國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出下的非效率投資

戴 寧

(福建師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州，350117)

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出下的非效率投資

戴 寧

(福建師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州，350117)

近年來(lái)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入與支出問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出下存在著非效率投資、民生支出比例較低等問(wèn)題。而在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出這一宏觀框架之下的非效率投資存在資本制度內(nèi)循環(huán)、預(yù)算軟約束助力、犧牲國(guó)民福利高水平、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)小的運(yùn)行特征，依據(jù)對(duì)特征的分析總結(jié)，發(fā)現(xiàn)在框架下由于預(yù)算制度尚不健全、制度下支出的結(jié)構(gòu)性缺陷、制度中的監(jiān)管漏洞導(dǎo)致了非效率投資，并就完善法律、補(bǔ)充預(yù)算框架、設(shè)定專(zhuān)門(mén)投資機(jī)構(gòu)、構(gòu)建監(jiān)管體系方面提出相關(guān)非效率投資的整治路徑。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；支出；非效率投資；整治路徑

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配模式進(jìn)行不斷探索與研究，先后經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支、利潤(rùn)留成、利改稅、承包制、稅利分流五個(gè)階段的變化。隨著改革的深化，2007年開(kāi)始，我國(guó)進(jìn)入了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算階段，國(guó)家以所有者身份對(duì)國(guó)有資本實(shí)行存量調(diào)整和增量分配。然而，關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的去向以及效率問(wèn)題仍存在爭(zhēng)議與疑問(wèn)。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)提出的完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的要求，財(cái)政部于2016年印發(fā)《中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理暫行辦法》，對(duì)央企國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出范圍與重點(diǎn)進(jìn)行了明確，但該辦法僅針對(duì)央企，預(yù)算在實(shí)際運(yùn)行中也存在著“靈活性”，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)總體預(yù)算支出的真正去向以及支出的效率問(wèn)題就成為了社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。

學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究可分為對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的研究和對(duì)于非效率投資的研究。在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的研究方面，存在兩種不同的觀點(diǎn)。鄧子基[1]認(rèn)為國(guó)家以國(guó)有資產(chǎn)出資人身份理應(yīng)將國(guó)有資本收益支出用于國(guó)有資本的再投資與發(fā)展，應(yīng)將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出于內(nèi)部體制的循環(huán)；而陳少暉、朱珍[2]則認(rèn)為應(yīng)從民生化的視角來(lái)考慮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出，加強(qiáng)注重其公共社會(huì)屬性，使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算能夠取之于民用之于民。關(guān)于非效率投資的研究在我國(guó)已經(jīng)形成較為成熟的體系，大多是從企業(yè)層面入手分析。袁春生、楊淑娥[3]從微觀的企業(yè)層面利用財(cái)務(wù)理論考量非效率投資；池國(guó)華、鄒威[4]其他一大部分學(xué)者認(rèn)為企業(yè)基于EVA的管理層薪酬機(jī)制有效抑制了非效率投資；陳艷利等[5]以Richardson殘差度量模型估計(jì)了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入端對(duì)非效率投資的影響程度，并結(jié)合我國(guó)制度背景及企業(yè)因素進(jìn)行修正；車(chē)湘輝[6]以Vogt的模型為例進(jìn)行投資現(xiàn)金流敏感性的分析，具體內(nèi)容主要是從產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、政府背景、國(guó)企財(cái)務(wù)政策方面進(jìn)行各類(lèi)企業(yè)的非效率投資研究。

