國外新能源治理經(jīng)驗(yàn)及對我國的啟示

程道俊　趙繼倫

【摘要】通過對美國、日本、歐盟的國家治理實(shí)踐模式進(jìn)行分析，總結(jié)了國外促進(jìn)戰(zhàn)略性新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要措施：一是在國家層面實(shí)現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)，明確了量化能源產(chǎn)物的碳減排責(zé)任；二是政府機(jī)構(gòu)加大新能源的科技投入，引導(dǎo)資本的健康導(dǎo)入；三是協(xié)調(diào)發(fā)展節(jié)能與能效法律政策，完善新能源產(chǎn)業(yè)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。結(jié)合我國實(shí)際提出了對策性建議：其一，新能源的可持續(xù)發(fā)展離不開政府的頂層設(shè)計(jì)，在鼓勵(lì)競爭的基礎(chǔ)之上不斷完善新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機(jī)制；其二，按照市場規(guī)律來構(gòu)建新能源創(chuàng)新體系，注重“開源”和“節(jié)流”雙管齊下；其三，加強(qiáng)新能源領(lǐng)域的融資渠道，創(chuàng)新新能源企業(yè)多元化的融資模式。

【關(guān)鍵詞】新能源 治理經(jīng)驗(yàn) 新能源戰(zhàn)略

【中圖分類號】 F4 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.13.011

能源是推動(dòng)人類社會和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)，關(guān)系到人類社會的生存和發(fā)展程度。新能源則是對常規(guī)化石能源即傳統(tǒng)型能源的替代和補(bǔ)充。當(dāng)前，世界各國都試圖將經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與新能源經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來，力圖以新能源產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)其他傳統(tǒng)行業(yè)的轉(zhuǎn)型與升級，成為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，對中國而言，這是個(gè)難得的發(fā)展機(jī)遇，尤其是當(dāng)中國成了名副其實(shí)的世界能源生產(chǎn)和消費(fèi)最大國以后①。目前，太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能、核能四大新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，紛紛加入了新能源產(chǎn)業(yè)與新能源基地的浪潮中，被許多國家納入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)給予重點(diǎn)關(guān)注，并紛紛出臺了一系列相關(guān)政策以及財(cái)政支持，以期大力促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展②。

國外新能源治理的實(shí)踐模式——以美國、日本、歐盟為視角

美國、日本、歐盟非常重視新能源的研發(fā)，其水平處于全球領(lǐng)先地位，產(chǎn)業(yè)化和市場化水平也領(lǐng)先于世界。

美國新能源戰(zhàn)略的國家治理實(shí)踐模式。在“石油危機(jī)”的促使下，美國政府為了引領(lǐng)美國經(jīng)濟(jì)走出危機(jī)，發(fā)起了史無前例的清潔能源復(fù)蘇戰(zhàn)略，制定了有關(guān)法規(guī)和政策，先后提出了《公用事業(yè)管制政策法》《能源稅法》《大氣污染潔凈法修正案》《能源政策法》《清潔能源與安全法案》（CACESA）以及《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》，并制定了一系列和新能源以及節(jié)能增效相關(guān)的法律法規(guī)?！睹绹鍧嵞茉磁c安全法案》暗合了當(dāng)今世界低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)代潮流，計(jì)劃到2025年時(shí)清潔能源的投資規(guī)模達(dá)到1900億美元③。美國新能源戰(zhàn)略是一個(gè)以能源結(jié)構(gòu)變革為先導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)全面復(fù)興計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)節(jié)能與提效并舉的舉措，努力實(shí)現(xiàn)“開源”與“節(jié)流”的統(tǒng)一整合④。

