“三權(quán)”分置與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系

劉曉玲

[摘? 要]“三權(quán)”分置與土地流轉(zhuǎn)是一對(duì)相互獨(dú)立而又相互關(guān)聯(lián)的概念。隨著新一輪農(nóng)村土地改革的全面深化，迫切需要將兩者之間的關(guān)系從理論上加以澄清、糾正和總結(jié)，并在實(shí)踐中得以發(fā)展、完善和創(chuàng)新?！叭龣?quán)”分置雖源于土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐，但并不等同于實(shí)踐中土地流轉(zhuǎn)的所有方式，也有別于土地流轉(zhuǎn)本身?！叭龣?quán)”分置既是對(duì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的政策追認(rèn)，更是為市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)提供了政策支持。在“三權(quán)”分置的推進(jìn)過程中，要適當(dāng)借鑒我國(guó)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的部分經(jīng)驗(yàn)并吸取必要的教訓(xùn)，從而建立和完善“三權(quán)”分置風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]“三權(quán)”分置;土地流轉(zhuǎn);農(nóng)業(yè)

[中圖分類號(hào)]F321.32? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ? [文章編號(hào)]1672-2426（2017）12-0053-04

2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。[1]這是國(guó)家政策對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的有力回應(yīng)與積極反饋。因中央的積極推進(jìn)，目前“三權(quán)”分置已經(jīng)成為多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域（特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)界、法學(xué)界、社會(huì)學(xué)界等）共同研究的一個(gè)重大課題。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確指出：鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。[2]由于“三權(quán)”分置與土地流轉(zhuǎn)有著天然的密切聯(lián)系，于是對(duì)兩者的表述存在著含混不清、模棱兩可的現(xiàn)象，造成了一定程度上混亂。隨著新一輪農(nóng)村土地改革的全面深化，迫切需要將兩者之間的關(guān)系從理論上加以澄清、糾正和總結(jié)，并在實(shí)踐中得以發(fā)展、完善和創(chuàng)新。

一、“三權(quán)”分置與土地流轉(zhuǎn)的基本概念

“三權(quán)”分置與土地流轉(zhuǎn)是一對(duì)相互獨(dú)立而又相互關(guān)聯(lián)的兩個(gè)概念。

1.“三權(quán)”分置的基本概念

《意見》明確指出：“三權(quán)”分置是指“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行……”。[1]至此，“三權(quán)”分置的概念在政策層面上基本被確認(rèn)下來(lái)。具體而言，農(nóng)地“三權(quán)”分置是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)立一個(gè)新的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。該權(quán)利由實(shí)際經(jīng)營(yíng)主體享有。土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體的所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)同時(shí)運(yùn)行，共同構(gòu)成三個(gè)權(quán)利人對(duì)農(nóng)用地的權(quán)利內(nèi)容。其中，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分別是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本、基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

但是如何合理界定“三權(quán)”分置中集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能范圍，如何明確“三權(quán)”在占有、使用、收益、處分方面的權(quán)能邊界，[3]特別是“農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包土地上、承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系”，[1]至今尚未有理論上的統(tǒng)一見解。也正因?yàn)槿绱?，中央積極鼓勵(lì)“三權(quán)”分置的理論創(chuàng)新。

2.土地流轉(zhuǎn)的基本概念

土地流轉(zhuǎn)既是農(nóng)民在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上進(jìn)行的調(diào)整與土地關(guān)系的具體實(shí)踐，同時(shí)也是農(nóng)民對(duì)這一行為口語(yǔ)化的表達(dá)。在2014年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》之前，我國(guó)法律法規(guī)以及政策性文件中的規(guī)范性術(shù)語(yǔ)是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”。但關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，政策法律上并無(wú)確切定義，更多的是具體實(shí)踐操作。[4]

在現(xiàn)行法律和具體實(shí)踐中，土地流轉(zhuǎn)的方式主要包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股等五種。根據(jù)2005年的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定：轉(zhuǎn)包是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。轉(zhuǎn)讓是指承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源，經(jīng)承包方申請(qǐng)和發(fā)包方同意，將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，由其履行相應(yīng)土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。出租是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。互換是指承包方之間為了方便耕作或者各自需要，對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地塊進(jìn)行交換，同時(shí)交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。入股是指將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。[5]各學(xué)者獨(dú)立研究的結(jié)果表明，當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包和出租為主，以轉(zhuǎn)讓、互換和入股為輔。