一、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的范圍界定與執(zhí)行現(xiàn)狀

(一)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的范圍界定

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算也稱(chēng)國(guó)有資本財(cái)政預(yù)算，由于國(guó)有資產(chǎn)面廣量大，而且在來(lái)源、性質(zhì)以及使用目的上具有一定差異，所以對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的范圍必須進(jìn)行明確界定。2014年修訂的新預(yù)算法第10 條規(guī)定，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是對(duì)國(guó)有資本收益做出支出安排的收支預(yù)算。依據(jù)2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2007〕26號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試行意見(jiàn)》)，具體的支出范圍可分為以下幾類(lèi)：1. 資本性支出：根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及國(guó)家戰(zhàn)略方面的支出；2. 費(fèi)用性支出：用于彌補(bǔ)國(guó)有企業(yè)改革成本等方面的費(fèi)用性支出；3. 其他支出：依據(jù)國(guó)家政策及改革發(fā)展任務(wù)的靈活支出，必要時(shí)可用于社會(huì)保障方面[7]。為研究國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出下的非效率投資，本文立足于宏觀的非效率投資視角，將資本性支出在分析時(shí)細(xì)化為金融投資和實(shí)物投資，金融投資主要是政府在經(jīng)營(yíng)性方面的行為，實(shí)物投資由企業(yè)來(lái)承擔(dān)[8]。

(二) 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的執(zhí)行

2014年新《預(yù)算法》的修訂，重新明確了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算之間既具有獨(dú)立性又相互銜接。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出獨(dú)立性則體現(xiàn)在當(dāng)前仍以投資為主，同時(shí)銜接表現(xiàn)在已在逐步擴(kuò)大調(diào)入一般公共預(yù)算的資金，但其投資效率低下，調(diào)入一般公共預(yù)算的比例也仍未達(dá)社會(huì)預(yù)期要求。

圖1為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的總體執(zhí)行流程。在這一框架下，財(cái)政部審批撥付使用資金中中央企業(yè)和國(guó)有企業(yè)對(duì)實(shí)物投資的效率究竟如何，以及在這個(gè)總體框架內(nèi)各級(jí)政府直接進(jìn)行的金融投資的執(zhí)行效率問(wèn)題，即其究竟是否達(dá)到了預(yù)期效果，這些問(wèn)題都值得研究討論。

圖1 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出流程圖Fig.1 The flow chart of state-owned capital management budget expenditure

二、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出下非效率投資的運(yùn)行特征

(一) 預(yù)算支出投資多，“體內(nèi)循環(huán)”風(fēng)險(xiǎn)大

我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算具有營(yíng)利性，同時(shí)也具有由產(chǎn)權(quán)公有決定的公共性，雖然現(xiàn)在我國(guó)的法律政策規(guī)定將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制全過(guò)程歸入全國(guó)人大的審查范圍中，但國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中公眾完全參與權(quán)只是理想構(gòu)想、國(guó)民福利不能滿(mǎn)足需求也是難以回避的事實(shí)。從歷年預(yù)算編制安排來(lái)看(見(jiàn)表1)，我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制支出中仍以投資為主，調(diào)入社?；鸬钠渌С鲚^少，在2015年以前實(shí)行的《預(yù)算法》之下，連續(xù)多年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算計(jì)劃支出中資本性支出占據(jù)相當(dāng)大的比重，多達(dá)70%以上，最高甚至達(dá)到了85%。2015年開(kāi)始正式實(shí)施新《預(yù)算法》后，理清了預(yù)決算原則，在各部門(mén)的經(jīng)費(fèi)中提倡“勤儉節(jié)約”。2015年的預(yù)算編制支出投資額為1063億元，占當(dāng)年國(guó)有經(jīng)營(yíng)預(yù)算計(jì)劃總支出1693.98億元的62.75%；2016年預(yù)算編制支出投資額為990.35億元，占當(dāng)年國(guó)有經(jīng)營(yíng)預(yù)算計(jì)劃總支出1797.23億元的55.10%；雖相比2015年之前的投資比重有所減少，但依舊可以看出資本性支出投資額所占據(jù)的巨大資金比重。由此足以看到，我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)的“二次分配”主要還是回歸于企業(yè)內(nèi)部用于再投資，這樣的“體內(nèi)循環(huán)”機(jī)制為投資提供了充足的后備力量，但也為非效率投資創(chuàng)造了土壤。

