“難民潮”國際法保護問題分析

摘 要 由于近年西方政權(quán)對地區(qū)局勢的暴力干預(yù)以及民族宗教矛盾的激化，局部性的武裝沖突不斷發(fā)生，致使沖突境遇下的居民在母國的生存發(fā)展權(quán)利受到嚴重侵犯，大量流離失所的居民背井離鄉(xiāng)逃入他國尋求庇護。本文認為僅靠道德召喚的人道主義精神，有時候不能解決現(xiàn)實難題。只有建立國際合作的強制機制、加強國際法效力的剛性，人道主義才更有發(fā)揮作用的土壤和條件。

關(guān)鍵詞 難民 國際法 保護

作者簡介：羅翔，武警廣州指揮學(xué)院，研究方向：國際法學(xué)。

中圖分類號：D99 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.346

由于近年西方政權(quán)對地區(qū)局勢的暴力干預(yù)以及民族宗教矛盾的激化，局部性的武裝沖突不斷發(fā)生，致使沖突境遇下的居民在母國的生存發(fā)展權(quán)利受到嚴重侵犯，大量流離失所的居民背井離鄉(xiāng)逃入他國尋求庇護。2013年，據(jù)《聯(lián)合國難民署2013年全球形勢報告》數(shù)據(jù)顯示： 850萬人由于局部武裝沖突成為難民，其中國際難民180萬人，為近10年以來的峰值。 2015年，由于敘利亞國內(nèi)武裝沖突，共約150萬難民穿越地中海涌入歐洲大陸 。難民潮情勢緊急，數(shù)量龐大，導(dǎo)向性地流向了歐洲的部分國家，致使歐洲正在經(jīng)歷一場二戰(zhàn)以來最嚴重的難民危機。

難民潮的災(zāi)難性后果已經(jīng)出現(xiàn)。難民問題已日漸由單純的國際人權(quán)問題和區(qū)域性、暫時性的突發(fā)事件演變?yōu)槿蛐?、持續(xù)性的人道危機，數(shù)額龐大的難民開支和日漸嚴峻的反恐形勢致使對難民的保護捉襟見肘。

一、國際法制度問題

（一）國際公約制度不健全

作為國際社會對難民權(quán)利保護的核心綱領(lǐng)，世界各國使用最早、最具有廣泛適用意義的難民保護法律文件是《難民地位的議定書》和《難民地位公約》。不過，由于難民潮成因的變化，這兩項法律文件已無法囊括當前有關(guān)新型難民的所有法律問題?！半y民潮”除了政治迫害、戰(zhàn)爭威脅、宗教壓迫等傳統(tǒng)意義上的成因外，還多了許多由于自然生存條件惡化而逃離家園的環(huán)境難民，由于國內(nèi)經(jīng)濟崩潰被迫流落異國尋找發(fā)展機會的經(jīng)濟難民等。這部分新增難民群體的身份尚未被大多數(shù)主權(quán)國家認可，其生存狀況卻岌岌可危，當前部分國家置國際組織和條約不顧，放任大批難民瀕臨死亡絕境的行為，嚴重破壞了現(xiàn)有的難民保障體制，給公約框架帶來了巨大的沖擊。

（二）《難民保護公約》程序性規(guī)定不完善

如今踐行的《難民地位公約》已經(jīng)在實體層面做出了準確翔實的規(guī)定，但仍存在一定的局限性。比如，在如何準確定義難民以及難民擁有合法權(quán)益的各項途徑方面，此公約仍沒有制定相關(guān)程序性規(guī)定。在新形勢下，世界許多國家都通過制定國內(nèi)法用以解決難民保護程序性中的各項實質(zhì)問題。由此，為了保障自身利益，各國政府在制定難民系列法律時通常都傾向性地進行甄別與選擇，進而完成對國家十分有利的安排。一些國家為了從根本上規(guī)避難民保護的國際法義務(wù)，還在在難民保護程序方面申明了免責(zé)事由，然而，這看似高明的舉動卻存在著一系列的弊端，首當其沖的就是從根本上削減了整個難民國際保護體制的執(zhí)行力。

（三）責(zé)任份額分擔不均，難民管理體系漏洞

以此次歐洲難民潮為背景，當前實行的都柏林體系 將大部分難民潮處置的任務(wù)交給了難民最先進入的歐盟國家，即地中海沿岸的前線國家，如意大利、希臘等。但在現(xiàn)實情況下這一制度過于理想化，低估了難民潮的數(shù)量與規(guī)模。根據(jù)《申根協(xié)定》 ，難民只要在任何一個申根國家入境，便可以在申根區(qū)通行無阻。如果這些難民取得了任何歐盟國家的國籍，他們就有權(quán)利自由遷徙到別的歐盟國家。與此同時，這些難民選擇性遷移的國家有權(quán)利將避難申請者遣返至他們?nèi)刖车牡谝粋€歐盟國家，即“安全第三國”。政策偏頗導(dǎo)致的分配不均，致使這些一線國家面對浩蕩的難民潮捉襟見肘，歐盟也沒能把更多的資源整合起來應(yīng)對愈演愈烈的難民危機。 同時，這些難民之所以冒著生死偷渡“死亡之?！弊罱K的目的地也并非這些一線國家，而是為了進入像德國這樣對難民采取歡迎態(tài)度的國度，這也側(cè)面體現(xiàn)了難民管理體系的漏洞。

