洛陽市完善宅基地制度的路徑研究

魏博

摘 要：洛陽是中原城市群副中心城市，在中部地區(qū)乃至全國有較大的影響力和帶動(dòng)力。目前，洛陽在完善農(nóng)村宅基地制度方面已經(jīng)開展了一些有益探索，形成了一些經(jīng)驗(yàn)。通過制度上的創(chuàng)新，使洛陽能夠在農(nóng)村宅基地有償使用和有償退出、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押融資等體制創(chuàng)新上取得新突破、創(chuàng)造新經(jīng)驗(yàn)，為全國經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)區(qū)域、中西部地區(qū)城市和傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)完善農(nóng)村宅基地制度提供借鑒。

關(guān)鍵詞：洛陽市；宅基地制度；完善路徑

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）24-0116-02

宅基地制度的完善是農(nóng)村土地制度改革的核心和重要突破口。隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深入發(fā)展，我國現(xiàn)有宅基地制度越來越不適應(yīng)新形勢(shì)要求，改革完善農(nóng)村宅基地制度，成為破解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人、地、錢難題的關(guān)鍵所在。當(dāng)前洛陽正處在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵階段，面臨城市建設(shè)用地緊張和農(nóng)村宅基地大量閑置的矛盾，探索農(nóng)村宅基地制度的先行模式，發(fā)揮土地制度的綜合帶動(dòng)作用，不僅是洛陽提升城鎮(zhèn)化發(fā)展水平、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求，也是洛陽實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展必須抓住的重要機(jī)遇。

一、洛陽市農(nóng)村宅基地使用和管理現(xiàn)狀

1.總量較大，分布散亂。全市農(nóng)村居民點(diǎn)布局比較分散，村莊建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，村民建房隨意性大，宅基地、空閑地、生活生產(chǎn)輔助用地同農(nóng)地混雜，不少村莊農(nóng)宅星羅棋布、分散雜亂，宅基地用地規(guī)模大，村莊外延無序擴(kuò)展，造成土地資源低效使用甚至浪費(fèi)。2012年洛陽市自然村15 217個(gè)，占地173萬畝，平均每個(gè)自然村占地面積113.69畝；農(nóng)村宅基地面積117.75萬畝，人均宅地面積0.25畝，鄉(xiāng)村常住人口占有宅基地達(dá)到226.67m2/人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)150m2/人。

2.超標(biāo)準(zhǔn)占用、閑置宅基地現(xiàn)象普遍。由于歷史多方面的原因，農(nóng)村“一戶多宅”現(xiàn)象較為普遍，部分村民多占、多蓋的現(xiàn)象較為突出。目前全市“一戶多宅”使用宅基地面積1 855公頃，超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地面積3 885公頃，二者合計(jì)占到7.31%。隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移定居，農(nóng)村宅基地閑置和低效利用的現(xiàn)象也越來越突出。目前全市閑置宅基地面積2 136.75公頃，村內(nèi)空地面積1 975公頃，宅基地面積閑置率為2.72%。

3.宅基地隱性流轉(zhuǎn)和私下交易大量存在。在城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶，農(nóng)村房屋買賣、出租、抵押比較活躍，農(nóng)村宅基地私下買賣、出租等變相流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象較為普遍。目前全市私自流轉(zhuǎn)宅基地面積1 699公頃，占宅基地總面積的2.1%。由于監(jiān)管滯后，私自改變宅基地用途的現(xiàn)象比較突出，部分城郊或沿路農(nóng)民擅自改變農(nóng)村宅基地用途，用宅基地及家前屋后的空地建成了小工廠、門面房、飯店等。

4.宅基地相關(guān)制度改革探索不斷推進(jìn)。洛陽在宅基地制度改革方面做了諸多探索，部分工作走在全國前列。一是全面開展宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，全市農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作已簽訂合同金額達(dá)到15 584.5萬元。二是針對(duì)宅基地閑置問題，洛陽對(duì)進(jìn)城定居放棄宅基地使用權(quán)的農(nóng)民進(jìn)行每人補(bǔ)貼5 000元，通過有償方式鼓勵(lì)農(nóng)民退出空閑宅基地。三是推進(jìn)土地綜合整治和人地掛鉤政策試點(diǎn)，探索宅基地有償退出的制度化途徑和長效機(jī)制，2012年以來土地綜合整治共投入40.2億元，完成拆舊復(fù)墾2 100畝。四是按照“四配套”（基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、商業(yè)便民服務(wù)、產(chǎn)業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目）、“五同步”（完成村委會(huì)改區(qū)委會(huì)、村民改市民、集體經(jīng)濟(jì)改股份制、建立各類組織、開展居民素能培訓(xùn)）的標(biāo)準(zhǔn)開展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全市節(jié)地率75%左右。

