治理模式，這些模式充分體現(xiàn)出政府改革對于權(quán)力格局的調(diào)整和運行機制的創(chuàng)新。從本質(zhì)上說，政府改革的模式選擇是各部門互動的結(jié)果，而部門間關(guān)系是模式組合的反映?？v觀現(xiàn)有研究，學(xué)者們關(guān)于政府部門間關(guān)系的研究主要包括以下幾方面：

（一）部門間關(guān)系的表現(xiàn)形式

部門間關(guān)系反映了組成政府的各個部門在行使行政權(quán)力、履行行政職能中所形成的各種聯(lián)系，從行為主體的視角看，可以分為同級政府橫向?qū)用嫔系牟块T間關(guān)系和上下級政府縱向?qū)用嫔系牟块T間關(guān)系[2]?，F(xiàn)有大多數(shù)研究指出地方政府部門間的關(guān)系主要表現(xiàn)在橫向?qū)用嫔希鱾€平級的政府機構(gòu)為了實現(xiàn)本部門的利益可能存在學(xué)習(xí)、競爭、沖突、合作等錯綜復(fù)雜的關(guān)系類型。嚴(yán)冰等學(xué)者基于“學(xué)習(xí)型社會”理念認(rèn)為部門間的相互學(xué)習(xí)、共同拉動是提高整個政府績效和適應(yīng)競爭環(huán)境的重要保證，各部門可以在相互溝通和影響中獲得政府的可持續(xù)發(fā)展，而高軒則指出每個政府部門作為獨立的利益群體，本身有著自己的利益取向，在改革執(zhí)行的過程中常從自身的利益出發(fā)，進(jìn)而出現(xiàn)為獲取組織資源相互博弈的競爭關(guān)系或由于權(quán)責(zé)不清、缺乏協(xié)調(diào)等原因?qū)е碌臎_突關(guān)系[23]。事實上，面對不斷變化的社會公共管理環(huán)境和日益復(fù)雜的組織間關(guān)系，僅靠單一的機構(gòu)或部門已經(jīng)很難保證政府改革的順暢與高效，余亞梅、聶勇浩等學(xué)者認(rèn)為促進(jìn)部門間的良性互動和合作共贏已經(jīng)逐步成為改革的重點趨勢，并且當(dāng)前探討政府部門間合作關(guān)系也日益成為部門間關(guān)系研究的主要議題之一[45]。

（二）部門間合作關(guān)系研究的理論主張

受到韋伯科層組織體系的影響，公共行政學(xué)領(lǐng)域直到20世紀(jì)70年代末80年代初的新公共管理運動出現(xiàn)之后，才開始探討政府間合作問題。隨著“網(wǎng)絡(luò)化治理”、“協(xié)同政府”、“跨部門合作”等概念的出現(xiàn)，政府間合作的“跨界性”特征逐步凸顯，跨部門協(xié)調(diào)被認(rèn)為是政府間合作的本質(zhì)[6]。近年來，越來越多的學(xué)者致力于政府部門間合作關(guān)系的研究，并嘗試運用不同學(xué)科的經(jīng)典理論對合作的過程與行為進(jìn)行解釋，如：鄭文強、劉瑩等學(xué)者借鑒資源依賴?yán)碚搹暮献饕庠阜矫鎸φ块T間的合作機理進(jìn)行解釋，強調(diào)了在資源有限的情況下部門之間人力、物力、財力等的相互依附與交換是形成合作關(guān)系的基礎(chǔ)；黃蓉川則認(rèn)為在信息技術(shù)迅猛發(fā)展和廣泛應(yīng)用的全球化背景之下，行政體制改革應(yīng)該以無縫隙政府理論為指導(dǎo)，通過流程再造打破部門、層級以及職能的邊界，解決部門間的協(xié)調(diào)和整合問題，實現(xiàn)政府和顧客的雙贏 [78]。

（三）部門間合作關(guān)系的影響因素與策略選擇

基于當(dāng)前改革進(jìn)程中組織所面臨的合作困境與挑戰(zhàn)，學(xué)者們對部門間合作的影響因素進(jìn)行了一系列研究。有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境變化所帶來的挑戰(zhàn)使得很多公共問題無法僅靠政府一個組織或部門來解決，必須通過部門間的合作關(guān)系提高對環(huán)境的適應(yīng)力、變革組織以建立一個“更有適應(yīng)性的反應(yīng)系統(tǒng)”，而在此過程中部門擁有的資源、自身的合法性和正當(dāng)性地位以及彼此之間的信任會制約合作關(guān)系的發(fā)展。其進(jìn)一步的深入研究指出，部門間合作關(guān)系在不同因素的影響下也會呈現(xiàn)出不同的模式與策略選擇。劉新萍指出部門間合作實際上就是各“局中人”相互作用的結(jié)果，單個組織是合作的“細(xì)胞”，個體是合作的“催化劑”，各個行動者依據(jù)穩(wěn)定性較強的常設(shè)機構(gòu)制定的協(xié)調(diào)機制共同促成部門間合作，具體表現(xiàn)為相互調(diào)適、聯(lián)盟、統(tǒng)合三種協(xié)調(diào)策略[1]。

