農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境及對(duì)策研究

摘 要 精準(zhǔn)扶貧是政府對(duì)我國(guó)以往扶貧工作和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、反思以及創(chuàng)新，提出對(duì)貧困戶和貧困村的精準(zhǔn)識(shí)別、幫扶、管理和考核的內(nèi)涵。相較于傳統(tǒng)的扶貧模式，精準(zhǔn)扶貧在處理解決農(nóng)村貧困問題上有著極為重要的意義。本文以精準(zhǔn)扶貧為切入點(diǎn)，闡釋了精準(zhǔn)扶貧的基本概念，分析了當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過程中遇到的困境，并且提出了相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞 精準(zhǔn)扶貧 困境 差異性

作者簡(jiǎn)介：魏衍勝，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政理論與實(shí)踐。

中圖分類號(hào)：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.218

一、精準(zhǔn)扶貧的基本概念

對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的概念，目前還沒有一個(gè)統(tǒng)一的界定，對(duì)于精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵的研究大多是來自于領(lǐng)導(dǎo)講話以及相關(guān)的政府文件。王思鐵認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧就是針對(duì)不同的貧困地區(qū)以及不同程度的貧困戶進(jìn)行相應(yīng)的幫扶，做到對(duì)幫扶對(duì)象的精確識(shí)別、幫扶、管理的治貧方式。一般而言就是誰(shuí)貧困就幫扶誰(shuí)。 李鹍等人認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧指的是利用科學(xué)有效的機(jī)制和程序，對(duì)貧困戶和貧困村進(jìn)行精確識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶。按照當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，因地制宜的制定幫扶措施、脫貧政策，對(duì)貧困戶進(jìn)行分類管理并且引入相應(yīng)的動(dòng)態(tài)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，進(jìn)行精準(zhǔn)考核的治貧方式。 而本文所認(rèn)為的精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵大體和李鹍等人的觀點(diǎn)是一致的。

盡管目前學(xué)界對(duì)精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵還沒有一個(gè)一致的定論，但是大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧應(yīng)該包含以下幾個(gè)方面，即精準(zhǔn)識(shí)別、精確幫扶、精確管理、精確考核四個(gè)方面。

（一）精準(zhǔn)識(shí)別

精準(zhǔn)識(shí)別主要是針對(duì)以前傳統(tǒng)扶貧方式中識(shí)別不準(zhǔn)、識(shí)別模糊所提出來的。精準(zhǔn)識(shí)別主要強(qiáng)調(diào)的就是要通過科學(xué)有效的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)⒇毨^(qū)域、貧困村、貧困戶識(shí)別出來。在這一過程中，最主要的就是要將貧困戶識(shí)別出來，找出哪些是最需要幫扶的人。

（二）精確幫扶

精確幫扶是針對(duì)傳統(tǒng)扶貧方式中采用的一刀切，大而全的方式提出的。 在精準(zhǔn)扶貧背景下的精確幫扶將會(huì)充分的分析和考慮貧困區(qū)域、貧困村和貧困戶的實(shí)際致貧原因，對(duì)這些原因因地制宜的制定幫扶措施和對(duì)策，確保在貧困戶可以達(dá)到脫貧致富的目的?？偟膩碚f精確幫扶是對(duì)以往扶貧方式中只注重整體而忽視個(gè)體的發(fā)展與創(chuàng)新。

（三）精確管理

精確管理大體具有以下幾個(gè)方面的意義，首先，精確管理指的是對(duì)貧困戶的基本信息運(yùn)用信息化的手段進(jìn)行統(tǒng)籌和管理。因?yàn)榉鲐毷且粋€(gè)動(dòng)態(tài)的過程，因此對(duì)貧困戶的狀態(tài)進(jìn)行的監(jiān)測(cè)也必須是動(dòng)態(tài)的，如果某一貧困戶達(dá)到了脫貧的目標(biāo)時(shí)，就意味著他將不再屬于貧困范疇，那么新的貧困戶就可以加入進(jìn)來。其次，精確管理也意味著對(duì)扶貧負(fù)責(zé)人的監(jiān)督與管理，督促扶貧負(fù)責(zé)人依法辦事，依照程序辦事，提高辦事效率，防止辦事效率低、以權(quán)謀私的現(xiàn)象發(fā)生。