二、洛陽市農(nóng)村宅基地使用與管理中存在的主要問題

洛陽市農(nóng)村宅基地使用與管理中存在的問題日趨復(fù)雜化，主要有以下幾個(gè)方面。

1.規(guī)劃缺失造成村莊建設(shè)無序擴(kuò)張。目前全市村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃編制總體滯后，村莊規(guī)劃建設(shè)缺乏上位規(guī)劃指導(dǎo)。由于沒有統(tǒng)籌規(guī)劃，一些地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)處于“自然形成、無序發(fā)展”狀態(tài)，外延擴(kuò)張嚴(yán)重，村內(nèi)房屋大都因?yàn)榈匦卧驅(qū)е路植剂銇y，供水、供電、排污、綠化缺乏協(xié)調(diào)，有機(jī)共享性差。部分村莊雖有發(fā)展規(guī)劃，但規(guī)劃不夠科學(xué)，加上監(jiān)管機(jī)制不健全，用地管理中審批把關(guān)不嚴(yán)，違法占地查處不力，導(dǎo)致規(guī)劃執(zhí)行出現(xiàn)偏差，難以發(fā)揮實(shí)效。

2.有償退出機(jī)制不健全造成宅基地大量空置和資源浪費(fèi)。自2009年，洛陽市就開始進(jìn)行了農(nóng)村宅基地有償退出嘗試，但由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低等原因，自愿退出參加有償退出宅基地的農(nóng)戶極少。據(jù)洛陽市2010年調(diào)查，78%的農(nóng)民工認(rèn)為補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低是放棄宅基地的主要原因，僅靠補(bǔ)貼的2萬～3萬元，難以在市縣區(qū)購房。同時(shí)，縣級(jí)財(cái)政大都是吃飯財(cái)政，配套農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償資金困難很大，導(dǎo)致推進(jìn)的積極性也不高。由于洛陽經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平還較低，人地掛鉤形成的“地票”交易價(jià)格低，難以對(duì)農(nóng)民退出的宅基地和農(nóng)村住房進(jìn)行合理補(bǔ)償，導(dǎo)致新型社區(qū)建設(shè)和宅基地復(fù)墾整理難以持續(xù)。

3.宅基地私下交易產(chǎn)生了諸多社會(huì)問題。農(nóng)村宅基地私下交易為主的隱性流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了不小的問題。由于宅基地集體所有的土地制度，導(dǎo)致農(nóng)民宅基地的使用權(quán)不能進(jìn)行公開交易，農(nóng)民的宅基地和房屋在面臨征收的過程中，隨意定價(jià)、價(jià)值低估的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，由此釀成的群體性事件逐漸增多，引發(fā)了越來越多的社會(huì)矛盾和法律糾紛，不僅造成了社會(huì)穩(wěn)定問題，還讓集體流失了土地資產(chǎn)收益，更侵害了農(nóng)民的權(quán)益。

三、完善農(nóng)村宅基地制度的路徑

1.建立農(nóng)村宅基地有償使用制度。一是加快推進(jìn)宅基地確權(quán)工作。首先編制村莊建設(shè)規(guī)劃，修訂完善農(nóng)村宅基地用地控制標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行確權(quán)頒證，嚴(yán)格執(zhí)行宅基地面積限額標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)濟(jì)條件較好、土地資源比較緊缺的地區(qū)，開展閑置宅基地、一戶多宅、村內(nèi)空地等調(diào)查清查和評(píng)估，建立農(nóng)村宅基地地籍檔案。二是有序放開農(nóng)村宅基地有償使用范圍。在充分尊重農(nóng)民意愿前提下，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，探索固化農(nóng)村宅基地使用權(quán)無償取得主體范圍，擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的農(nóng)民可以繼續(xù)無償使用農(nóng)村宅基地，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員新增宅基地使用需求只能通過繼承和購買方式獲得。