表1 2011-2016年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出編制安排(億元)

Tab.1 The arrange of state-owned capital management budget expenditure from 2011 to 2016

年份201120122013201420152016資本性支出706 11744 72929 781150 831063990 35費(fèi)用性支出57 4555 2545 8837 788874其他支出9575 1107 45389 42542 98732 88國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算總支出858 56875 051083 111578 031693 981797 23資本性支出/國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算總支出82 24%85 11%85 84%72 93%62 75%55 10%

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)財(cái)政部官網(wǎng)《關(guān)于歷年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的說(shuō)明》整理。

(二) 預(yù)算軟約束產(chǎn)生，助長(zhǎng)過(guò)度預(yù)算支出投資

在我國(guó)特殊的制度背景下，中央企業(yè)以及國(guó)有企業(yè)承擔(dān)著彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的責(zé)任，而在我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，央企和國(guó)企自然就承擔(dān)起國(guó)家宏觀政策方面以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型調(diào)整方面的重大社會(huì)責(zé)任，而同時(shí)在另一層面又必須對(duì)社會(huì)保障基金承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的壓力之下，國(guó)有企業(yè)“政策性虧損”時(shí)有發(fā)生，這時(shí)政府就在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中專(zhuān)列了一項(xiàng)政策性補(bǔ)貼，給予這些企業(yè)持久健康發(fā)展的條件，尤其是壟斷型的國(guó)企，由于企業(yè)內(nèi)部的資金用量從政府角度來(lái)說(shuō)難以把控，所以當(dāng)這些“身負(fù)重任”的企業(yè)有經(jīng)營(yíng)危機(jī)時(shí)，國(guó)家政府就對(duì)其進(jìn)行稅收返還、資金注入等各類(lèi)補(bǔ)助，這些財(cái)政補(bǔ)助與財(cái)政支出的導(dǎo)向性就給企業(yè)帶來(lái)了明顯的補(bǔ)貼。

而隱形補(bǔ)貼更是過(guò)度投資的資金鏈保障，隱性補(bǔ)貼從國(guó)家銀行的角度為資金來(lái)源提供了保證，天則經(jīng)濟(jì)研究所的報(bào)告指出，2001-2013年國(guó)有及國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)平均實(shí)際利息率為1.6%，其他企業(yè)加權(quán)平均的實(shí)際利率則為4.68%，這當(dāng)中國(guó)家對(duì)于國(guó)有企業(yè)的貸款傾斜明顯，巨額的利息支付差額則是無(wú)形之中對(duì)非效率投資的支持[9]。

各種明、隱性補(bǔ)貼使得國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的軟約束產(chǎn)生，預(yù)算制度顯得無(wú)效，投資難以控制，尤其是像中石油、中石化這樣的壟斷型國(guó)企，既得高額利潤(rùn)，同時(shí)也向國(guó)家要求大量的支出補(bǔ)貼與稅費(fèi)減免，根據(jù)對(duì)國(guó)家稅務(wù)總局官網(wǎng)相關(guān)文件的不完全總結(jié)，發(fā)現(xiàn)國(guó)家每年都在不同方面給予了稅費(fèi)減免，2011年提高了石油特別收益金起征點(diǎn)，對(duì)中外合作海洋油氣征收資源稅，2014年將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率暫定為零，面對(duì)企業(yè)在稅收優(yōu)惠政策面前的表現(xiàn)，這些何嘗不是國(guó)家對(duì)非效率投資的一種縱容？如此高額的利潤(rùn)留存，過(guò)度投資的傾向難以避免，過(guò)度投資之下代理成本的攀升也致使資金回收率走低，非效率投資也就應(yīng)運(yùn)而生。

(三)預(yù)算支出投資以犧牲國(guó)民福利水平高增長(zhǎng)為代價(jià)