二、“三權(quán)”分置與土地流轉(zhuǎn)的相互關(guān)系

1.“三權(quán)”分置源于土地流轉(zhuǎn)

“三權(quán)”分置最初來(lái)源于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐。在“三權(quán)”分置中，農(nóng)地的所有權(quán)依然歸村集體所有，承包權(quán)依然歸農(nóng)戶所有，這與現(xiàn)行的法律和政策相一致。其核心是引入了第三個(gè)權(quán)——“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。在土地流轉(zhuǎn)中派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這意味著沒有流轉(zhuǎn)就談不上經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也就無(wú)法形成“三權(quán)”分置。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國(guó)全面鋪開后，1984年我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策由“禁止流轉(zhuǎn)”逐步變通為“有條件允許轉(zhuǎn)包”。這意味著土地流轉(zhuǎn)從禁忌走向了歷史性破局。20世紀(jì)80年代中后期至90年代，中央就重新允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出臺(tái)了初步的政策依據(jù)和法律法規(guī)。實(shí)際上，最早在20世紀(jì)90年代中期，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，因?yàn)榉寝r(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)增多，一部分農(nóng)民外出打工后把自家承包地流轉(zhuǎn)給親戚鄰居。這一時(shí)期，由于農(nóng)民具有種地義務(wù)（繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)），因此土地流轉(zhuǎn)往往不需要租金。在這一關(guān)系當(dāng)中，承包戶流轉(zhuǎn)的僅僅是農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)地的承包權(quán)依然歸屬本人。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自發(fā)地發(fā)生了分離，分屬于兩個(gè)不同的主體：農(nóng)戶和實(shí)際耕種者（也可以是同一主體）。這便是農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置的最初萌芽。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”政策的調(diào)整以及新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)的具體形式和涉及面越來(lái)越廣。2002年，《農(nóng)村土地承包法》獲得審議通過，國(guó)家以法律形式確定了“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作或者其他方式流轉(zhuǎn)?！盵6]

2.“三權(quán)”分置不等同于土地流轉(zhuǎn)

“三權(quán)”分置雖源于土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐，但并不等同于實(shí)踐中土地流轉(zhuǎn)的所有方式，也有別于土地流轉(zhuǎn)本身。一方面，兩者在內(nèi)容上有交集部分?！叭龣?quán)”分置要求，無(wú)論是何種具體的實(shí)行形式，原有的土地承包關(guān)系保持不變，為的是確保農(nóng)民對(duì)承包土地的權(quán)利。這意味著改變現(xiàn)有承包關(guān)系的土地流轉(zhuǎn)方式不屬于“三權(quán)”分置。在傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)的5種主要方式當(dāng)中，轉(zhuǎn)包、出租和入股3種形式的土地承包關(guān)系不發(fā)生變化，而轉(zhuǎn)讓和互換則牽涉土地承包關(guān)系的變化（詳見表1）。因而，這兩種土地流轉(zhuǎn)的方式并不是“三權(quán)”分置的實(shí)現(xiàn)形式。另一方面，只要承包關(guān)系保持不變，承包人可以通過多種方式實(shí)現(xiàn)“三權(quán)”分置。換句話說，土地流轉(zhuǎn)只是實(shí)現(xiàn)“三權(quán)”分置的重要途徑，而非全部。在實(shí)踐中，我國(guó)各地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人地關(guān)系等方面的差異催生了多元化的“三權(quán)”分置路徑和形式，遠(yuǎn)豐富于現(xiàn)行法律規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)方式。具體而言，包括土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、代耕代種、土地托管等等。他們的實(shí)質(zhì)是圍繞土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的放活實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

3.“三權(quán)”分置有利于土地流轉(zhuǎn)

