分稅制改革后地方政府行為對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響及對(duì)策

王文劍

為提高政府治理效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平，最近幾十年里，世界各國(guó)紛紛向地方分權(quán)，增強(qiáng)地方政府的財(cái)政自主性和發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極性。在中國(guó)，財(cái)政分權(quán)成為向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程的一個(gè)主要特征。自從改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)通過(guò)各種形式的財(cái)政契約體制（1978—1993年）和分享稅體制（1994年之后）逐漸打破了高度集中的財(cái)政管理體制。

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，由于財(cái)政分權(quán)提高了公共產(chǎn)品的生產(chǎn)效率，因而促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。一些學(xué)者對(duì)中國(guó)的研究表明，財(cái)政分權(quán)改革使地方政府自身收入最大化與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間形成了直接的正向關(guān)系，為地方政府提供了更好的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，因此，財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這一觀點(diǎn)為大多數(shù)學(xué)者所接受。但是，只關(guān)注財(cái)政分權(quán)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有利影響，可能使我們無(wú)法全面地認(rèn)清財(cái)政分權(quán)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，實(shí)際上，“由于地方政府的戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)資源誤配置是分權(quán)所帶來(lái)的一項(xiàng)非常重要的成本”，也有人認(rèn)為，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革是市場(chǎng)化和財(cái)政分權(quán)的雙重分權(quán)過(guò)程。財(cái)政分權(quán)和市場(chǎng)化是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量，但市場(chǎng)化促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的程度又受制于各地區(qū)財(cái)政分權(quán)水平，也就是說(shuō)，在財(cái)政分權(quán)程度高的地區(qū)，市場(chǎng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用顯著為負(fù)。

一、分稅制改革后地方政府行為對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響

（一）財(cái)政分權(quán)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異

在中國(guó)，財(cái)政分權(quán)可能擴(kuò)大了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異。一方面，1994年的財(cái)政分權(quán)作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要部分，其他經(jīng)濟(jì)體制并沒(méi)有發(fā)生相應(yīng)的改革，換句話說(shuō)，財(cái)政分權(quán)改革是“單兵突進(jìn)”，缺少配套的體制改革的支持。在地方層面上，政府利用舊的經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)展“尋租”，導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)貿(mào)易保護(hù)主義盛行，并直接促成了“碎片化”國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的形成。另一方面，財(cái)政支出的分權(quán)改革雖然能夠在一定程度上硬化基層地方政府的預(yù)算約束，但是卻削弱了那些財(cái)政收入?yún)T乏的地區(qū)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，增加了基層地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，最終導(dǎo)致不同地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力上的差距不斷擴(kuò)大。研究表明，在1952—1999年之間，財(cái)政分權(quán)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距之間具有顯著的正相關(guān)關(guān)系，特別是擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距。

1994年分稅制改革之后，雖然在中央和地方之間重新分配了稅收征收權(quán)力，中央保有大部分稅源充足的稅種征收權(quán)力，但地方政府仍保留了稅收減免的權(quán)力。而實(shí)際上，發(fā)達(dá)地區(qū)由于擁有充足的稅源，才可能在保證自身財(cái)政支出基本需要的基礎(chǔ)上，對(duì)本地區(qū)的企業(yè)給予稅收減免等優(yōu)惠政策，形成一種“放水養(yǎng)魚(yú)”的良性循環(huán)；而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則很少能運(yùn)用這一權(quán)力，甚至?xí)纬梢环N“竭澤而漁”式的惡性循環(huán)。

（二） 預(yù)算外和體制外收入規(guī)模的惡性膨脹

地方政府具有很強(qiáng)的財(cái)政收入需求，但由于受預(yù)算約束的限制，地方政府只能通過(guò)擴(kuò)大預(yù)算外收入來(lái)滿足日益增長(zhǎng)的財(cái)政支出的需求（特別是來(lái)自社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施投資方面的需求），隨著國(guó)有企業(yè)改革的深化，一些地方政府不得不承擔(dān)原來(lái)由國(guó)有企業(yè)擔(dān)負(fù)的住房、幼兒保育、醫(yī)療保障、教育和養(yǎng)老金等方面的支出責(zé)任。盡管財(cái)政支出需求巨大，地方政府卻沒(méi)有法律賦予的征稅權(quán)力，而由中央始終控制著稅率和稅種的設(shè)定權(quán)。加上中央經(jīng)常將本由其承擔(dān)的一些支出責(zé)任轉(zhuǎn)移地方政府，且沒(méi)有給予相應(yīng)的履行這些責(zé)任的資金，因此，地方政府不得不廣開(kāi)收入渠道，以增加預(yù)算外和體制外收入，如行政收費(fèi)和罰款等。

1994年的分稅改革后，中央對(duì)預(yù)算外資金并沒(méi)有形成嚴(yán)格的管理體制，地方政府為避免來(lái)自中央（或上級(jí)政府）的約束，繼續(xù)汲取大量的預(yù)算外資金。預(yù)算外資金的大量存在弱化了財(cái)經(jīng)紀(jì)律，不利于提高資源分配的效率，導(dǎo)致了較為嚴(yán)重的資金浪費(fèi)和腐敗問(wèn)題。更為關(guān)鍵的是，大量預(yù)算外資金和體制外資金并沒(méi)有完全被用于改善本地區(qū)公共服務(wù)和產(chǎn)品的質(zhì)量，卻加重了經(jīng)濟(jì)資源的財(cái)政負(fù)擔(dān)（如“三亂”行為泛濫）。這些資金實(shí)際上可能進(jìn)一步干擾了各地區(qū)深化經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程。

