政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的價值、問題與對策

熊俊瀟

對政務(wù)大數(shù)據(jù)的分析挖掘有助于推動政府決策科學化、治理能力精準化、公共服務(wù)便利化和數(shù)據(jù)資源產(chǎn)業(yè)化。

進入21世紀，以大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)為代表的新一輪信息技術(shù)革命席卷全球，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用滲透至政治、經(jīng)濟、文化、教育、醫(yī)療、公共管理等各行各業(yè)。正是由于大數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用及其背后蘊藏的巨大潛力和價值，許多國家紛紛將“大數(shù)據(jù)”的建設(shè)和發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，積極推動大數(shù)據(jù)應(yīng)用的發(fā)展。當前，各國對于大數(shù)據(jù)的商業(yè)利用已經(jīng)取得了很大進展，但在政務(wù)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用開發(fā)方面仍然比較滯后，值得進一步深入研究和探討。

政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的主要價值

當前，由各級各類政府部門及公共機構(gòu)掌握的政務(wù)數(shù)據(jù)，是現(xiàn)階段數(shù)量最龐大、價值密度最高的數(shù)據(jù)資源，對于推動經(jīng)濟發(fā)展、完善社會治理、提升政府服務(wù)和監(jiān)管能力具有重要價值。

政府決策科學化。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，從“定性決策”到“量化決策”、“數(shù)據(jù)決策”是發(fā)展的必然趨勢，我國政府在宏觀經(jīng)濟管理決策時面臨的一個嚴重問題就是數(shù)據(jù)缺失，由于現(xiàn)有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)主要基于抽樣統(tǒng)計方法，存在較大的滯后性和局限性，難以全面準確地判斷宏觀經(jīng)濟發(fā)展趨勢，因而容易出現(xiàn)拍腦袋決策的現(xiàn)象。而在大數(shù)據(jù)時代，可以不經(jīng)過任何抽樣，而直接對全樣本的復雜數(shù)據(jù)進行實時分析處理，依托海量數(shù)據(jù)實時監(jiān)測經(jīng)濟運行過程中的動態(tài)變化，揭示傳統(tǒng)技術(shù)方式難以展現(xiàn)的經(jīng)濟指標之間關(guān)聯(lián)關(guān)系來提前預測經(jīng)濟運行的發(fā)展趨勢，科學評估政策實施效果，彌補傳統(tǒng)經(jīng)濟運行監(jiān)測分析的不足，增加了觀察、預測、分析全省經(jīng)濟運行發(fā)展趨勢的新視角，使政府決策所依據(jù)的數(shù)據(jù)資料更加全面，從而降低決策偏差概率，提高決策的針對性、科學性和時效性，更加精準有效地實施定向調(diào)控和相機調(diào)控，防范和化解風險，確保經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。

治理能力精準化。傳統(tǒng)經(jīng)濟活動相對單一，相互交叉、融合、滲透的經(jīng)濟社會現(xiàn)象較少，政府治理相對容易；但是，隨著經(jīng)濟運行復雜性越來越高，對政府治理和監(jiān)管水平提出了更高的要求，迫切需要打破部門數(shù)據(jù)割裂和行業(yè)壟斷，促進互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)開放、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，構(gòu)建全流程、全覆蓋、全響應(yīng)的數(shù)據(jù)治理與服務(wù)體系。通過政務(wù)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，建立統(tǒng)一集中的數(shù)據(jù)共享平臺，將有效打通部門壁壘，大幅減少部門數(shù)據(jù)獲取、處理及分析響應(yīng)時間，提高行政效率；同時，通過引入第三方數(shù)據(jù)源、進行多源數(shù)據(jù)匯聚融合和比對分析，可以突破由于部門視野的局限性而硬性割裂事物間聯(lián)系的僵局，提升政府治理水平和管理服務(wù)效能。