日本新能源戰(zhàn)略的國家治理實(shí)踐模式。日本是世界經(jīng)濟(jì)大國和能源消費(fèi)大國，能源總量的自給率不足17%，其大部分能源資源都依靠進(jìn)口。為了緩解常規(guī)能源的壓力，日本政府修改并完善制度框架、新設(shè)管理及協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策以及其他市場培育措施，陸續(xù)在全國建立了多家核電站⑤。為此，日本頒布實(shí)施了一系列能源相關(guān)政策法規(guī)，實(shí)施“世界能源網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃，頒布了《可替換能源法》《節(jié)能支持法》《促進(jìn)新能源利用特別措施法》《新國家能源戰(zhàn)略》《促進(jìn)新能源利用特別措施法》等，繪制了規(guī)模龐大的“新陽光計(jì)劃”，確立了新能源研究的主要領(lǐng)域，并將其基本目標(biāo)定位為“3E”，即能源安全、經(jīng)濟(jì)增長、環(huán)境保護(hù)。日本提出了“綠色創(chuàng)新”環(huán)境與能源強(qiáng)國戰(zhàn)略、“生命創(chuàng)新”健康強(qiáng)國戰(zhàn)略，以能源管理法制體系為主導(dǎo)，通過制定相關(guān)計(jì)劃、發(fā)展多元化的新能源研發(fā)等多項(xiàng)措施，制定新能源推廣大綱和自身發(fā)展需要的能源管理模式。

歐盟新能源戰(zhàn)略的國家治理實(shí)踐模式。歐盟由于能源資源相對貧乏，其能源進(jìn)口比例高達(dá)55%，隨著現(xiàn)代化能源缺口的不斷擴(kuò)大，驅(qū)使著能源價(jià)格的節(jié)節(jié)攀升，再加之歐洲一貫的環(huán)境保護(hù)情結(jié)，加大了歐盟對新能源產(chǎn)業(yè)的研發(fā)和利用。歐洲新能源政策的出發(fā)點(diǎn)主要由“應(yīng)對氣候變化”“推動(dòng)就業(yè)和增長”“緩和歐盟對油氣進(jìn)口的依賴”三部分構(gòu)成。歐盟于1997年頒布可再生能源發(fā)展白皮書，2007年修訂現(xiàn)行的《燃料質(zhì)量指令》，2009年通過了《歐盟第三次能源改革方案》，先后發(fā)布了《歐盟交通部門替代汽車燃料使用指導(dǎo)政策》《能源2020：有競爭力、可持續(xù)和確保安全的發(fā)展戰(zhàn)略》，對能源使用效率制定更嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。歐盟計(jì)劃在今后20年內(nèi)，制定統(tǒng)一的能源政策，加速一體化的進(jìn)程。

國際新能源市場發(fā)展的態(tài)勢總結(jié)及其驅(qū)動(dòng)

能源是現(xiàn)代社會中人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，能源問題關(guān)系國家安全，是國家發(fā)展戰(zhàn)略的核心問題，和1996年相比，2015年全球的石油消費(fèi)量增幅達(dá)到了21%，天然氣消費(fèi)量則是增加了31%，同時(shí)歐盟的能源進(jìn)口比例也上升到了60%，溫室氣體排放已經(jīng)使全球溫度上升了0.6度，預(yù)計(jì)到本世紀(jì)末將上升1.4～5.8度。隨著不可再生能源的日趨匱乏，傳統(tǒng)型能源面臨著逐漸枯竭的危險(xiǎn)，發(fā)展清潔新能源逐漸成為各國緩解能源危機(jī)、改善現(xiàn)有能源結(jié)構(gòu)的重要舉措。

面對緊張的內(nèi)外能源形勢，國外促進(jìn)戰(zhàn)略性新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的措施主要有以下幾個(gè)方面：

第一，在國家層面實(shí)現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)了新能源的戰(zhàn)略地位，明確量化能源產(chǎn)物的碳減排責(zé)任，創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境。新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與推動(dòng)不僅需要國家宏觀層面的頂層設(shè)計(jì)、具體的新能源發(fā)展目標(biāo)以及完整的新能源發(fā)展政策框架，更需要會聚全社會的共同力量、攻堅(jiān)克難，全民共同參與。

