從“信訪困境”尋求信訪制度改革之出路

郭青青 何孟一 韓晴

摘 要：信訪制度是具有中國特色的制度設(shè)計，是社會主義民主理論本質(zhì)的體現(xiàn)，發(fā)揮著重要的功能。隨著我國社會轉(zhuǎn)型，信訪制度運行的社會條件發(fā)生了根本性的變化，也使信訪制度運行面臨著前所未有的困境，對政治社會發(fā)展造成了一定程度的負面影響?；庑旁L制度的困境必須從全面推進依法治國的總體部署出發(fā)，把信訪納入法治化軌道，深化司法等領(lǐng)域的改革，引導和支持人們理性表達訴求、依法維護權(quán)益，進而有效發(fā)揮信訪制度的應有功能。本文試圖從理性的角度解讀中國信訪制度的困境，并尋求其改革出路，以進一步完善我國的民主法治。

關(guān)鍵詞：信訪制度；行政體制；改革出路；法治化軌道

一、從現(xiàn)實、小說中看“荒誕”的根源——信訪制度之困境

信訪制度是具有中國特色的制度設(shè)計，既是基本的民意表達制度，也是黨和政府密切聯(lián)系群眾的重要渠道。新中國成立以來，信訪制度發(fā)揮了表達群眾意見、化解人民內(nèi)部矛盾、實施民主監(jiān)督等重要作用。信訪制度是社會的安全閥 ，對社會的穩(wěn)定起著很大的作用。

但近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，人們利益關(guān)系的調(diào)整和變化，出現(xiàn)了一些新情況新問題，導致集體上訪、越級上訪的事件呈上升趨勢，對此一些地方便提出了要“以法治訪”、“嚴厲打擊越級上訪”，并對群眾的正常上訪進行“圍、追、堵、截”，損害了群眾的利益，嚴重破壞了黨群、干群關(guān)系，造成了不良的影響，甚至某些年份還出現(xiàn)了“信訪洪峰”現(xiàn)象。

數(shù)據(jù)顯示，2003年是中國的“信訪洪峰年”之一，《瞭望東方》刊登的一則新聞就可以證明：“僅從今年7月1日到8月20日短短不到兩個月的時間，到北京市委門前上訪的就達1.9萬人次，群體上訪達347批；到中紀委門前上訪的人員達1萬多人次，群體上訪453批，平均每天達100多人，最多一天達到152人，創(chuàng)改革開放以來的歷史新高?！?/p>

在嚴峻的“信訪洪峰”局面的背后，除了公民權(quán)利意識的覺醒及其自身權(quán)益保護的訴求得不到解決等原因之外，轉(zhuǎn)型時期社會結(jié)構(gòu)性矛盾一直未能有效解決、各級國家機關(guān)中的工作人員懈怠瀆職，也是引發(fā)信訪量劇增的重要原因。同時也更進一步說明，在我國實行多年的信訪制度已經(jīng)出現(xiàn)了困境，其作為社會的安全閥已經(jīng)出現(xiàn)了裂縫，其制度的設(shè)計及其運作中存在的缺陷已顯露。

面對社會轉(zhuǎn)型期的各種問題，信訪制度面臨諸多困境，必須本著改革的精神，把信訪納入法治化軌道，推動信訪制度的創(chuàng)新，化解信訪制度面臨的困境。黨的十八屆四中全會提出要推進社會主義民主政治法治化，信訪制度作為體現(xiàn)社會主義民主的具體制度，只有不斷實現(xiàn)法治化，才能有效發(fā)揮其制度功能。

正如小說《我不是潘金蓮》當中描述的情節(jié)一般，一位頂了潘金蓮冤名的婦女經(jīng)歷了荒唐的離婚案后，要證明之前的離婚是假的，更要證明自己不是潘金蓮，走上了一條漫長的上訪路。結(jié)果從鎮(zhèn)里告到縣里、市里，甚至申冤到北京的全國人民代表大會，把法院庭長、院長、縣長乃至市長一舉拖下馬；以至每到“兩會”時她所在的省市縣都要上演圍追堵截的一幕，竟持續(xù)了整整二十年。作品正文的情節(jié)也同樣的“荒誕”，不過更具黑色幽默。

小說來源于現(xiàn)實，又高于現(xiàn)實。《我不是潘金蓮》中無處不在的“荒誕”折射出的是現(xiàn)實社會生活中的“荒誕”，用作者的話說，“實際想表達的卻是生活背后的喜劇和荒誕邏輯，生活本身很幽默，幽默 的底線、喜劇的底線、荒誕的底線，都不是我們所能預料的”。而生活本身的“幽默、喜劇、荒誕”正是根植于我國現(xiàn)行信訪制度的困境。