“三權(quán)”分置雖然不等同于土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐，但是是對(duì)以往鞏固和調(diào)整農(nóng)民與土地關(guān)系的實(shí)際探索（土地流轉(zhuǎn)）的總結(jié)，更是為進(jìn)一步鞏固和調(diào)整農(nóng)民與土地的關(guān)系創(chuàng)造了新的空間，并提供了政策和制度保證。

2002年，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)基本條款，標(biāo)志著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的全面啟動(dòng)。然而即便如此，土地流轉(zhuǎn)在2008年黨的十七屆三中全會(huì)之前一直偏低。即使流轉(zhuǎn)，也主要是在本村、組內(nèi)部的親朋好友之間，極少有村民把土地流轉(zhuǎn)給村外人的。關(guān)鍵原因就在于：市場(chǎng)化土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)要求土地的產(chǎn)權(quán)是明晰完整并受到有效保護(hù)的。而農(nóng)村土地，尤其是承包地的產(chǎn)權(quán)是不清晰，甚至是不穩(wěn)定的。土地權(quán)利的不清晰和不穩(wěn)定就使得土地流轉(zhuǎn)存在著較高的交易成本和不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)。于是從2009年開始，中央就分步驟、分區(qū)域開展了農(nóng)村土地確權(quán)工作。確權(quán)就是對(duì)1997年前后的第二輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行法律確認(rèn)。但是土地確權(quán)還并沒有完全消除流轉(zhuǎn)雙方的擔(dān)憂。一方面，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民已經(jīng)習(xí)慣于“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的說法，一時(shí)間難以從心理上真正跨越。他們擔(dān)心：“土地流轉(zhuǎn)”會(huì)將承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)一同流轉(zhuǎn)出去，承包地會(huì)被經(jīng)營(yíng)者“圈走”。而另一方面，農(nóng)地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者也有擔(dān)心：他們擔(dān)心自己的權(quán)益不能得到很好的保障，所以他們不敢放手投入。因此，只有通過“三權(quán)”分置徹底厘清了農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)邊界和權(quán)屬關(guān)系，才能促進(jìn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和集中，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，并最終形成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。反之，“三權(quán)”分置需要一定的現(xiàn)實(shí)條件，如果在條件不具備的情況下強(qiáng)行實(shí)現(xiàn)“三權(quán)”分置，反倒不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。[7]

4.“三權(quán)”分置與土地流轉(zhuǎn)各有適用空間

“三權(quán)”分置的主要目的之一在于通過促使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，改變家庭經(jīng)營(yíng)的土地細(xì)碎化分割，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)。這與土地流轉(zhuǎn)是一致的。在治理農(nóng)地細(xì)碎化問題上，“三權(quán)”分置與土地流轉(zhuǎn)并列，并且各有適用空間。

20世紀(jì)80年代分田到戶時(shí)，為了體現(xiàn)公平，按照土地肥瘦、距離遠(yuǎn)近和水源好壞等條件將土地平均分配給農(nóng)戶，從而使得各家各戶的土地都極為分散化、細(xì)碎化。土地細(xì)碎化在20世紀(jì)80年代和90年代并沒有成為問題，而是與當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)的。然而，隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)業(yè)本身的發(fā)展，土地細(xì)碎化的弊端日益凸顯。為了解決土地分散細(xì)碎給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶了的不便問題，通過土地調(diào)整和流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)連片耕種成為了農(nóng)民的理性選擇。但是國(guó)家政策法律的要求是：1997年前后開始的第二輪承包關(guān)系在三十年的承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地，減人不減地”以及承包期內(nèi)不得調(diào)整和收回承包地。這樣一來(lái)，土地流轉(zhuǎn)就成為了實(shí)現(xiàn)連片耕種規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的唯一合法途徑。因此，如轉(zhuǎn)讓、互換等傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)方式雖不是“三權(quán)”分置的實(shí)現(xiàn)形式，但同樣也可以解決承包地細(xì)碎化的問題，仍有適用余地。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)之外的“三權(quán)”分置方式（如代耕代種、土地托管等）在解決土地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)上也已經(jīng)取得了明顯的實(shí)際效果。以土地托管為例，顧名思義，土地托管是指在不改變現(xiàn)有承包關(guān)系的情況下，承包農(nóng)戶有償委托土地托管專業(yè)合作社或土地托管公司代為管理或經(jīng)營(yíng)承包耕地，其本質(zhì)是農(nóng)戶購(gòu)買農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。作為受托方，土地托管專業(yè)合作社或土地托管公司將委托農(nóng)戶分散的土地進(jìn)行集中統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)糧食種植的規(guī)?；C(jī)械化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化。因此，“三權(quán)”分置和土地流轉(zhuǎn)共同構(gòu)成了治理我國(guó)農(nóng)村土地細(xì)碎化的方式，并各有適用空間。