第二，政府機(jī)構(gòu)加大新能源的科技投入，引導(dǎo)資本的健康導(dǎo)入，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)支撐，提供良好的財(cái)政支持。政府在新能源產(chǎn)業(yè)定位主要取決于新能源產(chǎn)業(yè)的基本屬性及其高風(fēng)險(xiǎn)、高成本的基本特點(diǎn)，這就需要政府有效地降低市場投資的風(fēng)險(xiǎn)，制定和完善“消費(fèi)者友好型”能源政策，實(shí)施鼓勵(lì)新能源發(fā)展的各項(xiàng)政策，利用政策及稅收的杠桿原理健康地引導(dǎo)社會的發(fā)展，加大新能源或者清潔能源的資金投入與技術(shù)支撐。

第三，協(xié)調(diào)發(fā)展節(jié)能與能效法律政策，采取有法律約束力的行動(dòng)，完善新能源產(chǎn)業(yè)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)開放程度，形成產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重動(dòng)力。習(xí)近平總書記指出，協(xié)調(diào)既是發(fā)展手段又是發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)還是評價(jià)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。有效地完善各個(gè)法律制度之間的斷裂現(xiàn)象，是完善新能源產(chǎn)業(yè)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)開放程度的重要基礎(chǔ)。

實(shí)踐表明，新能源具有風(fēng)險(xiǎn)大、成本高、創(chuàng)新成果難以消化等風(fēng)險(xiǎn)，面對這些情況，政府如果可以進(jìn)行正確引導(dǎo)與鼓勵(lì)，就可以更好地促進(jìn)其健康發(fā)展，從歐洲各國的實(shí)踐來看，其新能源發(fā)展在政府的政策引導(dǎo)與鼓勵(lì)之下獲得了非常巨大的成就，引導(dǎo)著世界新能源的發(fā)展⑥。

基于經(jīng)驗(yàn)視角新能源戰(zhàn)略構(gòu)建的借鑒

根據(jù)美國、日本、歐盟新能源發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際情況，得到對我國新能源發(fā)展的幾點(diǎn)啟示。

新能源的可持續(xù)發(fā)展離不開政府的頂層設(shè)計(jì)，在鼓勵(lì)競爭的基礎(chǔ)上積極完善新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機(jī)制。實(shí)踐表明，新能源成為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量，有利于避免政策措施連貫性的斷裂，提高能源產(chǎn)業(yè)國際競爭力?？v觀美國、日本、歐盟推進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，具有較明顯的短期和長期目標(biāo)，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管、出臺優(yōu)惠措施，表現(xiàn)出較強(qiáng)的漸進(jìn)性，且在很大程度上是個(gè)自下而上的進(jìn)程，所有決策均出自于頂層決策⑦。對于中國而言，應(yīng)加強(qiáng)全員參與能源創(chuàng)新活動(dòng)，將“開源節(jié)流”作為工作的重點(diǎn)。

新能源產(chǎn)業(yè)不僅需要自身的發(fā)展，還需要一系列配套產(chǎn)業(yè)和政府政策的支持。我國也可以從提升新能源投資法律和政策措施的法律層級、綜合設(shè)計(jì)促進(jìn)新能源投資激勵(lì)和約束措施、充分發(fā)揮市場在促進(jìn)新能源投資中的決定性作用等三個(gè)方面作出借鑒，確保能源供給安全。為了滿足日益增長的物質(zhì)需求，政府不僅要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及其技術(shù)的研發(fā)，為新能源和再生能源進(jìn)入市場創(chuàng)造有利條件，而且要注重經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、組織管理市場推廣等方面的系統(tǒng)配套。政府應(yīng)從政策、稅收等宏觀層面上作出巨大努力，比如借鑒美、日、歐等發(fā)達(dá)國家對新能源汽車技術(shù)的高度重視，大力推行新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策，對生產(chǎn)者和消費(fèi)者分別進(jìn)行成本減免，在技術(shù)研發(fā)、稅收、補(bǔ)貼等方面提供支持。