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算具有公共性毋庸置疑，但在落實(shí)中是否真正用之于民卻引起了不小的爭(zhēng)議，在當(dāng)前的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出中可以看到的列示項(xiàng)目只有國(guó)有股減持補(bǔ)充社保支出以及調(diào)入公共財(cái)政的社保支出這兩項(xiàng)，在項(xiàng)目的分類(lèi)列示以及項(xiàng)目支出的資金數(shù)量方面都尚未完善。大部分支出正如前面“體制內(nèi)循環(huán)”所展示，都用于資本性支出，而這些投資支出占據(jù)了一些原本劃歸社保支出的資金，投資當(dāng)中的非效率投資也不可避免占用了社?；穑速M(fèi)了資金與資源，損害了效益價(jià)值和民主價(jià)值。

在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出社保支出中(見(jiàn)表2)，國(guó)有股減持補(bǔ)充社保支出和調(diào)入公共財(cái)政的社保支出的社保支出總和占國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的比例已經(jīng)從2011年的5.97%上升到2015年的17.71%，民生支出的比重已經(jīng)有所加大。但是在2014年的新《預(yù)算法》中明確規(guī)定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出調(diào)入公共財(cái)政的比例不得低于15%， 且十八屆三中全會(huì)也提出在2020年提到30%，然而以上兩項(xiàng)社保支出的總和在2015年也才勉強(qiáng)達(dá)到比例要求，更不必說(shuō)單項(xiàng)調(diào)入公共財(cái)政的比例。在2017年財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)做好2017年基本民生支出保障工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)中，也一再?gòu)?qiáng)調(diào)優(yōu)化財(cái)政績(jī)效，提升國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入公共財(cái)政的比重，這無(wú)疑是當(dāng)前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出下對(duì)提升支出投資效率與效益的急切要求。

表2 2011-2015國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出中社保基金支出分析(億元)

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)財(cái)政部官網(wǎng)《關(guān)于歷年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出決算的說(shuō)明》整理。

(四) 現(xiàn)行預(yù)算支出的投資并未提高對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)

當(dāng)前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出制度尚未對(duì)資本性支出有標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。而一個(gè)經(jīng)濟(jì)體越發(fā)達(dá)，其生產(chǎn)過(guò)程中的資本密集程度就越高，所以暫時(shí)將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出下的資本性支出與GDP水平相聯(lián)系(見(jiàn)表3)。我國(guó)自2010年起開(kāi)始單獨(dú)編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，在2010年后的5年時(shí)間內(nèi)，預(yù)算下資本性支出對(duì)GDP的貢獻(xiàn)增長(zhǎng)并不明顯，資本密集程度較低，經(jīng)濟(jì)體尚未達(dá)到一定成熟效率水平。并且2014年之前實(shí)行的舊《預(yù)算法》下，資本性支出對(duì)于GDP 的貢獻(xiàn)與2015年開(kāi)始實(shí)行新《預(yù)算法》的貢獻(xiàn)率也沒(méi)有顯著改變，由此可見(jiàn)現(xiàn)行預(yù)算支出制度下的投資并非效率的。

表3 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出下資本性支出水平情況(億元)

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、財(cái)政部官網(wǎng)相關(guān)文件整理。需要說(shuō)明的是，GDP水平均按照次年年鑒數(shù)據(jù)得到，并未計(jì)入調(diào)整數(shù)據(jù)，但數(shù)據(jù)差異小，不影響分析結(jié)果。

另外，由于我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算對(duì)于資本性支出中具體的投資并未有分類(lèi)項(xiàng)目，因此只能通過(guò)其他側(cè)面數(shù)據(jù)進(jìn)行佐證，例如實(shí)物投資的主要形式——固定資產(chǎn)投資的效率方面進(jìn)行分析(見(jiàn)表4)。

表4 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算下固定資產(chǎn)投資效率分析(%)

