TVET資金來源多樣化——UNESCO—UNEVOC虛擬會議報告（一）

2017年1月16-22日

主持人：克里斯蒂娜·阿德（Christine Uhder）

2017年1月16-22日，UNESCO-UNEVOC在其TVET論壇上組織召開了主題為“TVET資金來源多樣化”的網(wǎng)絡(luò)虛擬會議，吸引了來自81個國家的219名參會者。會議為參會者提供了針對技能發(fā)展融資問題經(jīng)驗、工具和最佳實踐案例分享的機會。會議提出從不同角度解決TVET融資問題，并提出了如何通過不同參與者實現(xiàn)TVET資金來源的多樣化。

簡介

（一）融資對于TVET重要的原因

TVET被公認為是培養(yǎng)青年勞動力、為成人提供終身學(xué)習(xí)機會的有力工具。其在《2030可持續(xù)發(fā)展議程》目標達成方面起著戰(zhàn)略性作用。尤其是，可持續(xù)發(fā)展目標4號召成員國“為全民提供包容、優(yōu)質(zhì)的教育，促進終身學(xué)習(xí)”。其明確提出如下目標：為全民（包括男人和女人）提供公平、可承擔(dān)、優(yōu)質(zhì)的技術(shù)、職業(yè)和高等教育，包括大學(xué)教育——可持續(xù)發(fā)展目標4.3；確保掌握就業(yè)、體面工作和創(chuàng)業(yè)所需相關(guān)技能的青年和成人數(shù)量大幅增加——可持續(xù)發(fā)展目標4.4。

這些目標鼓勵TVET的發(fā)展愿景，該愿景可以為向包容且可持續(xù)的社會和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供支持。該愿景也意味著TVET系統(tǒng)需要發(fā)展、轉(zhuǎn)變并保持相關(guān)性。

除了各國和國際社會列出的技能發(fā)展相關(guān)重要事宜，TVET仍舊面臨重大資金缺口。原因一是相對于普通教育，TVET是昂貴的，因為其材料、設(shè)備和設(shè)施成本高；原因二是相對于其他級別的培訓(xùn)，TVET專項資金占公共預(yù)算的份額低。

人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)和世界銀行的世界發(fā)展報告也針對培訓(xùn)系統(tǒng)面臨的挑戰(zhàn)提出了一系列意見，包括：

人口變化——未來15年，全球人口增加預(yù)計超過10億人，到2030年達到85億人，到2050年達到97億人。該人口趨勢必然導(dǎo)致培訓(xùn)需求以及對必要支持資源的大量增加。

勞動力市場變化——今天勞動力市場的特點是高自我創(chuàng)業(yè)率和非正式就業(yè)率（正式的領(lǐng)薪水的工作只占全球職業(yè)的一半）、性別歧視（全球參與工作的女性不足50%，而男性幾乎達到80%）、城鎮(zhèn)化（54%的世界人口居住在城市地區(qū)）。這些發(fā)展將對勞動力市場所需技能帶來巨大變化，并對TVET類型產(chǎn)生影響。正如歐洲委員會所強調(diào)的，這尤其意味著一個范式轉(zhuǎn)變，不僅包括基于學(xué)校的TVET方式，而且包含非正式項目，該項目可用于職場培訓(xùn)，不會授予正式資格證書，但包含非正式經(jīng)濟領(lǐng)域的培訓(xùn)。

為使TVET系統(tǒng)能夠改變并適應(yīng)這些以及其他可能的變化，并促成全球可持續(xù)發(fā)展議程目標的實現(xiàn)，TVET系統(tǒng)的融資必然成為一個重要議題。

（二）目標和范圍

此虛擬會議的主題是“TVET資金來源的多樣化”，來自81個國家的219名參會者出席會議。會議對東南亞、拉丁美洲和撒哈拉以南非洲等地區(qū)的技能發(fā)展融資開展了比較研究，以此為基礎(chǔ)促進TVET融資方面的經(jīng)驗、工具和最佳范例的分享。