公共服務(wù)便利化。借助云計算、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等平臺，有效整合信息資源，在教育、醫(yī)療、科研、旅游、公共安全等多領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)應(yīng)用，將極大便利居民生活、娛樂、工作和學習，提高社會安全感和幸福指數(shù)，促進社會發(fā)展和民生服務(wù)能力的提升。一方面，大數(shù)據(jù)的包容性、互通性可以實現(xiàn)政府與民眾的需求雙向互動，將公共服務(wù)供給與需求信息及時進行匹配，打破原來自上而下、單一化的供給模式，滿足差異化、個性化、多樣化的公共服務(wù)需求，使公共服務(wù)供給由粗放式向精準化轉(zhuǎn)變。

數(shù)據(jù)資源產(chǎn)業(yè)化。隨著對大數(shù)據(jù)應(yīng)用的深入挖掘，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)也正處于蓬勃發(fā)展時期，例如網(wǎng)購平臺的智能推送服務(wù)，工業(yè)制造中的智能制造，等等。據(jù)有關(guān)專家預測，目前我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)?？蛇_1500億元，未來5年將進入“加速期”，到2020年將達到8000億元的規(guī)模，實現(xiàn)幾何級增長。對于政務(wù)數(shù)據(jù)而言，可以通過政府購買服務(wù)、協(xié)議約定等方式，加強政府與企業(yè)合作，支持企業(yè)開展基于大數(shù)據(jù)的第三方數(shù)據(jù)分析挖掘服務(wù)、技術(shù)外包服務(wù)和知識流程外包服務(wù)。同時，還可以鼓勵和支持各類市場主體共同參與開發(fā)和創(chuàng)新公益性和增值性應(yīng)用服務(wù)，發(fā)展智慧旅游、智慧健康、智慧社區(qū)等生活類經(jīng)濟信息服務(wù)，培育信息服務(wù)市場，推動信息服務(wù)專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化。

政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的主要問題

隨著各級政府對大數(shù)據(jù)應(yīng)用開發(fā)的不斷深入，有關(guān)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)公開和數(shù)據(jù)安全的法律、法規(guī)缺失問題日益凸顯，政府部門數(shù)據(jù)壁壘、數(shù)據(jù)煙囪、數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象隨處可見，再加上應(yīng)用技術(shù)和專業(yè)人才的缺乏，阻礙了政務(wù)大數(shù)據(jù)的深度開發(fā)和應(yīng)用。

法律缺失。在法律的層面上，我國尚未出臺一部專門針對個人隱私和商業(yè)秘密的法律法規(guī)。從數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)存儲到數(shù)據(jù)所有和使用權(quán)責方面的法律也是空白，這些在宏觀層面上直接關(guān)系到大數(shù)據(jù)的應(yīng)用和大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)安全。尤其是在現(xiàn)有法律法規(guī)中，對數(shù)據(jù)權(quán)利的邊界界定不清，阻礙了數(shù)據(jù)的開發(fā)應(yīng)用。數(shù)據(jù)權(quán)利是一種復合的權(quán)利，一份數(shù)據(jù)上承載有兩個主體的權(quán)利，即數(shù)據(jù)記錄者（如大數(shù)據(jù)企業(yè)）的權(quán)利和數(shù)據(jù)產(chǎn)生者（如個人用戶）的權(quán)利。多數(shù)情況下，數(shù)據(jù)記錄者并非數(shù)據(jù)產(chǎn)生者，二者的分離狀態(tài)增加了數(shù)據(jù)權(quán)利問題的復雜性。一方面，個人用戶作為數(shù)據(jù)的生成者，對其個人數(shù)據(jù)應(yīng)當享有所有權(quán)，與此同時，數(shù)據(jù)記錄者對于數(shù)據(jù)的記錄、存儲投入了巨大的技術(shù)、人力和管理成本，也應(yīng)當享有一定的權(quán)限，否則企業(yè)推動大數(shù)據(jù)發(fā)展的動力將大大減弱。但是，由于對數(shù)據(jù)記錄者的權(quán)利沒有明確的法律規(guī)定，導致大數(shù)據(jù)企業(yè)在采集和使用用戶數(shù)據(jù)時可能面臨侵權(quán)的風險。

