基于行政事業(yè)單位資產(chǎn)內部控制研究

郭君

摘要：我國行政事業(yè)單位承擔著維護基礎設施建設、提供公共教育、進行公共行政管理、完善社會保障等方面的社會職責。行政事業(yè)單位是否能夠妥善保管相關資產(chǎn)，防止管理層出現(xiàn)貪污、舞弊以及挪用、侵占單位資產(chǎn)事關全民的福祉。本文結合內部控制的五個要素，結合我國行政事業(yè)單位的現(xiàn)狀，闡述了行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理內部控制的關鍵事項

關鍵詞：行政事業(yè)單位；資產(chǎn)；內部控制

我國行政事業(yè)單位承擔著維護基礎設施建設、提供公共教育、進行公共行政管理、完善社會保障等方面的社會職責。行政事業(yè)單位是否能夠妥善保管相關資產(chǎn)，防止管理層出現(xiàn)貪污、舞弊以及挪用、侵占單位資產(chǎn)事關全民的福祉。中國是一個人口大國，幅員遼闊，行政事業(yè)單位數(shù)量眾多，擁有的資產(chǎn)總額數(shù)量巨大，行政事業(yè)單位的凈資產(chǎn)總額大約占國有資產(chǎn)總額的四分之三。如何管理行政事業(yè)單位的內部資產(chǎn)，建立有效的內部控制制度，提升資產(chǎn)利用效率，防止資產(chǎn)被貪污、侵占、挪用是一個非常具有現(xiàn)實意義的議題。

一、行政事業(yè)單位資產(chǎn)內部控制的相關規(guī)定與要求

盡管近年來行政事業(yè)單位整體的資產(chǎn)管理水平有所提高，但是資產(chǎn)配置效率低下，資產(chǎn)使用率不高，年終清查盤點準確率存疑，內控人員監(jiān)督職能履行不到位一直是困擾資產(chǎn)管理的難點問題。現(xiàn)實中存在的迫切需要解決的實際問題一方面指引著內部控制制度的改革，另一方面也對實務中進一步完善資產(chǎn)管理提供了切入點。因此，要想優(yōu)化行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的內部控制制度，一方面需要相關主體不斷完善相應的內控規(guī)定，另一方面還需要行政事業(yè)單位自身強化執(zhí)行有關的規(guī)定，形成上下聯(lián)動的良好氛圍，共同防范抵御潛在的各類風險。根據(jù)《企業(yè)內部控制》指引的相關規(guī)定，內部控制的五要素分別包括：控制環(huán)境，風險評估，控制活動，信息溝通和內部監(jiān)督。對于我國行政事業(yè)單位而言，控制環(huán)境主要體現(xiàn)在行政機構相關領導到內控的態(tài)度和重視程度上，這會對內部控制的有效性產(chǎn)生廣泛并且深入的影響，貫穿資產(chǎn)管理的始終，體現(xiàn)在采購到報廢處置的整個環(huán)節(jié)，控制環(huán)境奠定了行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理內部控制的基石。有效地管理行政事業(yè)單位的資產(chǎn)，可以及時對來年的采購計劃進行科學預算，在不同部門之間可以合理科學地進行資產(chǎn)地分配，提升資產(chǎn)的利用效率，防止舞弊和侵占單位資產(chǎn)的事件發(fā)生，可以有效防范管理層凌駕于內部控制之上的風險?，F(xiàn)階段，常見的有效的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的內部控制制度包括：（1）集體決策或者聯(lián)簽制度。“三重一大”的事項應當采用集體決策和聯(lián)簽制度，來防止行政事業(yè)單位中一人搶占話語權導致的腐敗滋生問題。（2）不相容崗位相分離。該制度主要用于防止在日常運營過程中，不同崗位，不同職能部門的員工利用職務便利進行舞弊的行為，使得不同部門員工之間的全能受限于其他同事或領導，可以有效防范舞弊發(fā)生，保全單位資產(chǎn)完整。（3）建立完善的信息技術平臺，實行有效信息溝通和監(jiān)督。信息技術是行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理不可或缺的工具。利用信息技術平臺對資產(chǎn)進行管理有很多優(yōu)勢：數(shù)字化資產(chǎn)管理可以隨時更新資產(chǎn)的動態(tài)、讓不同部門及時了解單位資產(chǎn)狀態(tài)，在單位內部披露資產(chǎn)狀況信息，提高資產(chǎn)管理的透明度。

二、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理內部控制的關鍵事項

中國的行政事業(yè)單位資產(chǎn)有一定的獨特性，主要表現(xiàn)在一方面他具有公有資產(chǎn)的屬性，即非盈利性資產(chǎn)；另一方面，一部分資產(chǎn)主要是用于科研項目等，又具有盈利性。因此，對于行政事業(yè)單位而言，它的資產(chǎn)存在營利性混同的狀態(tài)。經(jīng)營性資產(chǎn)的主要目的是為單位創(chuàng)造利潤，其資產(chǎn)管理模式應當參照一般的企業(yè)，會計核算方式也應當對照類比，采取公允價值計量模式。由此可見，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與一般的企業(yè)資產(chǎn)管理存在的一個重要區(qū)別是首先要區(qū)分資產(chǎn)是否具備盈利性。為了規(guī)范行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理，有必要單獨設立資產(chǎn)管理部門，主管資產(chǎn)管理制度的擬定、實施和監(jiān)督。