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》固定資產(chǎn)投資內(nèi)容、網(wǎng)易財(cái)經(jīng)相關(guān)新聞?wù)怼?/p>

2011年我國(guó)國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)增長(zhǎng)率遠(yuǎn)高于其相應(yīng)的固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率，但自2012年開(kāi)始，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)率呈現(xiàn)一個(gè)不穩(wěn)定的水平，在10%以上的固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率之下，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)最高僅有5%左右的增長(zhǎng)，負(fù)增長(zhǎng)率的現(xiàn)象也在2012、2015兩個(gè)年度出現(xiàn)。因此不難看出，固定資產(chǎn)的投資對(duì)于利潤(rùn)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算下?lián)芨督o國(guó)有企業(yè)的資金用于實(shí)物投資的效率是十分低的。

在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的投資中，還有一類(lèi)是金融投資(見(jiàn)表5)，金融投資的具體形式主要有股本支出和債券投資支出，與股本支出相對(duì)應(yīng)的就是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中股利、股息的收入，而與債券投資相對(duì)應(yīng)的是國(guó)債投資，涉及國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)資金，目前國(guó)債投資還是與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度處于分離狀態(tài)。從歷年來(lái)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算下的金融投資來(lái)看，從2011-2014年股本支出而獲得的股利、股息收入相對(duì)于龐大的資本性支出而言很渺小，占比均小于1%；在2015年情況有所好轉(zhuǎn)，金融投資的效率有所提升，但仍然有巨大的效率提升空間。

表5 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算下金融投資效率分析(億元)

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)《關(guān)于歷年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入決算的說(shuō)明》整理。

三、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出下非效率投資的根本成因

(一) 當(dāng)前預(yù)算制度尚未健全

2016年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策，這就決定了我國(guó)在財(cái)政方面依然采取擴(kuò)張性支出政策，調(diào)高赤字水平，這也就導(dǎo)致資金過(guò)剩下的非效率投資出現(xiàn)。尤其在當(dāng)前我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度支出端之下，對(duì)于數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)并不明確，對(duì)于運(yùn)用投資的主體、投資的具體分類(lèi)去向、投資的精確數(shù)額都沒(méi)有一個(gè)系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)公布。這是由于我國(guó)二元結(jié)構(gòu)財(cái)政尚未健全，對(duì)投資性質(zhì)、周期與編制流程都未能明確，都混淆在基本建設(shè)的一次性預(yù)算之中，因此對(duì)于各部門(mén)的職能也無(wú)法清晰劃分，由此對(duì)數(shù)據(jù)具體統(tǒng)計(jì)工作的真實(shí)可靠性也形成了一定的阻礙，多頭管理之下的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的主體、支出數(shù)額和去向也就難以把控。另一方面，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度支出端之下，政府的“政策性投資”比重過(guò)大，并且由于制度內(nèi)給予了大量投資補(bǔ)助，而制度外也存在大量未列入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的專(zhuān)項(xiàng)基金，過(guò)量存量資產(chǎn)或是流量資金都會(huì)使得投資效率遠(yuǎn)不能達(dá)到理想的效果。

總而言之，當(dāng)前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的制度不能明確該類(lèi)財(cái)政的主體、活動(dòng)范圍和變化、具體數(shù)額與效率方面的問(wèn)題，管理主體的混亂與信息不對(duì)稱(chēng)掩蓋了非效率投資行為，導(dǎo)致非效率投資在當(dāng)前預(yù)算制度下衍生。