數(shù)據(jù)壁壘。大數(shù)據(jù)應(yīng)用開放的關(guān)鍵是打破數(shù)據(jù)孤島，讓數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，達成數(shù)據(jù)共享。當前，我國政府信息化建設(shè)存在的各自為政、重復建設(shè)問題尚未根本遏制，建設(shè)分散化、應(yīng)用條塊化、信息割裂化、服務(wù)碎片化的現(xiàn)象較為突出，一直困擾政務(wù)信息化多年的“老三難”（互聯(lián)互通難、信息共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難）問題仍然存在。在實踐過程中，一是認識不到位、不愿共享。很多政府部門對數(shù)據(jù)共享缺乏正確認識，將政府數(shù)據(jù)資源部門化、專屬化、利益化，存在所謂“數(shù)據(jù)話語權(quán)”思想，對數(shù)據(jù)共享存在抵觸情緒、“怕吃虧”心理、推諉應(yīng)付現(xiàn)象。二是制度保障不到位，不敢共享。由于數(shù)據(jù)共享配套的管理制度、安全保障、運維管理等機制尚未建立，數(shù)據(jù)權(quán)屬、責任體系、監(jiān)督體系等缺乏法律依據(jù)、制度保障和實體支撐，有些數(shù)據(jù)屬于涉及敏感內(nèi)容，如個人在網(wǎng)上消費記錄等，對這些數(shù)據(jù)的使用是否需要征得數(shù)據(jù)主體的同意，目前國家還沒有明確的法律規(guī)定，導致各部門對數(shù)據(jù)共享心存顧慮，怕泄密、怕?lián)煛Ｈ菢藴什唤y(tǒng)一，不會共享。由于政務(wù)數(shù)據(jù)共享尚未形成統(tǒng)一平臺、標準體系和管理規(guī)則，對數(shù)據(jù)格式、質(zhì)量標準等都缺乏明確規(guī)定，數(shù)據(jù)共享缺乏客觀的條件。

應(yīng)用短板。無論是國外還是國內(nèi)，很多企業(yè)在商用的數(shù)據(jù)發(fā)掘中取得了很多進展，出現(xiàn)了大量的成功案例。但是如何在國家治理和宏觀管理中讓大數(shù)據(jù)發(fā)揮作用，如何用大數(shù)據(jù)分析宏觀經(jīng)濟形勢，如何利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和理念為公眾提供更為精準化、個性化的服務(wù)，還有很長的路要走。大數(shù)據(jù)要求人們，不經(jīng)過任何抽樣，而直接對全樣本的復雜數(shù)據(jù)進行實時分析處理，傳統(tǒng)的技術(shù)手段是難以滿足這方面的處理能力和需求的。為了適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的即時處理需求，我們既需要掌握能夠應(yīng)對大規(guī)模、非結(jié)構(gòu)化、離散化大數(shù)據(jù)存儲與檢索技術(shù)，同時也需要智能挖掘自然語言處理、可視化展示等大數(shù)據(jù)分析挖掘和處理技術(shù)，還需要大批精通并熟練掌握這些新技術(shù)的大數(shù)據(jù)專業(yè)人才。目前，我國在探索政務(wù)信息資源開發(fā)應(yīng)用方面雖然取得了很大的進展，制定出臺了相關(guān)管理辦法，很多省市也在積極探索政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用，但距離政府決策的需要，公眾企業(yè)服務(wù)的需求還有一定的距離，常常面臨“提供的服務(wù)不需要、需要的服務(wù)找不到”的尷尬。

政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的對策建議

雖然大數(shù)據(jù)應(yīng)用存在這些問題和法律風險，但問題并不可怕，也不能阻擋大數(shù)據(jù)對人類經(jīng)濟社會帶來的巨大影響和效益，需要我們進一步深入研究大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)律，制定科學應(yīng)對措施，深度挖掘大數(shù)據(jù)的潛在價值。