總的來說，當(dāng)前我國關(guān)于政府間合作關(guān)系的研究文獻(xiàn)數(shù)量豐富，但現(xiàn)有研究多數(shù)聚焦于縱向?qū)蛹夐g和橫向地區(qū)間政府關(guān)系，或強調(diào)政府組織與各種非政府組織之間的伙伴關(guān)系，對于政府組織內(nèi)部各部門之間協(xié)調(diào)與合作問題的考察還比較少，“部門間關(guān)系”的研究大多集中在“以理說理”層面，缺乏對微觀組織運行機理進(jìn)行量化的深入考察，尤其是對改革政策文本進(jìn)行量化分析的研究更是少之又少，整體上欠缺以定性與定量方法相結(jié)合的經(jīng)驗事實研究。因此，本研究擬引入社會網(wǎng)絡(luò)分析方法，對J市的改革方案進(jìn)行可視化定量分析，以期在盡力完善現(xiàn)有研究空白的同時，對今后類似政策文本的研究提供方法借鑒。

二、研究設(shè)計

（一）案例背景及介紹

J市位于山東半島西南部，是山東省Q市所轄的縣級市之一，自然資源豐富、環(huán)境優(yōu)美、海陸空交通發(fā)達(dá)，是山東省首批沿海開放城市和國家級衛(wèi)生城市之一，在全國百強縣級市排名中名列前茅。從Q市近年的發(fā)展?fàn)顩r來看，政府職能轉(zhuǎn)變歷來是各項工作的核心和關(guān)鍵，自“轉(zhuǎn)變職能、規(guī)范審批、政務(wù)公開、依法行政、效能監(jiān)督”五項工程到創(chuàng)建“四型機關(guān)”、創(chuàng)新實施目標(biāo)管理績效考核、創(chuàng)立政務(wù)品牌等一系列活動，轉(zhuǎn)變政府職能的成效日益顯著，政府效能不斷提高。自2012年起，Q市圍繞“放權(quán)、提速、減負(fù)、服務(wù)”工作重心，著力打造廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。為持續(xù)優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，Q市開始探索實施包含審批減量、工商審批后置、收費后置、全程監(jiān)管、集中審批、集中交易、集中支付、集中執(zhí)法8項改革工作，將J市列為首家綜合試點單位。

J市作為Q市政府職能轉(zhuǎn)變改革綜合試點市，堅持以“先行先試、最大限度地擴大改革紅利”為總目標(biāo)，深入推進(jìn)以“三減少、四集中、三改革”為主要內(nèi)容的政府職能轉(zhuǎn)變改革，其中“三減少”是指減少審批、減少收費、減少認(rèn)證；“四集中”是指集中審批、集中交易、集中支付、集中執(zhí)法；“三改革”是指工商登記制度改革、社會組織管理改革、投資與貿(mào)易便利化改革。近年來，J市政府就著手開始推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變改革，特別是全市政府職能轉(zhuǎn)變改革試點工作現(xiàn)場會以來，J市按照上級提出的“先行突破、全力打造政府職能轉(zhuǎn)變改革‘J市樣板”的要求，率先進(jìn)行了“邊試、邊改、邊完善”的探索。在十八屆三中全會召開以后，J市對照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》任務(wù)要求，立足實際，深化、細(xì)化改革試點目標(biāo)路徑、方法措施，全市上下形成了改革創(chuàng)新的發(fā)展共識，不斷開創(chuàng)政府效能提速、市場主體活躍、社會公平彰顯的生動局面。而后，Q市委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)蒞臨考察政府職能轉(zhuǎn)變改革試點工作整體狀況，充分肯定了J市的經(jīng)驗做法，認(rèn)為J市改革試點在理論上有突破、體制機制上有創(chuàng)新，操作性很強[9]。至此，J市政府職能轉(zhuǎn)變改革試點工作暫時告一段落。

本研究之所以選擇J市政府職能轉(zhuǎn)變改革案例進(jìn)行個案剖析，主要是因為J市綜合改革的十項舉措盡管在國內(nèi)并非首創(chuàng)，但是將這些舉措結(jié)合起來作為一種“組合式創(chuàng)新”的做法在國內(nèi)尚屬首例，并且這十項改革可以歸屬到職能重新界定、流程再造和結(jié)構(gòu)優(yōu)化三個類別中去，J市政府職能轉(zhuǎn)變改革案例具有一定的典型性和代表性，具有研究價值和意義。