（四）精確考核

通過對(duì)貧困戶的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和信息化的管理，上級(jí)干部可以及時(shí)和準(zhǔn)確的發(fā)現(xiàn)在扶貧過程中所出現(xiàn)的問題，觀察扶貧資金的使用和分配情況，看出地方扶貧部門的工作效率的高低。通過精準(zhǔn)考核，可以有效的避免以往扶貧過程中出現(xiàn)的扶貧形式化的問題。在考核的同時(shí)配以相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，增加地方扶貧部門工作的積極性，提高辦事效率，確保扶貧任務(wù)的完成。

二、精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境

（一）精準(zhǔn)識(shí)別中出現(xiàn)的困境

精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧中的基礎(chǔ)工作，目的就是要將真正的貧困戶識(shí)別出來，以便更好的開展之后的工作，避免扶貧資源的浪費(fèi)，使得那些真正需要幫扶的個(gè)體能夠得到有效的幫扶。

1.識(shí)別過程中部分個(gè)體被排斥

一些負(fù)責(zé)指揮或者具體實(shí)施的人員，為了一己私利，優(yōu)親厚友，不按照上級(jí)制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，而是直接指定貧困地區(qū)或者貧困戶 。在確定貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村的時(shí)候，一些縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)貧困數(shù)據(jù)進(jìn)行弄虛作假，導(dǎo)致某個(gè)地區(qū)的貧困數(shù)據(jù)并不是真實(shí)的，這就會(huì)影響貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評(píng)定。同時(shí)在將貧困名額確定到戶的過程中，盡管上級(jí)要求要將評(píng)定過程和結(jié)果進(jìn)行公示，但是由于缺乏一定的監(jiān)督，居民很少甚至根本沒有參加評(píng)定的機(jī)會(huì)，一切都是由村干部說了算。這就導(dǎo)致一部分真正的貧困戶被排斥在外。

2.“臨界農(nóng)戶”難以被確認(rèn)

在識(shí)別工作開展中，各地都會(huì)制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)以便更有效的將貧困用戶識(shí)別出來。但是在此過程當(dāng)中，最容易的工作就是將那些最貧困的個(gè)體劃分出來，但是最容易出現(xiàn)的問題就是“臨界戶”的問題 。這些個(gè)體處于標(biāo)準(zhǔn)的邊緣，對(duì)其很難進(jìn)行確認(rèn)。盡管一些地區(qū)利用收入作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格按照此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，但是“臨界戶”的問題依然是不可避免的。

（二）精確幫扶中出現(xiàn)的困境

1.精確幫扶缺乏差異性

因?yàn)閷?dǎo)致貧困的原因不同，因此貧困戶對(duì)幫扶措施的需求也是不盡相同的，有的需要工作，有的需要技術(shù)，有的需要錢等。精確幫扶主要要求的就是根據(jù)每個(gè)地區(qū)、每個(gè)貧困個(gè)體的不同需求，因地制宜、因戶制宜的制定相應(yīng)的幫扶措施，但是在具體實(shí)施的過程當(dāng)中，大部分地區(qū)是達(dá)不到這種要求的。他們很少甚至是不考慮貧困戶的實(shí)際情況，直接將幫扶措施變成提供一部分生產(chǎn)資金和生產(chǎn)資料，甚至一些地區(qū)只是簡(jiǎn)單的提供一些生活用品。

2.駐村扶貧工作隊(duì)的效果不明顯

國(guó)家從2014年底開始實(shí)行駐村扶貧工作，即要求一部分扶貧干部進(jìn)入貧困村莊幫助村民脫貧致富。駐村扶貧的目的主要有兩個(gè)，第一就是讓扶貧干部實(shí)地考察一下貧困農(nóng)村和貧困戶的實(shí)際情況，充分了解他們的致貧原因，以便在此基礎(chǔ)上幫助他們制定脫貧計(jì)劃。第二就是利用扶貧干部所擁有的社會(huì)資源為當(dāng)?shù)貭?zhēng)取社會(huì)資金和項(xiàng)目。但是實(shí)際情況卻是，駐村干部本來就有自己的本職工作，再加上駐村時(shí)間短，導(dǎo)致他們不可能全身心的投入到了解當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的工作當(dāng)中去，這就會(huì)使得他們的工作只是浮于表面。同時(shí)在爭(zhēng)取社會(huì)資金和項(xiàng)目的過程當(dāng)中，由于是他們是利用自己的社會(huì)資源，因此會(huì)使他們本身欠下人情，為了避免這種情況，一些駐村干部在這一方面表現(xiàn)的并不是特別積極。這也使得扶貧工作達(dá)不到意想的效果。