立法保障是前提。應(yīng)對大數(shù)據(jù)應(yīng)用的法律風險，一方面，要進一步完善立法，彌補法律漏洞，從根本上保障個人隱私和商業(yè)秘密。參照國際通行規(guī)則，嚴厲打擊惡意侵犯個人隱私和商業(yè)秘密的行為，對眾多黑客、廣告商、中介及詐騙團伙會采取各種手段非法獲取用戶隱私信息，企業(yè)通過技術(shù)手段違反爬蟲協(xié)議實現(xiàn)數(shù)據(jù)抓取構(gòu)成不正當競爭行為等典型問題進行明確規(guī)定。同時，也要權(quán)衡大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈條中各方的合法權(quán)益，明確各自的權(quán)利和責任，從而推動大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。例如，雖然數(shù)據(jù)主體對數(shù)據(jù)本身擁有所有權(quán)，但是企業(yè)通過技術(shù)手段對用戶數(shù)據(jù)進行匿名化處理，就切斷了用戶對數(shù)據(jù)的法律聯(lián)系，企業(yè)對匿名化數(shù)據(jù)應(yīng)當享有一定的所有權(quán)。

整合數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)。大數(shù)據(jù)是一個全新的事物，具有分析應(yīng)用涉及面廣，數(shù)據(jù)采集難度大，數(shù)據(jù)分析智力密集程度高，數(shù)據(jù)資源可復用性強的特點，所以要充分發(fā)揮制度創(chuàng)新的力量，廣泛匯聚、系統(tǒng)整合各方的資源。其中，核心在于打破政府部門之間的數(shù)據(jù)壁壘。事實上，部門之間對數(shù)據(jù)共享存在很大的需求，在此前提下，可以通過體制機制創(chuàng)新，按照先易后難的原則，采取邏輯集中的方式，側(cè)重部門數(shù)據(jù)的匯聚，而不遷移軟硬件系統(tǒng)，從而減少部門之間的數(shù)據(jù)共享的阻礙。同時，也要充分借助互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)和社會類數(shù)據(jù)，通過對跨領(lǐng)域、跨渠道的多元數(shù)據(jù)展開分析挖掘，可以更加有助于實現(xiàn)數(shù)據(jù)的增值和價值最大化。

開發(fā)應(yīng)用是關(guān)鍵。對于政務(wù)數(shù)據(jù)的應(yīng)用開發(fā)，可以從以下三個方面進行嘗試。一是輔助宏觀經(jīng)濟形勢分析，充分利用大數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性特征，挖掘反映經(jīng)濟運行趨勢的先行指標，以此來掌握新常態(tài)下經(jīng)濟運行新規(guī)律。比如，通過對增值稅發(fā)票系統(tǒng)中企業(yè)購買潤滑油的數(shù)量，構(gòu)建潤滑油指數(shù)，來大致判斷未來一段時間內(nèi)某區(qū)域工業(yè)運行情況。二是創(chuàng)新政府監(jiān)管模式，通過各個部門數(shù)據(jù)的共享交換，掌握市場主體和個人的行為特征和規(guī)律，完善事中事后監(jiān)管體系。例如社會信用體系的建設(shè)，有助于打擊非法企業(yè)或老賴。三是優(yōu)化政務(wù)服務(wù)供給，可以通過分析政務(wù)服務(wù)中用戶訪問行為，深入了解用戶的服務(wù)需求，從而根據(jù)用戶需求和體驗來優(yōu)化服務(wù)內(nèi)容，改進服務(wù)方式，為用戶提供個性化、精準化的服務(wù)，變“被動服務(wù)”為“主動服務(wù)”，不斷提升政務(wù)服務(wù)水平和群眾滿意度。

總之，新一輪信息技術(shù)革命與人類經(jīng)濟社會活動的交匯融合引發(fā)了數(shù)據(jù)爆炸式的增長，這是信息化發(fā)展到一定程度的必然結(jié)果，是邁向信息社會的重要特征，也是國家經(jīng)濟社會運轉(zhuǎn)和人們生產(chǎn)生活必然要面對的新場景、新常態(tài)，作為政府部門，必須充分用好大數(shù)據(jù)這一新的技術(shù)手段、新的工具、新的抓手，進一步提升宏觀決策水平，推進放管服改革，提高政府服務(wù)水平，實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。

（作者單位：湖北省信息中心）