(二)當(dāng)前預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)性缺陷

關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出下非效率投資的成因?qū)W術(shù)界有幾種解釋?zhuān)焊鞯胤紾DP競(jìng)賽、各地官員的權(quán)與利需求、壟斷型企業(yè)的“有恃無(wú)恐”，但究其在制度框架下的原因還是預(yù)算支出結(jié)構(gòu)布局的問(wèn)題。在預(yù)算支出結(jié)構(gòu)中資本性支出占據(jù)最大比重，國(guó)有企業(yè)固定資產(chǎn)的投資增速一直維持較高水平，地方政府的投資支出也大都用于投資。資本性支出的比例過(guò)重給地方政府債務(wù)帶來(lái)了壓力，債務(wù)則驅(qū)動(dòng)了投資泡沫。就另一類(lèi)預(yù)算支出——其他支出而言，其中包含的民生化支出數(shù)額仍然偏低，民生支出還有一定的缺口。

這樣的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)性失衡下，容易涉及政府與市場(chǎng)關(guān)系、國(guó)進(jìn)民退的問(wèn)題。政府與市場(chǎng)關(guān)系中由于權(quán)力界定不清，非效率投資也就容易產(chǎn)生。并且當(dāng)前民生支出的缺口與投資非效率之間互為因果，民生支出缺口為非效率投資提供了足夠的資金，而非效率投資反之又會(huì)造成民生支出的缺口。

(三)預(yù)算后續(xù)監(jiān)督與管理職責(zé)的漏洞

當(dāng)前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出下非效率投資與預(yù)算監(jiān)督與管理中的漏洞是密切相關(guān)的。在2014年修訂的新《預(yù)算法》和2016年印發(fā)的《中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理暫行辦法》通知中，都一再提出完善預(yù)算績(jī)效管理與監(jiān)督檢查工作。所以在當(dāng)前情況下，預(yù)算的后續(xù)監(jiān)管工作還沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系來(lái)衡量評(píng)估投資效率，也無(wú)法具體判斷預(yù)算中的價(jià)值取向的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)預(yù)算支出管理部門(mén)對(duì)于投資也缺乏契約制定，對(duì)于投資和績(jī)效的關(guān)聯(lián)把控較為寬松，缺乏對(duì)投資的約束，對(duì)于國(guó)有企業(yè)和私人企業(yè)也區(qū)別實(shí)行投資條件，使得國(guó)有企業(yè)的效益難以靠自我提升，政府扶持而非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下的國(guó)有企業(yè)投資效率問(wèn)題也就浮出水面。

對(duì)于國(guó)有企業(yè)方面的預(yù)算執(zhí)行來(lái)說(shuō)，企業(yè)信用制度的管理尚未完善，資信低下導(dǎo)致預(yù)算支出投資的資金回報(bào)率持續(xù)低迷。而政府方部分官員的權(quán)利尋租行為也為非效率投資提供了機(jī)會(huì)。綜上，監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)與權(quán)力執(zhí)行漏洞也是預(yù)算支出下非效率投資的一大原因。

四、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出下非效率投資的整治路徑

(一)完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算法律體系

通過(guò)以上的分析可以看出，當(dāng)前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算僅僅通過(guò)《中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理暫行辦法》來(lái)進(jìn)行細(xì)化的規(guī)范，法律方面僅有2014年的新《預(yù)算法》對(duì)整體中央財(cái)政預(yù)算進(jìn)行規(guī)范要求，法律當(dāng)中對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的監(jiān)管方面尚未作出具體的要求，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)也沒(méi)有具體政策進(jìn)行規(guī)范，所以從宏觀方面來(lái)看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的運(yùn)行與監(jiān)管都需要法律更細(xì)化的要求與界定。

另外，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》也是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的一個(gè)指導(dǎo)法律，該法律也強(qiáng)調(diào)了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算具有三個(gè)價(jià)值取向：效益價(jià)值、公平價(jià)值、民主價(jià)值。然而當(dāng)實(shí)行過(guò)程中，盡管法律已經(jīng)將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的全過(guò)程納入全國(guó)人大的審查中，但這并不能掩蓋國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算公眾參與權(quán)受到限制的事實(shí)，這也是民主價(jià)值沒(méi)有得以實(shí)現(xiàn)的原因[10]。