（二）數(shù)據(jù)來源與處理

本研究的數(shù)據(jù)來源于《J市關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變改革工作的實施方案》，方案中明確說明了十項改革舉措的工作目標(biāo)和工作任務(wù)，每一項改革舉措所對應(yīng)的牽頭部門及預(yù)期完成時間等內(nèi)容。根據(jù)現(xiàn)有的文本資料，首先匯總出目前參與改革的部門總數(shù)為42個，十項改革舉措具體包含51項細(xì)化的子舉措，然后進(jìn)一步梳理每一項子舉措和部門的對應(yīng)關(guān)系，若某部門參與到某項改革子舉措，即用“1”表示，否則記為“0”，最后統(tǒng)計出十項改革舉措與42個改革部門之間的對應(yīng)關(guān)系，將數(shù)據(jù)導(dǎo)入到Ucinet軟件中，通過Netdraw繪制“改革部門改革舉措”的二模網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)拓?fù)鋱D。

（三）研究方法與指標(biāo)選取

社會網(wǎng)絡(luò)分析（Social Network Analysis， SNA）作為一種行政有效的分析方法，由英國人類學(xué)家布朗于上世紀(jì)二三十年代提出，是指由多個節(jié)點（一組社會行動者）和各節(jié)點之間連線（行動之間的關(guān)系）組成的集合，通常被用于描述和測量行動者之間的關(guān)系或通過這種關(guān)系而流動的信息、資源等[10]。已有研究表明，國內(nèi)學(xué)界圍繞“社會網(wǎng)絡(luò)與社會資本”所展開的理論思考和實證研究是近年來國內(nèi)社會網(wǎng)絡(luò)分析領(lǐng)域的熱點論題，涉及的學(xué)科多集中在社會學(xué)、圖書情報學(xué)和宏觀經(jīng)濟管理等方面，然而，運用社會網(wǎng)絡(luò)分析方法剖析行政改革問題、探索改革主體與改革舉措間關(guān)系的研究尚不多見[11]。本研究借助社會網(wǎng)絡(luò)分析方法，從政府部門間合作關(guān)系的分析視角，重點考察J市綜合改革網(wǎng)絡(luò)的整體結(jié)構(gòu)與特征、部門分工與權(quán)力配置狀況，以及改革主體在網(wǎng)絡(luò)中所處的位置等問題，因而需要研究網(wǎng)絡(luò)成員（節(jié)點）的構(gòu)成，明確以下幾個不同屬性：整體網(wǎng)（包括規(guī)模、構(gòu)成、密度、中心性等），凝聚子群（n派系、k核、分配指數(shù)等），結(jié)構(gòu)洞（結(jié)構(gòu)洞、誠實中間人等），根據(jù)本文的研究屬性，將聚焦上述三類指標(biāo)中的部分內(nèi)容。

三、結(jié)果分析

（一）改革思路的整體呈現(xiàn)

借助Ucinet軟件可以刻畫出J市政府職能轉(zhuǎn)變改革的整體網(wǎng)絡(luò)圖譜，見圖1所示。圖1是基于“改革部門—改革舉措”生成的二模網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)拓?fù)鋱D，網(wǎng)絡(luò)中的方形節(jié)點代表目前實施的改革舉措，圓形節(jié)點代表參與改革的各部門，即改革主體。該網(wǎng)絡(luò)的整體密度為0.546 3，整體網(wǎng)絡(luò)中各節(jié)點的平均距離為2.037 1超過2，建立在“距離”基礎(chǔ)之上的凝聚力指數(shù)為0.737 1。根據(jù)Wellman的觀點，網(wǎng)絡(luò)密度在0～0.25之間時關(guān)系密度較低，為稀疏連接[12]。因此本研究的綜合改革網(wǎng)絡(luò)中節(jié)點之間的關(guān)系屬于較高密度，而凝聚力指數(shù)亦反映出網(wǎng)絡(luò)整體結(jié)構(gòu)較為集中，節(jié)點之間的關(guān)系較為密集，凝聚力較強。