2.建立農(nóng)村宅基地有償退出長效機(jī)制。一是完善農(nóng)村宅基地有償退出激勵(lì)機(jī)制。對(duì)在城鎮(zhèn)已購置商品房或愿意進(jìn)城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民，參照退出時(shí)區(qū)縣征地政策對(duì)農(nóng)村住房及其構(gòu)筑物、附著物給予一次性補(bǔ)償，并采取置換、獎(jiǎng)勵(lì)或城鎮(zhèn)購房補(bǔ)貼等方式協(xié)商收回空閑宅基地。二是健全退出農(nóng)村宅基地處置和利用機(jī)制。退出的農(nóng)村宅基地應(yīng)優(yōu)先復(fù)墾為耕地或其他農(nóng)用地，交由村集體經(jīng)濟(jì)組織管理、利用，原集體土地所有權(quán)不改變。農(nóng)村宅基地復(fù)墾后，原使用人為本村村民的，復(fù)墾后的土地優(yōu)先由其承包經(jīng)營。宅基地復(fù)墾后產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，由土地整治機(jī)構(gòu)通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤或人地掛鉤統(tǒng)籌利用。三是完善“人地掛鉤”運(yùn)作機(jī)制。創(chuàng)新城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式，鼓勵(lì)宅基地復(fù)墾，利用復(fù)墾同比例申請(qǐng)建設(shè)用地指標(biāo)。完善農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)登記交易使用管理辦法，制定和完善節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)收益分配與使用管理辦法、試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管辦法、舊村莊土地復(fù)墾驗(yàn)收辦法。建立市、縣節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)管理臺(tái)賬。

3.建立農(nóng)村空置閑置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。一是建立農(nóng)村宅基地交易平臺(tái)體系。探索建立市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的宅基地交易平臺(tái)體系，依法為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易提供場(chǎng)所設(shè)施、信息發(fā)布、組織交易、交易簽證等服務(wù)。增加農(nóng)村宅基地入市交易服務(wù)、管理功能，建立市級(jí)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，探索國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場(chǎng)、統(tǒng)一管理”的途徑。二是推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)。嚴(yán)格限定農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓條件，農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意。加強(qiáng)宅基地流轉(zhuǎn)用途管制，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不得改變宅基地所有權(quán)的主體和性質(zhì)，可以用于建設(shè)農(nóng)民住房、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織租賃性經(jīng)營房屋，不得用于商品住宅開發(fā)。流轉(zhuǎn)應(yīng)有一定的期間限制。三是完善宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分享機(jī)制。合理的土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制是產(chǎn)權(quán)主體流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動(dòng)力，必須理清各主體的收益分配關(guān)系。建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，提高農(nóng)民在宅基地增值收益中的分配比例。

4.健全宅基地使用權(quán)與農(nóng)村房屋所有權(quán)抵押制度。一是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押登記服務(wù)體系。建立和實(shí)施城鄉(xiāng)房地產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，將農(nóng)村宅基地和農(nóng)村首個(gè)住房納入全國統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。根據(jù)抵押登記的國有土地使用權(quán)，發(fā)展城市農(nóng)村宅基地和農(nóng)村住房抵押登記的措施和過程管理，建立和完善農(nóng)村宅基地和農(nóng)村住房抵押登記服務(wù)體系。二是建立農(nóng)村宅基地和住房抵押貸款的融資機(jī)制。按照風(fēng)險(xiǎn)控制要求，積極開展農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋所有制抵押貸款試點(diǎn)，允許宅基地使用權(quán)抵押和房屋所有權(quán)、融資。三是完善宅基地使用權(quán)和房屋價(jià)值評(píng)估體系。區(qū)（市）縣政府制定和公布農(nóng)村居民點(diǎn)土地抵押貸款基準(zhǔn)價(jià)或最低保障價(jià)，作為宅基地價(jià)值評(píng)估的依據(jù)和價(jià)值。農(nóng)村宅基地的價(jià)值可以由當(dāng)事人來確定抵押權(quán)，也可以由當(dāng)事人向抵押人確認(rèn)，由合格的評(píng)估機(jī)構(gòu)確定抵押財(cái)產(chǎn)的價(jià)值不得低于基準(zhǔn)價(jià)格。四是建立農(nóng)村宅基地和房屋處置機(jī)制。出臺(tái)農(nóng)村宅基地和房屋不良資產(chǎn)處置辦法，建立政府引導(dǎo)和市場(chǎng)化運(yùn)作的不良資產(chǎn)處置機(jī)制。五是建立財(cái)產(chǎn)抵押風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制。鼓勵(lì)私募股權(quán)基金或設(shè)立農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保公司，鼓勵(lì)銀行和擔(dān)保機(jī)構(gòu)分擔(dān)不良資產(chǎn)流失。對(duì)宅基地和房屋處置后生活困難的農(nóng)民，從處置所得，給予一定數(shù)額的補(bǔ)貼。

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[責(zé)任編輯 劉兆峰]