5.“三權(quán)”分置與土地流轉(zhuǎn)在風(fēng)險(xiǎn)防范與控制機(jī)制上聯(lián)動(dòng)

在“三權(quán)”分置理論研究不斷深入的同時(shí)，全國(guó)各地有關(guān)“三權(quán)”分置的試驗(yàn)和探索也在不斷推進(jìn)。如何有效防范和控制其可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)是確?！叭龣?quán)”分置有序?qū)嵤┎豢蛇z漏的重要一環(huán)。鑒于各地農(nóng)戶已經(jīng)積累了近三十年的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，可以適當(dāng)借鑒我國(guó)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的部分經(jīng)驗(yàn)并吸取必要的教訓(xùn)，從而建立和完善“三權(quán)”分置風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

一是要充分尊重農(nóng)民的意愿。在以往的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，曾出現(xiàn)過違背農(nóng)戶的意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)的案例。特別是隨著農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的覺醒，一廂情愿的強(qiáng)行流轉(zhuǎn)已不再符合農(nóng)村、農(nóng)民的現(xiàn)狀，也不再符合中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。因此，是否通過“三權(quán)”分置實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值，以及采取何種分離方式，承包人有權(quán)自由選擇、決定。二是要堅(jiān)持土地的農(nóng)業(yè)用途。相較于“三權(quán)”分置，土地流轉(zhuǎn)具有較為嚴(yán)格的身份限制，或限于農(nóng)戶之間。而“三權(quán)”分置中對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)沒有身份限制，具有開放性和流動(dòng)性，有意愿和能力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的主體原則上都可以獲得。這激發(fā)了“資本下鄉(xiāng)”的投資沖動(dòng)。因此，必須嚴(yán)格禁止不具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力者獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)之后的“非農(nóng)”行為，以及適度限制其“非糧”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。三是要合理設(shè)置“三權(quán)”分置期限?，F(xiàn)行的政策法律對(duì)土地流轉(zhuǎn)的期限規(guī)定是“流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限?！?997年前后開始的第二輪土地承包期至2017年還剩不到10年的時(shí)間。如果流轉(zhuǎn)期限過長(zhǎng)，其導(dǎo)致的結(jié)果是經(jīng)營(yíng)權(quán)一權(quán)獨(dú)大。當(dāng)經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)限逼近承包權(quán)，或?qū)嶋H上取代了承包權(quán)，甚至是吞噬所有權(quán)的時(shí)候，經(jīng)營(yíng)者就可以直接對(duì)抗承包人，甚至是所有權(quán)人。而實(shí)際中，不少土地流轉(zhuǎn)期限都是十年，甚至更長(zhǎng)。當(dāng)然，如果流轉(zhuǎn)期過短，經(jīng)營(yíng)者則不敢放心投資。因此，基于上述因素考慮，有必要設(shè)置一個(gè)“三權(quán)”分置的合理期限。真正做到使所有人、承包戶、經(jīng)營(yíng)者三個(gè)權(quán)利人的權(quán)利都得以有效和實(shí)際的保護(hù)。

參考文獻(xiàn)：

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[5]農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法.[EB/OL].http //www.china.com.cn/chinese/PI-c/782543.htm

[6]農(nóng)村土地承包法.[EB/OL].http //www.china.com.cn/chinese/PI-c/196651.htm

[7]潘俊.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”：權(quán)利內(nèi)容與風(fēng)險(xiǎn)防范[J].中州學(xué)刊，2014，（11）.

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