通過圖1可以清晰地看出，目前J市政府職能轉(zhuǎn)變綜合改革主要側(cè)重于經(jīng)濟領(lǐng)域，涉及42個政府職能部門和10項改革舉措。圖中的每一項改革舉措都對應(yīng)著幾個不同的牽頭部門，比如：投資與貿(mào)易便利化改革對應(yīng)著商務(wù)局、國稅局、地稅局、出入境檢驗檢疫局J市辦事處等幾個部門，公共資源交易中心是集中交易改革的主要牽頭部門，行政服務(wù)中心是集中審批改革的主要牽頭部門，工商局是工商登記制度改革的主要牽頭部門等?？傊恳豁椄母锒济鞔_將責(zé)任落實到各個部門，然后各部門根據(jù)總體方案的實施內(nèi)容和要求，進(jìn)一步明確各自的分工和進(jìn)度。另一方面，減少收費、減少審批、投資與貿(mào)易便利化、集中審批、集中執(zhí)法改革等幾個節(jié)點較大，并且處于整個網(wǎng)絡(luò)較為核心的位置，這反映出它們是目前J市政府主要推動的幾項改革措施，而社會組織管理、減少認(rèn)證、集中支付等幾項改革處于網(wǎng)絡(luò)的邊緣位置，說明它們的重要程度要比前述幾項改革措施低。而且改革的整體網(wǎng)絡(luò)中部門與部門之間存在著各種千絲萬縷的聯(lián)系，一個部門可能對應(yīng)著幾項不同的改革舉措，一項改革舉措需要幾個部門配合共同完成，這也說明了當(dāng)前改革的聯(lián)動性較強。值得一提的是，結(jié)合實地調(diào)研我們可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)建設(shè)局、國土資源局、房產(chǎn)管理局等部門在整個網(wǎng)絡(luò)中處于比較核心的位置，但是實際上，這幾個部門在每周的改革周例會中并未出席，這也反映出改革方案制定與執(zhí)行過程中存在著適度分離的現(xiàn)象。

（二）部門間合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及中心度值

圖1是改革部門與改革舉措的二模網(wǎng)絡(luò)拓?fù)鋱D， 為了更加清晰地識別改革執(zhí)行中各部門之間的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與特征，將二模圖經(jīng)過轉(zhuǎn)化后得到一模網(wǎng)絡(luò)圖譜，如圖2所示。

圖2中改革部門間合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是圖1經(jīng)過修剪之后得到的一個相對較大、較清晰的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（連線數(shù)≧17），反映了改革執(zhí)行中主要參與主體之間的關(guān)系。該結(jié)構(gòu)是表明改革部門節(jié)點屬于子群關(guān)系的示意圖，圖中節(jié)點的連接邊表示節(jié)點間屬于同一個子群，屬于子群的數(shù)量越多，連接邊越粗。從圖2中的結(jié)果來看，商務(wù)局和開發(fā)區(qū)的聯(lián)系最為緊密，屬于一個子群，公共資源交易中心、監(jiān)察局、法制辦、行政服務(wù)中心等幾個部門之間聯(lián)系緊密，在整體網(wǎng)絡(luò)中間構(gòu)成了一個“小團(tuán)體”，處于網(wǎng)絡(luò)中比較核心的位置；而發(fā)改局與膠萊鎮(zhèn)政府、李哥莊鎮(zhèn)政府、鋪集鎮(zhèn)政府、九龍街道辦和政府辦等幾個節(jié)點處于一個相對封閉的“錐形”結(jié)構(gòu)之中，因而也構(gòu)成了一個明顯的、相對獨立的“小團(tuán)體”；同時，發(fā)改局處于該子群結(jié)構(gòu)的中間人地位，掌握較多的信息和資源，可以更好地聯(lián)系其他部門。此外，圖2也反映出目前J市改革實行的是一種“雙軌制”運行模式，即改革在政府部門間推動的同時，也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位進(jìn)行試點推進(jìn)。并且整個網(wǎng)絡(luò)中既存在以監(jiān)察局、發(fā)改局、行政服務(wù)中心為核心的同級之間的互動“團(tuán)體”，也存在以發(fā)改局為領(lǐng)導(dǎo)的上下級之間的“錐形”結(jié)構(gòu)，改革執(zhí)行中各參與主體在層級、職責(zé)范圍等方面表現(xiàn)出了一種“中心輻射”型的合作模式。

根據(jù)弗里曼教授的觀點，如果一個行動者處于許多交往網(wǎng)絡(luò)路徑上，可以認(rèn)為此人居于重要地位，因為“處于這種位置的人可以通過控制或者曲解信息的傳遞而影響群體”，因此可以用中心度指標(biāo)來衡量行動者對資源的控制程度[13]。表1是圖2中改革部門間合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的各個部門節(jié)點的中心度分析結(jié)果，其中包括接近中心度（Closeness Centrality）和中間中心度（Betweenness Centrality）兩類指標(biāo)，它們是用來刻畫一個點控制網(wǎng)絡(luò)中其他點之間發(fā)展交往關(guān)系的能力，兩種中心度的測量結(jié)果相差不大。經(jīng)計算改革部門間合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的中間中心度為48.34%，接近中心度為43.48%，具體各部門的中心度計算結(jié)果見表1所示。