1994年之前，各地方政府一旦出現(xiàn)預(yù)算赤字，還可以得到當(dāng)?shù)劂y行的金融支持，或者可以通過(guò)各種途徑向本地企業(yè)和居民借款。而新《預(yù)算法》從1995年7月1日開(kāi)始正式生效后，各級(jí)地方政府則在當(dāng)年不再被允許出現(xiàn)財(cái)政赤字。面對(duì)日益增加的預(yù)算約束，地方政府無(wú)法通過(guò)規(guī)范的預(yù)算收入來(lái)滿足自身的支出需要，只能積極尋求制度外的收入來(lái)源。因此，各個(gè)地方政府積極將各種預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)移到預(yù)算外收入渠道，加大地方保護(hù)的力度，提高教育、醫(yī)療行業(yè)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）公共產(chǎn)品和服務(wù)上的低效率和地區(qū)性差異

公共財(cái)政理論表明，各級(jí)政府高效率地為本地居民提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，必須在各級(jí)地方政府之間形成合理的分工，且一級(jí)政府的支出應(yīng)擁有與之相對(duì)應(yīng)的財(cái)源，這有利于在高度分權(quán)的財(cái)政體制下生產(chǎn)出高質(zhì)量的公共服務(wù)和產(chǎn)品。但是在當(dāng)前的制度安排下，基層地方政府缺乏充足的財(cái)力來(lái)保證本級(jí)支出的需要，而中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付也很難彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政收支差額。因此，這些地區(qū)的地方政府無(wú)法向本地居民和企業(yè)提供充足的公共產(chǎn)品和服務(wù)。2004年，大約63%的政府支出責(zé)任被轉(zhuǎn)移到省、市、縣、鄉(xiāng)級(jí)政府。特別是鄉(xiāng)級(jí)政府，承擔(dān)了大量的政府管理職能，為社會(huì)提供了大量的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投資，但是在推行分權(quán)制改革的幾十年間，鄉(xiāng)級(jí)政府的收入來(lái)源卻日漸匱乏，甚至難以為繼。由于收入差距的擴(kuò)大，各地區(qū)在提供公共服務(wù)上的差距上也呈現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢(shì)，在許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府由于財(cái)力不足，甚至無(wú)力提供最基本的公共服務(wù)。然而，中央的轉(zhuǎn)移支付僅能夠維持農(nóng)村地區(qū)基本的公共服務(wù)和社會(huì)穩(wěn)定方面的需求，在其他領(lǐng)域，這些轉(zhuǎn)移支付由于總量過(guò)小和分配上存在偏誤，實(shí)際上難以發(fā)揮有效作用。

二、政策建議

（一）建立規(guī)范、穩(wěn)定的財(cái)政支出制度，明確地方政府的責(zé)任

在過(guò)去的30年中，從政企分開(kāi)、明確政府職能到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步確立，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了深刻的轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革迫切需要建立起透明、穩(wěn)定的財(cái)政支出制度，只有這樣，才能明確中央和地方的公共支出責(zé)任，在不同地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)公共支出的均等化，消除財(cái)政支出上的水平差異。

（二）賦予地方政府一定的財(cái)政自主權(quán)，增強(qiáng)其財(cái)政能力

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，地方政府一旦擁有財(cái)政收入自主權(quán)，為了實(shí)現(xiàn)自身收入最大化，將會(huì)更加有效地履行自身的責(zé)任。世界各國(guó)均不同程度地賦予地方政府相應(yīng)的收入自主權(quán)和與之對(duì)應(yīng)的處理地方事務(wù)的責(zé)任。對(duì)于我們來(lái)說(shuō)，當(dāng)前最重要的問(wèn)題是如何處理法定的開(kāi)征收入的自主權(quán)和收入管理的自主權(quán)。顯然，這是我們的弱項(xiàng)。因此，如何才能較好地賦予地方政府合理的稅收自主權(quán)，同時(shí)還能將這些權(quán)力納入規(guī)范化軌道，這是一個(gè)十分緊迫的任務(wù)。

（三）規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，幫助地方政府實(shí)現(xiàn)自身的公共支出責(zé)任

一般而言，轉(zhuǎn)移支付主要是為了解決財(cái)政垂直和水平不平衡、公共財(cái)政溢出問(wèn)題，幫助實(shí)現(xiàn)國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。世界各國(guó)均依靠轉(zhuǎn)移支付來(lái)促成國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)在地方層面上得以實(shí)現(xiàn)，并對(duì)地方政府的財(cái)政支出的溢出效應(yīng)給予一定的補(bǔ)償。因此，進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)移支付的透明度很有必要，這樣能杜絕轉(zhuǎn)移支付分配過(guò)程中的“暗箱操作”。關(guān)于轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)根據(jù)地方對(duì)公共財(cái)政的需求，建立公式化的分配模式，同時(shí)，規(guī)范有條件的轉(zhuǎn)移支付制度。在設(shè)定分配這部分資金的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)考慮到地方政府轄區(qū)的實(shí)際需要、地方政府提供公共服務(wù)的能力和成本、財(cái)政努力等因素，特別是要和各地區(qū)的人口和人均收入水平聯(lián)系起來(lái)。

（作者單位：河南工學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系）