（三）主要議題

此虛擬會議主要圍繞如下三個主題展開：

一是提升公共資源的成本效益。應(yīng)對TVET融資短缺的第一步是提升公共資源的成本效益率，尤其是實施產(chǎn)出導(dǎo)向的融資方法。會議主要焦點在于實施產(chǎn)出導(dǎo)向的融資策略的可行方法、優(yōu)勢和風(fēng)險。會議還提出一個問題，即如何設(shè)計產(chǎn)出導(dǎo)向的系統(tǒng)，使其功能得到恰當(dāng)發(fā)揮。

二是支持培訓(xùn)提供者開展收益產(chǎn)出活動。培訓(xùn)提供者正越來越多地開展收益產(chǎn)出活動，以補充他們的資源。此次會議為討論如下問題提供了機會：培訓(xùn)提供者如何在開發(fā)收入產(chǎn)出活動中獲得支持；實施這樣一個戰(zhàn)略面臨的風(fēng)險；這些活動應(yīng)該如何實施。

三是通過引進稅收和征稅系統(tǒng)動員行業(yè)。提升TVET融資的諸多方式之一包含通過實施稅收或培訓(xùn)征稅動員行業(yè)。此次會議重視參會者關(guān)于這類系統(tǒng)的經(jīng)驗分享、實施稅收或征稅系統(tǒng)的建議，以及如何戰(zhàn)略性地管理和應(yīng)用這些經(jīng)驗和建議。

會議總結(jié)

（一）資金短缺引發(fā)諸多撥款次序的問題

資金短缺是此次會議所有參會者普遍關(guān)心的問題。很多國家都強調(diào)，當(dāng)前TVET撥款經(jīng)常不足，已難以維持現(xiàn)存公共培訓(xùn)機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，更不必說擴大TVET規(guī)模從而確保每個人都獲得公平的培訓(xùn)機會。培訓(xùn)通常局限于首都城市或其他重要城市，但很少觸及農(nóng)村和更貧窮的地區(qū)。

來自尼日利亞的Akpokiniovo Duke Ejaita指出，“尼日利亞的TVET資金很少或沒有，因為國家沒有把重點放在技能發(fā)展上?，F(xiàn)在，TVET融資仍是一個幻影，因為經(jīng)濟衰退幾乎吞沒了整個國家?！?/p>

來自索馬里的Duale Ali Muse指出，“索馬里正面臨巨大的財政問題，由于政府疲軟且不穩(wěn)定，不能觸及所有地區(qū)，首都除外?！?/p>

TVET可用資金缺乏引出了國家TVET撥款次序的問題，體現(xiàn)在用于技能發(fā)展的教育預(yù)算的比例上。與普通教育相比，TVET投資通常占教育預(yù)算的份額很小，然而很多關(guān)于培訓(xùn)系統(tǒng)結(jié)果的統(tǒng)計表明，TVET學(xué)生能更快地融入勞動力市場。

TVET投入非常有限的原因有：一是政府和家庭對該領(lǐng)域的印象差，很多人認為其聲譽沒有普通教育好；二是相對于普通教育來說，TVET的成本高。

來自莫桑比克的曼努埃爾·圣卡坦（Manuel Caetano）指出，“我已經(jīng)深刻認識到TVET是培養(yǎng)勞動力，促進經(jīng)濟發(fā)展，并減少貧困的有力工具。但是我看到的是，多數(shù)決策者都忽略了TVET的該功能，大多是因為運營TVET機構(gòu)需要高成本。但是考慮到TVET的益處，比如提升就業(yè)率、甚至降低犯罪率等，TVET應(yīng)該被給予更多優(yōu)先權(quán)。”

國際伙伴，如世界銀行、亞洲發(fā)展銀行等，過去經(jīng)常被提到是TVET重要的資金來源，但也只是TVET可用資源的補充（主要的投資成本）。

（二）通過產(chǎn)出導(dǎo)向的方法提高公共資源利用率

參會者還討論了通過確保可用資源的成本-效益率來增加TVET資金的可能性。

各國都正在逐漸從預(yù)算導(dǎo)向融資（其以投入為基礎(chǔ)，如受培訓(xùn)者的數(shù)量、工具和材料的成本、培訓(xùn)教師的薪資等），轉(zhuǎn)向采用將培訓(xùn)的質(zhì)量和相關(guān)性、戰(zhàn)略優(yōu)先事項和部門都考慮在內(nèi)的融資方法。該方法中，公共預(yù)算的安排以績效指標為基礎(chǔ)，使政府能夠更高效地運用極少的資源。在這一點上，三個主要融資方法如下：