表1的中心度值結(jié)果表明：行政服務(wù)中心、發(fā)改局、監(jiān)察局、法制辦等部門處于整個網(wǎng)絡(luò)的核心位置（中間中心度和接近中心度值都很高），擁有較多的權(quán)力，對改革整體的掌控程度更高，而這些部門的權(quán)力主要來源于在改革過程中與其他部門存在的關(guān)系，對其他部門的依賴性可以影響到這些部門。結(jié)合表1和圖1、圖2也可以發(fā)現(xiàn)，整個改革網(wǎng)絡(luò)中處于絕對控制地位的幾個部門也是幾項重點改革舉措的積極參與者和推動者，具體而言，法制辦牽頭集中執(zhí)法和減少審批兩項改革，監(jiān)察局除了對改革的推進(jìn)起到監(jiān)督作用以外，還牽頭了集中審批、減少審批、集中執(zhí)法等幾項改革，行政服務(wù)中心和發(fā)改局主要是負(fù)責(zé)集中審批和減少收費兩項改革舉措，但是主要負(fù)責(zé)投資與貿(mào)易便利化改革的商務(wù)局和開發(fā)區(qū)兩個部門的節(jié)點盡管很大，但卻未出現(xiàn)在部門合作網(wǎng)絡(luò)的核心位置，這主要是因為該項改革是在2013年9月才新提出的一項改革，效仿上海自貿(mào)區(qū)的一些做法，提出的細(xì)化舉措較多，然而由于現(xiàn)實推動阻力大，缺乏充分授權(quán)，同時又缺乏其他部門的積極配合，因而導(dǎo)致商務(wù)局、開發(fā)區(qū)本身權(quán)力不足，能力不夠，在改革過程中并未充分發(fā)揮出重要作用。

（三）核心邊緣分析

核心邊緣分析（Core Periphery）是為了判斷所有改革部門聚集在哪個模塊，“核心”是“共現(xiàn)”的改革部門的聚類，而“邊緣”是由一系列改革部門構(gòu)成的分區(qū)，這些改革部門在一些改革舉措上不“共現(xiàn)”?！昂诵摹吘墶苯Y(jié)構(gòu)理論目前還沒有給出明確的具體判別方法，本文利用Ucinet中的“Core/Periphery”中的“Continuous”功能模塊進(jìn)行探索，初始相關(guān)系數(shù)為0.421，經(jīng)過1000次迭代后，相關(guān)系數(shù)為0.516，核心度均值為0.109，標(biāo)準(zhǔn)方差為0.109，具體計算結(jié)果見表2。

表2是基于上文中心度分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步結(jié)合改革部門關(guān)系的整體網(wǎng)絡(luò)計算得出的核心邊緣分析結(jié)果。本研究規(guī)定核心結(jié)構(gòu)的節(jié)點關(guān)系數(shù)不少于四條，因此按核心度降序排列后，將行政服務(wù)中心、監(jiān)察局、法制辦、發(fā)改局、開發(fā)區(qū)、城建局、公共資源交易中心定為核心結(jié)構(gòu)，其余定為邊緣結(jié)構(gòu)，表2的分析結(jié)果充分體現(xiàn)出改革部門合作關(guān)系網(wǎng)的核心度中心與中心度中心存在著高度的一致性。

Freeman認(rèn)為高核心度的行動者比處于邊緣的行動者擁有更多的連結(jié)，Brass認(rèn)為處于核心位置能夠帶來較高的權(quán)利和豐富的社會資源[13]。比如：法制辦、行政服務(wù)中心、監(jiān)察局三個部門在減少審批改革中承擔(dān)的工作任務(wù)最多，最有可能建立合作關(guān)系，他們屬于同一個利益集團(tuán)；而在集中審批改革中，行政服務(wù)中心、法制辦、監(jiān)察局、城建局這四個部門交往關(guān)系最為緊密，并且法制辦、行政服務(wù)中心、監(jiān)察局這三個部門既同時參與到減少審批改革，又參與到集中審批改革中去，因此比起處于核心位置的其他部門而言擁有更高的權(quán)利和豐富的社會資源，與其他部門之間可能建立更廣泛的合作與交流關(guān)系。

事實上，處于核心位置的部門其本身既是綜合改革的決策者，也是綜合改革的執(zhí)行者，而處于邊緣位置的部門主要是配合牽頭部門進(jìn)行改革，而本身并沒有主動參與到改革活動中去，比如：國土資源局、氣象局、李哥莊鎮(zhèn)政府、九龍街道辦事處、膠萊鎮(zhèn)政府等這些部門主要配合法制辦、監(jiān)察局等部門做好行政審批改革工作?！昂诵倪吘墶苯Y(jié)構(gòu)理論揭示出改革網(wǎng)絡(luò)中各改革部門之間存在不平等性，核心群體主導(dǎo)著整個改革網(wǎng)絡(luò)，而邊緣結(jié)構(gòu)的部門從屬于改革網(wǎng)絡(luò)，僅發(fā)揮出配合、協(xié)調(diào)的作用，核心邊緣分析也再次驗證了行政服務(wù)中心、監(jiān)察局、法制辦、發(fā)改局等部門處于改革整體網(wǎng)絡(luò)中的中心位置，是當(dāng)前J市改革的主體。