（一）營造良好的內部控制環(huán)境

良好的內部控制環(huán)境是行政事業(yè)單位管理資產(chǎn)的重要基石。政府部門，主管部門、行政事業(yè)單位領導是否重視資產(chǎn)管理工作對控制環(huán)境會產(chǎn)生非常重要的影響。在行政事業(yè)單位中，大部分都會設立資產(chǎn)管理部門，對行政單位的資產(chǎn)進行專項管理。如果單位領導重視資產(chǎn)管理工作，一方面會使普通員工在日常工作中不敢懈怠本職工作，將內部控制的相關規(guī)定落到實處，另外一方面，也可以有效防止舞弊事件的發(fā)生，形成一定的威懾力，從而防止國有資產(chǎn)的流失。

在良好的內部控制環(huán)境下，行政事業(yè)單位可能會更加注重對員工專業(yè)素質的培養(yǎng)，定期進行專業(yè)技能的培訓，包括財務人員，信息技術相關的人員。在培訓過程中，強化對財務人員綜合能力的培養(yǎng)，提高其業(yè)務積極性，大幅降低記錯賬的可能性，深化其對基本內部控制流程的理解，真正意義上做到不相容崗位相分離，加強對貨幣資金、印章等的把控。

（二）進行有效的風險評估

在實務中，很多行政事業(yè)單位存在隨意處置單位固定資產(chǎn)，并伴隨著挪用收益及孳息的現(xiàn)象，重要資產(chǎn)運行效率低下，不同部門之間的利益沖突現(xiàn)象明顯，這些問題如果不能及時得到有效解決，將會對整個行政事業(yè)單位帶來不利的影響，并且會產(chǎn)生劣幣驅逐良幣現(xiàn)象。如果這樣的現(xiàn)象不能有效遏制，單位其他部門的員工可能會效仿，進一步侵蝕單位利益，造成惡性循環(huán)，因此有必要在這些現(xiàn)象發(fā)生之前，對相應的風險進行評估，將這些風險扼殺在搖籃之中。

對于一個行政事業(yè)單位而言，如果資產(chǎn)管理問題頻發(fā)，說明單位的內部控制相關制度設計不合理或者指定的內部控制沒有得到有效的執(zhí)行，可能存在單位領導侵占挪用資產(chǎn)，普通員工發(fā)生舞弊侵害公司的正當權益等現(xiàn)象。為此，行政事業(yè)單位相關部門應當考慮定期或者不定期地開展專項審計活動，針對侵占資產(chǎn)和舞弊高發(fā)頻發(fā)的相關部門和領域，開展實施一系列風險評估活動，評估資產(chǎn)的完整性和準確性，以及各類資產(chǎn)管理的不相容崗位是否實現(xiàn)了職責分離，各類資產(chǎn)的采購、處置、評估業(yè)務環(huán)節(jié)是否規(guī)范，科學評估資產(chǎn)利用率，嚴格審核各單位是否存在虛假采購騙取單位資金的情形。

（三）控制活動

控制活動要求行政事業(yè)單位合理把握集權與分權的程度。一方面，強化內部控制活動有利于更好地執(zhí)行內部控制制度。如強化對大額固定資產(chǎn)的保管，有利于防止貴重的資產(chǎn)被偷盜，或者被員工侵占。但是，另外一方面，一些關鍵的權利，如資產(chǎn)的處置權利，不宜下方給層級較低的員工。但是如果過于集權，則容易導致行政事業(yè)單位發(fā)生領導貪污，侵占單位資產(chǎn)頻發(fā)。因此，在進行一定程度的集權的同時，還應當考慮對集權進行適當分權。

（四）信息溝通

不同層級之間的員工應當有有效的溝通機制。由于我國行政事業(yè)單位的組織架構類似于公務員系統(tǒng)，不同層級之間的員工交流可能會存在比較大的障礙，這顯然是不符合內部控制制度的相關要求的。信息溝通機制要求行政事業(yè)單位構建信息交流平臺，使得上下層員工之間的信息能夠得到有效表達。一般認為，應當建立“意見箱”和匿名舉報平臺，使得所有員工的舞弊行為都有機會得以曝光。有條件的行政事業(yè)單位，還應當考慮依托信息技術平臺，搭建員工互相交流的社交群，是的信息溝通機制得以發(fā)揮相應的作用。

（五）內部監(jiān)督

一套完善和科學的內部監(jiān)督制度，可以很好地對某一個階段的內部控制執(zhí)行效果加以評價。規(guī)范的監(jiān)督體系，一方面可以使得資產(chǎn)管理部門有效、全面、完整地進行科學監(jiān)管，評價內部控制制度是否設計合理，是否能夠合理保證資產(chǎn)得以恰當管理。另外一方面，合理的內部監(jiān)督體系可以保證監(jiān)管結果的公允性，即不同主體通過相同的內部監(jiān)督制度開展監(jiān)督活動后，得出的主要結論是大體一致的。

總之，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)內部控制應當依托內部控制的基本要素，制定切實可行的制度，合理保證資產(chǎn)得以恰當管理。

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（作者單位：濟南市農業(yè)監(jiān)察支隊）endprint