一是以績效指標為基礎(chǔ)的融資培訓(xùn)提供者。其培訓(xùn)提供者預(yù)算所占比例受兩個因素影響：第一，實現(xiàn)的具體產(chǎn)出，例如畢業(yè)生就業(yè)率；第二，與質(zhì)量指標的一致性，其與職業(yè)培訓(xùn)密切相關(guān)，例如行業(yè)參與機構(gòu)管理、職場培訓(xùn)與課程的融合、教師的行業(yè)經(jīng)驗等。

二是合同導(dǎo)向的融資。其預(yù)算通過培訓(xùn)項目投標進行安排。

三是受訓(xùn)者為中心的融資。其公共預(yù)算通過教育券、學(xué)生貸款、獎學(xué)金進行安排，即將教育券、學(xué)生貸款、獎學(xué)金發(fā)放給受訓(xùn)者，由受訓(xùn)者自主選擇培訓(xùn)提供者。詳見圖1。

參會者還討論了績效導(dǎo)向融資面臨的風(fēng)險。具體包括：

一是檢測結(jié)果的困難。實施績效導(dǎo)向的融資需要高效、透明的工具和機構(gòu)能力去評估績效指標是否足夠。而且其監(jiān)測和評估也還很昂貴且耗時。來自巴拉圭的索蘭基里·奧斯（Solange Rios）指出，“產(chǎn)出導(dǎo)向的融資方法是市場導(dǎo)向的項目，該方法很適合巴拉圭基金會。通過此方法可以有效利用資源并獲得良好結(jié)果，例如提升項目的就業(yè)能力和可擴展性。關(guān)于缺點，市場導(dǎo)向的方法受工作需求支配，需要持續(xù)的更新和監(jiān)控?！?/p>

二是在貧窮和處境不利地區(qū)參加此類計劃的困難。定義不清的績效指標可能導(dǎo)致培訓(xùn)在最具活力的地區(qū)集中，在這些地區(qū)，績效指標更容易實現(xiàn)，如畢業(yè)后的就業(yè)率。這些地區(qū)為了提升他們中心的平均畢業(yè)率，還可能煽動培訓(xùn)提供者去招募表現(xiàn)良好的學(xué)生來降低面臨學(xué)術(shù)困難的學(xué)生所帶來的傷害。

三是績效導(dǎo)向的融資。如果培訓(xùn)提供者不能實現(xiàn)績效指標，該融資還可能暴露培訓(xùn)提供者的財政危機。來自尼日利亞的Akpokiniovo Duke Ejaita指出，“績效導(dǎo)向的融資存在一些危機，包括高效地監(jiān)控結(jié)果的困難、貧困地區(qū)獲取培訓(xùn)計劃的困難等。捐助者拒絕支付，也是培訓(xùn)提供者面臨的危機。”

緩解這些危機的可行方法如下：

一是為弱勢群體或地區(qū)保持直接融資（與績效指標的實現(xiàn)無關(guān)）；二是引入一些控制因素，從而緩解那些培訓(xùn)提供者努力也毫無意義的危機。

芬蘭分享了這方面的經(jīng)驗。為了提升培訓(xùn)提供者之間的可比性，當(dāng)設(shè)計指標去測量TVET系統(tǒng)的績效時，影響學(xué)生結(jié)果的背景因素也被考慮進去，包括：

一是受訓(xùn)者的特點。年齡、性別、母語、家庭狀況（婚姻狀況、子女）、綜合學(xué)校畢業(yè)證書上的平均成績、在所涉期限前完成的資格證書。

二是教育的特點。學(xué)習(xí)開始階段、教育領(lǐng)域、教育類型（例如學(xué)徒制培訓(xùn)）、特殊需求課程項目的招生。

三是地區(qū)的特點。個體居住的區(qū)域。