（四）誠實中間人指數(shù)

Gould & Fernandez認(rèn)為，中間人（Broker）是試圖促進(jìn)另外兩個行動者之間的交易，其目的只是為了“拉關(guān)系”，不管其動機是否為了獲利[10]。本研究對改革部門間合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行誠實中間人指數(shù)（Honest Broker Index）分析，主要是為了進(jìn)一步考察改革過程中，哪些部門發(fā)揮出中間人的作用建立與其他部門之間的聯(lián)系，并且中間人是否就是處于改革網(wǎng)絡(luò)核心位置的部門。表3列出了誠實中間人指數(shù)結(jié)果排名前10位的改革部門，其中Size表示行為人的中介次數(shù)，Pairs表示聯(lián)絡(luò)的關(guān)系對數(shù)，HBI0表示純中介，即在中間人聯(lián)絡(luò)的任何兩個人之間不存在關(guān)系；HBI1代表弱中介，即在中間人聯(lián)絡(luò)的任何兩個人之間允許存在一條有向關(guān)系；HBI2代表非中介，即在中間人聯(lián)絡(luò)的任何兩個人之間存在雙向關(guān)系。

表3的結(jié)果表明，行政服務(wù)中心、法制辦、發(fā)改局的中介次數(shù)最多，聯(lián)絡(luò)的關(guān)系對數(shù)最多，且純中介的對數(shù)也是最多的，在改革關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的非中介次數(shù)也是最多的，因此是網(wǎng)絡(luò)中重要的中間人。同樣地，監(jiān)察局、財政局和公共資源交易中心也是網(wǎng)絡(luò)中重要的中間人，而監(jiān)察局作為中間人的次數(shù)、聯(lián)絡(luò)的關(guān)系對數(shù)、純中介次數(shù)都很高，但是非中介次數(shù)相對而言最小，這表明監(jiān)察局所在的網(wǎng)絡(luò)中網(wǎng)絡(luò)成員不存在雙向關(guān)系，成員僅能通過他與其他行為人取得關(guān)系，因此是改革網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵中間人，結(jié)合實地調(diào)研，監(jiān)察局在課題組每次調(diào)研訪談過程中，都積極配合幫助聯(lián)系相關(guān)改革部門，這也就論證了監(jiān)察局作為關(guān)鍵中間人的作用?？傊?，誠實中間人指數(shù)分析的結(jié)果也論證了誠實中間人基本上就是處于改革網(wǎng)絡(luò)核心位置的有關(guān)部門，也進(jìn)一步支持了前文的研究發(fā)現(xiàn)。

（五）部門間合作關(guān)系的進(jìn)一步思考：一個解釋框架

J市政府職能轉(zhuǎn)變綜合改革工作方案的分析結(jié)果表明，改革執(zhí)行的過程其實質(zhì)上是網(wǎng)絡(luò)治理的過程，體現(xiàn)出了不同部門之間的廣泛合作參與。結(jié)合上文的分析，從中可以看出，J市改革過程中的執(zhí)行主體具體包括：決策—執(zhí)行者和參與者兩類，其中，“決策—執(zhí)行者”包括了發(fā)改局、監(jiān)察局、法制辦、行政服務(wù)中心等核心部門，“參與者”包括了氣象局、國土資源局、城鄉(xiāng)建設(shè)局、城鄉(xiāng)規(guī)劃局等邊緣部門，它們通過各自職能的發(fā)揮與配合清晰地呈現(xiàn)出改革執(zhí)行過程中各政府部門間的分工合作關(guān)系（如圖3所示）。