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)提出的完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的要求，為加強(qiáng)和規(guī)范中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理，優(yōu)化國(guó)有資本配置，我國(guó)應(yīng)完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的頂層機(jī)制設(shè)計(jì)，完善法律、政策要求，對(duì)具體的預(yù)算分類(lèi)、預(yù)算支出、與預(yù)算效率進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)界定，尤其是對(duì)資本性支出項(xiàng)目進(jìn)行更細(xì)致的管理，從而形成一套完善的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配方案；對(duì)于各級(jí)部門(mén)職責(zé)主體與權(quán)責(zé)關(guān)系界定明晰、理順管理關(guān)系，以改善投資效率；法律也必須科學(xué)定位，擺清國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的性質(zhì)與目的，既實(shí)現(xiàn)營(yíng)利性又實(shí)現(xiàn)公共性，改善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算下非效率投資的問(wèn)題。

(二) 補(bǔ)充完整國(guó)有資本財(cái)政預(yù)算制度框架

我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算分為收入和支出兩端，關(guān)于收入問(wèn)題主要涉及國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳比例的爭(zhēng)論。財(cái)政制度下的問(wèn)題主要在支出端，支出中資本性支出占據(jù)主導(dǎo)地位，資本性支出中除了實(shí)物投資部分，還包括金融投資。但這僅僅只是學(xué)術(shù)界廣泛認(rèn)可的一種分類(lèi)方式，目前的國(guó)有資本財(cái)政框架下尚未明確列示這兩類(lèi)投資，對(duì)于投資更具體的信息也無(wú)從得知。在研究中發(fā)現(xiàn)，尤其是在金融投資中的一個(gè)重要形式——債券投資支出中，關(guān)于國(guó)債投資的項(xiàng)目竟尚未列入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算內(nèi)，而是作為專(zhuān)項(xiàng)資金用于中央預(yù)算的宏觀框架內(nèi)。除此之外，還有許多用于投資補(bǔ)貼的專(zhuān)項(xiàng)資金尚未列入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算內(nèi)，因此預(yù)算支出中投資的效率也難以體現(xiàn)，這對(duì)于投資的高效率發(fā)展是極為不利的。

2014年的新《預(yù)算法》首次增加了“講求績(jī)效”原則，講求績(jī)效原則也必須貫穿國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的全過(guò)程。所以在補(bǔ)充完善我國(guó)國(guó)有資本財(cái)政框架，將各項(xiàng)支出投資完全反映在預(yù)算范圍內(nèi)，減少過(guò)多靈活性支出，同時(shí)也要激活各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金的活力，用到實(shí)處，保證投資的績(jī)效問(wèn)題。同時(shí)也要注重“統(tǒng)籌兼顧”的原則，將預(yù)算內(nèi)資金既用于高效率投資，也必須保證民生化的預(yù)算支出，響應(yīng)中央提出的2020年前建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。

(三) 設(shè)立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出投資運(yùn)作專(zhuān)職機(jī)構(gòu)

在國(guó)有資產(chǎn)管理體制中，一個(gè)很重要的模式就是“兩級(jí)三層”模式，對(duì)于當(dāng)前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算下非效率投資頻頻“抬頭”的現(xiàn)象，應(yīng)利用好國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算并結(jié)合“兩級(jí)三層”模式來(lái)管理國(guó)有資產(chǎn)，確保國(guó)有企業(yè)投資效率，也就是提高資本性支出水平。應(yīng)設(shè)立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出投資的運(yùn)作專(zhuān)職機(jī)構(gòu)，做到精細(xì)化管理，將資產(chǎn)統(tǒng)一管理于該投資機(jī)構(gòu)，并由該機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資的選擇、執(zhí)行、評(píng)估，通過(guò)制度比較借鑒新加坡的“淡馬錫”的投資管理模式或是借鑒挪威的政府養(yǎng)老基金進(jìn)行投資效率的改進(jìn)與更規(guī)范化管理。同時(shí)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的投資運(yùn)作專(zhuān)職機(jī)構(gòu)也對(duì)于國(guó)家的綜合結(jié)構(gòu)調(diào)整和整體產(chǎn)業(yè)布局有更好的把控，但也需要界定相關(guān)投資機(jī)構(gòu)的事權(quán)與財(cái)權(quán)。