二、從“信訪困境”看信訪制度改革之出路

信訪是社會矛盾的晴雨表， 信訪問題是社會系統(tǒng)的前沿問題，這些問題無論涉及哪一領(lǐng)域都與行政體制有著千絲萬縷的聯(lián)系?！安恢\全局者，不足以謀一域”，走出信訪制度的困境與破解行政體制改革的難題是二位一體的過程， 只有立足于行政體制改革的高度思考問題，信訪制度才能真正擺脫困境， 步入良性發(fā)展之軌道。從信訪制度的困境來看，當前的行政體制改革應從以下方面著手。

（一）依法明確功能所屬，推進信訪制度改革信訪制度

在發(fā)展過程中，與社會需求之間產(chǎn)生了不適應的地方，這是信訪制度面臨困境的主要原因。因此必須從制度建設(shè)出發(fā)，從黨政信訪制度的改革、司法信訪制度的改革、人大信訪制度的改革三個領(lǐng)域進行，推動信訪制度的改革。

黨政信訪機構(gòu)的功能重心應強調(diào)利益表達機制和監(jiān)督機制，通過信訪，促進民眾與黨委、政府機關(guān)之間的信息溝通，能夠深入了解民情、充分表達民意，同時也能夠?qū)Ω骷夵h政機關(guān)及其工作人員形成有效監(jiān)督，保證憲法基本權(quán)利的實現(xiàn)。

司法信訪制度改革的基本目的是確立司法權(quán)威，需要依靠司法體系來實現(xiàn)。完善推廣司法體系，既可以有效樹立國家司法機構(gòu)的權(quán)威，通過正規(guī)的司法渠道緩解“信訪洪峰”問題，還能培養(yǎng)全社會用法律的手段解決矛盾、化解糾紛的意識。

完善人大代表參與信訪處理的制度，逐步形成以代表為信訪處理主體的新機制。要優(yōu)化人大代表選舉結(jié)構(gòu)，適當增加基層代表的數(shù)量，同時推進專職人大代表工作，充分發(fā)揮專職代表在人大監(jiān)督機制中的作用。

（二）加強法治化建設(shè)，深化司法體制改革

信訪制度實際運行中的超負荷現(xiàn)象，在一定程度上說明法律救濟的不完善，行政訴訟、行政復議等救濟機制還難以充分發(fā)揮調(diào)節(jié)社會矛盾的作用，因而普遍采取信訪救濟方式。因此，要想改變該情況，必須全面推進依法治國，強化法律在維護群眾權(quán)益、化解社會矛盾中的權(quán)威地位，引導和支持人們理性表達訴求、依法維護權(quán)益。

（三）加快建設(shè)網(wǎng)絡信訪平臺，擴大信訪渠道

信息化是當今時代的根本特征。信訪制度本身就是一種信息的采集、處理和溝通，因此完善信訪制度就要注重現(xiàn)代的信息技術(shù)，利用網(wǎng)絡，構(gòu)建信訪網(wǎng)絡平臺，提高信息處理效率，降低信息處理成本。建立全國信訪信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，是建立資源共享、公開透明的信訪信息處理體系的重要基礎(chǔ)。

（四）依法完善民眾利益表達機制，實現(xiàn)民意反映渠道多元化

現(xiàn)代政治運作的基礎(chǔ)是普遍的民意，這已經(jīng)成為民主時代的共識。然而如何真正了解民意，充分反映民意，卻是任何政體形式都必須考慮和解決的問題。因而，政府要積極作為，通過相關(guān)網(wǎng)站，做到政務公開，保證人民群眾的知情權(quán)，使監(jiān)督權(quán)能夠落到實處，政府及時有效地了解民眾心理狀態(tài)、生活需求和個人意見。其次，要確保群眾的利益訴求能夠通過合法的渠道進入各級公共權(quán)力機關(guān)的決策過程中，避免群眾因合理利益受侵害而產(chǎn)生過激行為，維護社會穩(wěn)定，這就需要進一步完善聽證制度、民意調(diào)查制度以及民眾考核制度等，從制度建設(shè)上把民主利益表達問題放在突出位置上，做到充分地了解和反映民意，形成與信訪制度配套的體系化的民意表達機制。

三、結(jié)語

必須強調(diào)的是，我國現(xiàn)行信訪制度面臨的困境的關(guān)鍵并不僅僅在于信訪制度本身，而體現(xiàn)在信訪制度功能的“扭曲”與“異化”，以及其他制度運作的失靈與無效。因此，我們必須超越信訪制度本身，在十八屆三中全會提出的“全面深化改革”的系統(tǒng)性框架下，將信訪制度納入建設(shè)法治國家的軌道運行，才能走出現(xiàn)行信訪制度的困境，讓社會現(xiàn)實不再“荒誕”。

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（作者單位：浙江師范大學 浙江金華）