具體來看，改革的整體推動主要取決于部門間的密切分工協(xié)作，行政服務(wù)中心、發(fā)改局、監(jiān)察局、法制辦之所以在改革過程中起到主導(dǎo)作用，主要在于它們扮演的“決策者”與“執(zhí)行者”的“雙肩挑”角色。一方面，這些部門在改革前期參與到方案制定的活動中，作為改革的牽頭部門，同時也作為改革執(zhí)行的主力軍，這樣一來這些部門能充分發(fā)揮出“橋梁”作用，促進(jìn)決策者與執(zhí)行者之間的良好互動，對于改革目標(biāo)設(shè)定可以進(jìn)行共同決策和探討，盡可能避免了目標(biāo)設(shè)置過大或過小，而且對于改革各階段進(jìn)展情況可以進(jìn)行溝通交流，以便提出下一步解決方案，修訂目標(biāo)，和總結(jié)經(jīng)驗規(guī)律，實踐中，這些部門掌握著一些實權(quán)，既對改革的頂層設(shè)計起到助推作用，也能影響到改革部門之間的利益關(guān)系。而處于改革網(wǎng)邊緣結(jié)構(gòu)的部門只是配合這些牽頭部門進(jìn)行改革，本身并沒有多大權(quán)利，僅從屬于改革核心網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮出協(xié)同合作的功能。另一方面，改革的核心部門和邊緣部門之間實現(xiàn)良好合作的重要前提在于資源的依賴和信息交換，而某些改革部門所掌握的資源多少直接決定了其在合作關(guān)系中的地位。比如法制辦、行政服務(wù)中心、監(jiān)察局等“雙肩挑”的部門本身掌握較多的信息和資源，既參與到減少審批改革，又同時參與了集中審批改革，其他部門必須通過與它們打交道才能實現(xiàn)信息和資源在不同部門間的共享和流動，而這又會最終影響到改革的成效及部門間的協(xié)作關(guān)系。所以，在改革執(zhí)行的整體網(wǎng)絡(luò)中，決策—執(zhí)行“雙肩挑”的部門對于統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)其他部門的利益關(guān)系，實現(xiàn)各種信息和資源的合理分配，以及保障改革成效方面發(fā)揮出了重要作用，而且在J市改革執(zhí)行過程中核心邊緣部門間的協(xié)作關(guān)系可以概括為多元共治、多方參與和上下聯(lián)動，這也初步體現(xiàn)出基層政府在改革運行中的治理體系現(xiàn)代化思想。

四、結(jié)論與討論

在全球化、信息化背景下，如何調(diào)整地方政府職能、以更好地適應(yīng)國家和社會發(fā)展的需要，已經(jīng)成為一個兼具重大理論意義與實踐價值的研究課題。本研究以《J市政府職能轉(zhuǎn)變改革方案》為個案，借助社會網(wǎng)絡(luò)分析方法，揭示了隱藏在改革過程中的部門間合作的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，并且對部門合作網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)與特征、中心度、核心邊緣結(jié)構(gòu)、誠實中間人等問題進(jìn)行了深入而細(xì)致的量化研究，從而得出以下結(jié)論：

第一，J市政府職能轉(zhuǎn)變改革的整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)較為集中，節(jié)點之間的關(guān)系較為密集，凝聚力較強，整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)反映出當(dāng)前J市政府職能轉(zhuǎn)變改革主要側(cè)重于經(jīng)濟領(lǐng)域，改革實施方案設(shè)計較為清晰，配有切實可行的推進(jìn)路徑，并且實現(xiàn)了決策—執(zhí)行的適度分離。J市政府職能轉(zhuǎn)變改革十大類舉措中共包含了51項細(xì)化的子舉措，牽扯到42個改革部門，改革工程宏大，涉及的關(guān)系復(fù)雜，每一項改革舉措都對應(yīng)著幾個不同的牽頭部門，并且都明確將責(zé)任落實到了各部門，各部門根據(jù)改革總體方案的內(nèi)容和要求，進(jìn)一步明確分工和進(jìn)度。

第二，在改革部門間關(guān)系的子網(wǎng)絡(luò)中，公共資源交易中心、監(jiān)察局、法制辦、行政服務(wù)中心等幾個部門之間聯(lián)系緊密，在子網(wǎng)絡(luò)中構(gòu)成了一個“小團(tuán)體”，處于網(wǎng)絡(luò)中比較核心的位置；而且，發(fā)改局與膠萊鎮(zhèn)政府、李哥莊鎮(zhèn)政府、鋪集鎮(zhèn)政府、九龍街道辦和政府辦等幾個節(jié)點處于一個相對封閉的“錐形”結(jié)構(gòu)之中，因而其也構(gòu)成了一個明顯相對獨立的“小團(tuán)體”；同時，發(fā)改局處于該子群結(jié)構(gòu)的中間人地位，聯(lián)系了其他幾個部門，掌握較多的信息和資源。值得一提的是，目前J市改革實行的是一種“雙軌制”運行模式，即改革在政府部門間推動的同時，也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位進(jìn)行試點推進(jìn)，整個網(wǎng)絡(luò)中既存在以監(jiān)察局、發(fā)改局、行政服務(wù)中心為核心的同級之間的互動“團(tuán)體”，也存在以發(fā)改局為領(lǐng)導(dǎo)的上下級之間的“錐形”結(jié)構(gòu)，改革執(zhí)行中政府部門間關(guān)系呈現(xiàn)的是一種 “中心—輻射”型的合作模式。