按照市場規(guī)律來構(gòu)建新能源創(chuàng)新體系，注重“開源”和“節(jié)流”雙管齊下。美、日、歐等都從自身實(shí)際出發(fā)，將能源供應(yīng)安全納入立法目標(biāo)，協(xié)調(diào)發(fā)展節(jié)能與能效，制定了一系列接地氣的新能源法律政策。因此，發(fā)展新能源需要從長遠(yuǎn)考慮，因地制宜，需要優(yōu)先開發(fā)利用具有資源優(yōu)勢的項(xiàng)目，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

從世界各國新能源發(fā)展的經(jīng)歷，可以看出新能源的發(fā)展需要政府的政策推動(dòng)，亦離不開市場的金融支持，政府利用價(jià)格杠桿推動(dòng)新能源發(fā)展是行之有效的手段，注重“開源”和“節(jié)流”雙管齊下?？梢越梃b歐盟高度重視新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、公共性，將新能源產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的基點(diǎn)放在統(tǒng)一、公平、競爭的環(huán)境中進(jìn)行培育，鼓勵(lì)小企業(yè)與大企業(yè)公平競爭，并明確每個(gè)社會企業(yè)的社會責(zé)任與義務(wù)，充分發(fā)揮競爭性市場及創(chuàng)新型企業(yè)的作用。

加強(qiáng)新能源領(lǐng)域的融資渠道，創(chuàng)新新能源企業(yè)多元化的融資模式。新能源產(chǎn)業(yè)是處于發(fā)展過程中的新興產(chǎn)業(yè)，這給新能源的融資帶來了一定的困難。從國際新能源的融資渠道來看，融資模式主要有“公共風(fēng)險(xiǎn)投資”“信貸資金+政府擔(dān)保模式”“風(fēng)險(xiǎn)投資+政府擔(dān)保模式”三種模式，都突出了政府在發(fā)展新能源企業(yè)融資方面的重要作用。筆者通過對我國新能源發(fā)展政策及其發(fā)動(dòng)機(jī)制的考察發(fā)現(xiàn)，這幾種模式對我國同樣適用。公共風(fēng)險(xiǎn)投資主要存在兩種模式，一是政府直接對新能源企業(yè)進(jìn)行投資和管理，有利于發(fā)揮政策資金帶動(dòng)作用；另一種是利用私人風(fēng)險(xiǎn)投資公司的投資經(jīng)驗(yàn)，完成扶植新能源企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，利用政府掌握的信息優(yōu)勢和信用發(fā)揮主導(dǎo)作用，間接地帶動(dòng)民間資本進(jìn)入新能源領(lǐng)域，搶占新能源發(fā)展制高點(diǎn)，提升自主創(chuàng)新能力。

注釋

方國昌、田立新、傅敏等：《新能源發(fā)展對能源強(qiáng)度和經(jīng)濟(jì)增長的影響》，《系統(tǒng)工程理論與實(shí)踐》，2013年第11期，第2795～2803頁。

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牛學(xué)杰、李常洪：《中國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略定位、政策框架與政府角色》，《中國行政管理》，2014年第3期，第100～103頁。

責(zé) 編/楊昀赟

Abstract： Through the analysis of the national governance model of the United States， Japan and the European Union， this paper summarizes the main measures abroad to promote the development of the strategic new energy industry. First， top-level design is achieved at the national level， which clarifies the carbon reduction responsibility of the quantitative energy products. Second， government agencies increase investment in new energy technology to guide the health inputs of capital. Third， they coordinate the development of energy efficiency and energy efficiency laws and policies to improve the dynamic adjustment mechanism of the new energy industry. In light of Chinas conditions， this paper provides the suggestions. First， the sustainable development of new energy is inseparable from the top-design of the government； on the basis of encouraging competition， the government should continuously improve the development mechanism of the new energy industry. Second， the government should build new energy innovation system in accordance with the laws of the market， and focus on the two-pronged approach of "reducing expenditures， limiting spending". Third， the government should increase the financing channels in the new energy field and diversify the financing model of new energy companies.

Keywords： New energy， Management experience， New energy strategy