(四) 構(gòu)建國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)管體系

在我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體制下，監(jiān)管是最為薄弱的一個(gè)環(huán)節(jié)，這也對(duì)投資的績(jī)效管理不利。在缺乏人民參與、授權(quán)、監(jiān)督之外，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的監(jiān)管體系也尚未健全，對(duì)于監(jiān)管的主體確定、監(jiān)管的范圍、監(jiān)管的力度以及監(jiān)管中的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)都沒(méi)有明確界定，監(jiān)管不僅是預(yù)算執(zhí)行的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，更是一個(gè)貫穿預(yù)算始終的環(huán)節(jié)。構(gòu)建國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)管體系對(duì)于非效率投資的改進(jìn)是十分必要的。

2017年李克強(qiáng)總理的《政府工作報(bào)告》提到，對(duì)于地方政府債務(wù)余額要實(shí)行限額管理，在預(yù)算安排上也要做好“加減法”，加大社會(huì)保障力度，大力壓減一般性支出(不低于5%)[11]。報(bào)告中所提及的也正是國(guó)有資本預(yù)算監(jiān)管工作接下來(lái)的重點(diǎn)方向，減少對(duì)地方政府的貸款傾斜，保證投資效率；也要監(jiān)管預(yù)算支出的每一方面，做到節(jié)用裕民。最關(guān)鍵的是構(gòu)建一個(gè)完整評(píng)價(jià)投資效率的監(jiān)管體系，從源頭上分析出非效率投資的具體原因，改善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算下的投資效率。而從社會(huì)公眾實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的角度來(lái)說(shuō)，除了可按照法律規(guī)定的報(bào)送本級(jí)人民代表大會(huì)審議，同時(shí)也可以委托外部審計(jì)機(jī)構(gòu)代為行使監(jiān)督權(quán)。究其根本，這些都是為了保證國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的可持續(xù)性發(fā)展。

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(責(zé)任編輯：楊成平)

The Inefficient Investment under State-owned Capital Management Budget Expenditure

DAI Ning

(School of Economics,Fujian Normal University, Fuzhou 350117,China)

In recent years, the income and expenditure of state-owned capital managementbudget has become our social concern, and there are some problems such as inefficient investment and low proportion of people’s livelihood expenditure.There are some running characteristics of the investment efficiency in the state-owned capital management budget. The characteristics include internal circulation of capital system, the support from the budgetary soft constraint, the loss of the national welfare and small economic contributions. This article proposes that the spending in the budget system is not perfect, there are some structural defects in the system, and the regulatory loopholes cause the investment efficiency. Thus some suggestions are put forward to improve the law, supplementary budget framework, set up specialized investment institutions, and constructregulatory system. In recent years, the State-Owned Capital Management Budget revenue and expenditure problems become the focus of social attention, the investment efficiency and the people’s livelihood.

state-owned capital management budget; expenditure; inefficient investment;optimization paths

2017-05-01

國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)企紅利征繳比例倍增目標(biāo)下的國(guó)資預(yù)算支出民生化研究”(14AGL007)；國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“公共資源收益合理共享視角下的國(guó)有企業(yè)紅利分配研究”(13CGL024)；教育部人文社科項(xiàng)目“民生財(cái)政導(dǎo)向下的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)與績(jī)效評(píng)價(jià)研究”(13YJA630007)。

戴寧(1993-)，女，福建福州人，碩士研究生。研究方向：財(cái)政理論與會(huì)計(jì)理論。

F121.21

A

2096-3300(2017)03-0038-08