（四）難民待遇標準不一，造成難民“避難選購”

歐盟各國的難民政策差別較大，如瑞典的難民申請接收比例是77%，匈牙利為9%，德國給予成年難民補助374歐元每月，匈牙利86歐元每月 ，這一巨大差異一定程度上導(dǎo)致了“避難選購”問題，也有不少經(jīng)濟移民混入難民潮中，騙得難民身份，獲得國際救助。這使得有限的難民救助資源不能最有效地整合起來，去幫助那些瀕死境地最亟待援助的難民。此次的難民潮中有逃離中東“伊斯蘭國”和敘利亞戰(zhàn)亂的難民，也有輾轉(zhuǎn)歐洲渴望建立新生活的經(jīng)濟移民，這就給歐洲一些政客逃避問題提供了借口，把難民指向性地認定為經(jīng)濟移民而拒絕入境或直接遣返，這種武斷的政策違背了“不推回原則”的初衷。

二、國際法實踐問題

（一）國際法軟法特征導(dǎo)致難民署履職剛性欠缺

當前，不同類型的難民問題以邊境難民潮的形式愈演愈烈，亟需國際組織在難民保護公約框架下制定難民事務(wù)應(yīng)對的新舉措。依照公約，國際社會應(yīng)當共同致力于難民的保護，主要依據(jù)的法律原則為：一是“不推回”原則；二是“人道主義原則”，但是，由于迄今為止“主權(quán)原則”依然是國際法最核心的準則，許多國家在本國利益與難民權(quán)益發(fā)生沖突時往往自行其是，置國際法于不顧。這歸根到底是由于難民保護相關(guān)法律缺乏強制性，單方不履行國際法義務(wù)的違法成本低。例如，在此次難民潮事件中，歐盟提出的“強制性配額計劃” 將16萬前來歐洲尋求庇護者分配至23個國家，遭到了包括西班牙、英國等多個國家的公開宣布不予執(zhí)行。以英國為代表的一些國家，稱更愿意資助土耳其、約旦等國接收難民而不是自己接收，但這樣的行為是否違背了國際法原則仍有待商榷。

難民署的監(jiān)督職能只停留在指導(dǎo)層面。雖然現(xiàn)階段《聯(lián)合國難民署章程》規(guī)定難民署在處理難民事務(wù)中的監(jiān)督監(jiān)察權(quán)力，但是它對主權(quán)國家領(lǐng)土范圍內(nèi)的難民工作缺乏絕對的話語權(quán)。由于相關(guān)的強制性立法規(guī)定在《國際難民公約》中缺乏有效體現(xiàn)，致使在難民數(shù)量驟增、人道災(zāi)難頻發(fā)的境遇下，難民的基本權(quán)益得不到有效地保障和維護。在實際進行的食品藥品救助、住所安置，基本權(quán)益保障工作中，難民署的職能權(quán)限僅僅限于指導(dǎo)作用，致使國際社會組織相關(guān)工作開展緩慢。同時，由于國際法是軟法，缺乏強制力保障實施，就更需要加強國家之間的協(xié)調(diào)機制，達成共識，通力合作，來更好的保障國際法的落實。

（二）國家難民救助經(jīng)費保障不足

國際組織要想致力于難民救助，必須依賴于深厚的物質(zhì)保障基礎(chǔ)，推動難民救助組織的工作開展。救助規(guī)模龐大的難民群體，需要數(shù)額不菲的經(jīng)費支持，救援經(jīng)費短缺是難民救助實踐中長期存在的問題，經(jīng)費分攤的具體操作規(guī)程還缺乏法律依據(jù)，杯水車薪的資金并不能滿足巨額的開支。當前，在應(yīng)對邊境地區(qū)難民大規(guī)模遷移所造成的問題時，國際難民救援組織所有的經(jīng)費來源主要依靠各個主權(quán)國家的經(jīng)費援助和國際社會上個人的義務(wù)捐獻，依賴于共同但有區(qū)別的責(zé)任承擔原則，主權(quán)國家應(yīng)結(jié)合自身社會經(jīng)濟發(fā)展實力，積極履行國際義務(wù)，增強國家人道主義精神觀念，為國際社會難民救援組織，開展一系列的難民救援工作提供堅強的物質(zhì)保障。