第三，中心度分析、核心邊緣分析、誠實中間人指數(shù)分析的結(jié)果均表明，行政服務(wù)中心、發(fā)改局、監(jiān)察局、法制辦等部門處于合作網(wǎng)絡(luò)的核心位置，擁有更多權(quán)力，對改革整體的掌控程度更高，進(jìn)一步地說，處于網(wǎng)絡(luò)核心位置的部門扮演著“雙肩挑”的角色，其本身既是改革的決策者，也是改革的執(zhí)行者，而處于邊緣位置的部門主要是配合牽頭部門進(jìn)行改革，而本身并沒有主動參與到改革活動中去，這也揭示出目前改革關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中各部門之間存在不平等性，核心群體主導(dǎo)著整個網(wǎng)絡(luò)，而邊緣結(jié)構(gòu)的部門從屬于網(wǎng)絡(luò)，僅發(fā)揮配合、協(xié)調(diào)的作用。與此同時，行政服務(wù)中心、監(jiān)察局、法制辦、發(fā)改局等部門也是在改革中聯(lián)系其他改革主體的重要部門，并且在網(wǎng)絡(luò)中充當(dāng)著重要的中間人角色，尤其是監(jiān)察局充當(dāng)著關(guān)鍵中間人的作用，溝通協(xié)調(diào)部門間的關(guān)系。

綜合上文分析和討論，在此得出幾點針對市（縣）級地方政府改革實施和推進(jìn)的實踐啟示：首先，需要厘清改革的重點和非重點內(nèi)容，明確各項改革舉措的牽頭部門和協(xié)調(diào)部門，循序漸進(jìn)、按部就班地推動改革，科學(xué)細(xì)化各職能部門的任務(wù)分工，對各改革部門進(jìn)行較為充分的授權(quán)，建立部門之間互通有無的協(xié)作關(guān)系，將責(zé)任落實到部門及個人；其次，充分完善改革核心部門與邊緣部門之間溝通交流的信息共享平臺，充分實現(xiàn)改革核心部門與邊緣部門之間的合作聯(lián)動，發(fā)揮部門間“中心輻射”型合作模式的特點，針對某些重大問題或疑難雜癥，集體討論、集思廣益、調(diào)整方法，促進(jìn)改革卓有成效；再次，充分發(fā)揮改革“中間人”的作用，加強對改革部門轉(zhuǎn)變職能情況的監(jiān)督檢查，適時建立起針對改革的考核激勵機制，定期開展績效信息的反饋與溝通活動，發(fā)現(xiàn)問題及時糾偏，盡力減少改革阻力。

在進(jìn)行J市改革的社會網(wǎng)絡(luò)分析研究中，本文進(jìn)行了初步的探索和研究，也存在著以下幾方面的不足：第一，由于時間和精力有限，在進(jìn)行前期數(shù)據(jù)收集時，僅是依托實施方案進(jìn)行分析，數(shù)據(jù)來源稍顯單一，而且方案本身可能存在一些不足和缺陷；第二，本文主要利用社會網(wǎng)絡(luò)分析法對J市改革進(jìn)行描述性研究，缺乏預(yù)測性研究，并且未將實際訪談?wù){(diào)研的內(nèi)容很好地融入進(jìn)去，這也是本文的一個缺憾。但是，本研究將社會網(wǎng)絡(luò)分析方法與改革文本相結(jié)合，揭示了改革過程中部門間的合作關(guān)系特征，并且對相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行了量化研究，這在國內(nèi)尚屬首例，而且在闡釋關(guān)系機理的同時，也盡可能提出了針對地方政府改革的建議。

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（責(zé)任編輯王婷婷）

Abstract：Under the background of the transformation of government functions， constructing cooperation relationship between government departments is an important starting point for further promote the reform of modern administrative system. An indepth analysis of structure and characteristics， centrality， core periphery， honest broker index is made for the government function transformation reform scheme of a city by social network analysis method. The author reveals the cooperative relationship between the departments of the reform implementation process， and identifies the important subject in the reform. According to the analysis results， the reform scheme of J city is clear and feasible， and the appropriate separation of decisionexecution is realized； the reform of the sector constitutes a number of small groups， on the one hand in accordance with the two track operation， on the other hand， showing the “centerradiation” type of inter departmental cooperation； the departments acting as decision maker and executor are in the core position of the network and play as important brokers， with more power and resources， dominating the entire network. This study provides quantitative evidence for understanding the cooperative relationship between the departments of the reform implementation， implements the combination of the micro body behavior and the macro relationship network， and expand the application of social network analysis method in the field of public policy.

Key words：local government； reform implementation； the cooperative relationship between the departments； social network analysis