（三）難民營運作機制滯后，對弱者保護不力

一張敘利亞三歲兒童艾蘭伏尸沙灘上的照片讓世界意識到歐洲的難民潮已經(jīng)不只是歐洲的困境，更是觸及世界人道主義底線的嚴重危機。婦女兒童作為弱勢群體，向來是難民保護的重點對象。此次與艾蘭一起遇難的還有他的母親和哥哥，唯一幸存的就是他的父親。這不是一個孤立的現(xiàn)象，而是客觀體現(xiàn)了難民婦女兒童，作為弱勢群體應(yīng)當被更加細致關(guān)懷的需求。

即使婦女兒童得到了救助，但在缺乏規(guī)范管理的難民營，有限的物資通常很難分配到每一個人，往往會被身強力壯的人搶去。當難民人數(shù)超過負荷后，最先犧牲的往往都是最弱勢的群體。以德國為例，德國作為此次接納敘利亞難民人數(shù)最多的國家，堪稱典范。但大規(guī)模外來人員的涌入引起了種族主義者的強烈不滿，針對難民營的暴力犯罪激增。德國內(nèi)政部記錄，2015年共有約500次有記錄的針對有人居住或無人居住的難民庇護所的襲擊。在該年度有報道的針對避難所的222次嚴重暴力襲擊事件中，只有4起得到了判決。 各國對難民營的管理保護漏洞，疏于對弱者的特殊關(guān)懷，是長期以來難民保護工作中的弊病，亟待解決、刻不容緩。

（四）難民身份甄別機制不完善

由于缺乏甄別難民身份的專業(yè)人才和切實高效的甄別方法，現(xiàn)行的難民甄別機制面對每天數(shù)以萬計涌入的難民形同虛設(shè)。同時，恐怖主義為難民保護提出了新課題，不少國家以國家安全為由，拒絕接收更多的難民。2015年11月13日，法國巴黎遭遇了二戰(zhàn)后最黑暗的一夜，當晚巴黎多地至少發(fā)生6起恐怖襲擊，其中巴塔克蘭劇院遭襲人員傷亡慘重 。由于威脅歐洲安全的極端分子、恐怖分子無一例外的都與大部分移民所持宗教相同，在巴黎屠殺后的第二天，波蘭政府宣布停止執(zhí)行歐盟政策，拒絕接收敘利亞難民。筆者認為，雖然不能排除有恐怖分子潛伏于難民隊伍發(fā)動襲擊的可能，但也無法得出難民與恐怖襲擊直接向關(guān)聯(lián)的準確結(jié)論，斷然拒絕履行難民救助義務(wù)是不負責(zé)任地推脫，相對于難民，恐怖分子的隱蔽性更強，不單依靠難民入境的渠道，還有更多的手段潛入別國發(fā)動襲擊。因此，只有依靠完善的難民甄別登記機制，嚴格地審批下才能更好的掌握這個群體的真實情況，以寬厚的待遇贏得難民的感激，這才是解決問題收攏人心的正道。

總之，當受到生死威脅的難民費盡周折逃亡到鄰國或其他區(qū)域時，出于對本國安全和核心利益的考量，許多國家采取獨善其身的態(tài)度將難民潮阻擋在國門之外，拒絕提供庇護和救助。此種“只堵不疏”的措施，嚴重違背了人道主義救援精神，只能使難民危機愈演愈烈，最終反受其害。因此，筆者認為僅靠道德召喚的人道主義精神，有時候不能解決現(xiàn)實難題。只有建立國際合作的強制機制、加強國際法效力的剛性，人道主義才更有發(fā)揮作用的土壤和條件。

注釋：

數(shù)據(jù)引自IOM（國際移民組織）.

都柏林體系：根據(jù)都柏林公約規(guī)定，難民應(yīng)該在入境的第一個歐盟國家申請庇護，如果申請庇護者非法穿越歐盟各國國界，將被遣返至入境的第一個國家。

1985年6月，德國、法國等五國在盧森堡簽署的《關(guān)于逐步取消共同邊界檢查》協(xié)定，又稱《申根協(xié)定》。

互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)《難民危機：歐洲困境與挑戰(zhàn)-新華網(wǎng)》.

互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)《歐洲多國加強邊境控制難民強制攤派計劃執(zhí)行遇阻-軍事社區(qū)-微社區(qū)》.

數(shù)據(jù)引自德國聯(lián)邦政府網(wǎng)站：www.bundesregierung.66k.

《參考消息》官方網(wǎng)站.

參考文獻：

[1]梁淑英.國際難民法.北京：知識出版社.2009.

[2]劉國福.中國難民法.北京：世界知識出版社.2015.