3.扶貧資金短缺

在幫扶過程中，扶貧資金的短缺也是一個(gè)不可忽視的問題。貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)本來就不發(fā)達(dá)，因此扶貧資金的主要來源還是依靠于上級(jí)的財(cái)政撥款。但是我國(guó)的貧困人口眾多，要想完全依靠中央財(cái)政的專項(xiàng)扶貧資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此要解決這一問題，必須要從社會(huì)中吸取大量的資金，同時(shí)還應(yīng)該考慮的是，如何將這些資金發(fā)揮出最大的效用，來解決貧困個(gè)體最需求的事情。

（三）精確管理和考核中的困境

扶貧資金和項(xiàng)目監(jiān)管力度不夠。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，扶貧資金的管理目前還沒有一個(gè)專門的部門來對(duì)扶貧資金的使用和分配進(jìn)行管理，從而使得扶貧資金分配模糊，多頭管理，形成“誰(shuí)都可以用，誰(shuí)都可以管”的現(xiàn)象。第二就是資金使用不透明。沒有建立起資金使用公示制度，使得扶貧資金經(jīng)常被暗箱操作。同時(shí)第三方監(jiān)督并沒有發(fā)揮明顯的作用，由于扶貧工作大部分都是在農(nóng)村進(jìn)行，農(nóng)民素質(zhì)參差不齊，因此農(nóng)民發(fā)揮的監(jiān)督效果并不盡人意。這也會(huì)導(dǎo)致扶貧資金被隨意濫用，達(dá)不到資金使用的合法性、合理性。

三、農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的對(duì)策

（一）增加農(nóng)戶參與度，自上而下與自下而上相結(jié)合

可以通過參與式貧困排序法，利用村民對(duì)本地情況熟悉了解的優(yōu)勢(shì)，將識(shí)別的一部分權(quán)利下放到村民手中，同時(shí)在配以相應(yīng)的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和程序，以此來更加準(zhǔn)確的識(shí)別出貧困人口。具體來說，可以先由村民自己自由申請(qǐng)或者是由舉薦人舉薦，然后組建評(píng)議小組進(jìn)行評(píng)議，經(jīng)過村委會(huì)的審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)審核，最后進(jìn)行名單的公示、備案。但是需要注意的是，在此過程中要加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督，防止地方政府對(duì)村民評(píng)議和鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核的干擾，以確保評(píng)選出來的貧困戶是大家所認(rèn)可的，評(píng)選過程是公開的、可核查的、可追責(zé)的。

（二）細(xì)化幫扶措施，確保措施落實(shí)到位

精準(zhǔn)扶貧要求的照顧貧困戶的個(gè)體性與特殊性，但是在具體的扶貧措施中又會(huì)呈現(xiàn)出扶貧措施的統(tǒng)一性與普遍性，這就會(huì)形成一種內(nèi)在的矛盾。為了解決這種問題，一些地方進(jìn)行了積極的探索，例如湖南省懷化市就采用了在資金安排方面，重視點(diǎn)面相結(jié)合，實(shí)行特惠與普惠相結(jié)合的分配方式 。還有內(nèi)蒙古扎蘭屯市，按照“靶標(biāo)明確，靶向準(zhǔn)確”的要求，給評(píng)定出來的每個(gè)貧困戶都安排了一個(gè)扶貧干部，并簽訂脫貧任務(wù)書，逐戶落實(shí)扶貧政策，解決扶貧問題的最后一公里問題 。這些都不失為一種很好的辦法，對(duì)扶貧工作有很大的啟發(fā)。

（三）建立有效的激勵(lì)機(jī)制，提高駐村干部的積極性

之所以會(huì)出現(xiàn)駐村干部積極性不高的問題，不只是駐村干部自身的問題，還因?yàn)閷?duì)于準(zhǔn)村干部的考核、獎(jiǎng)懲制度還相對(duì)模糊，沒有明確的激勵(lì)機(jī)制。因此要盡快建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，范小建認(rèn)為我們可以探索以獎(jiǎng)代補(bǔ)的競(jìng)爭(zhēng)性分配方式，將扶貧資金的分配、獎(jiǎng)勵(lì)和考核相結(jié)合，實(shí)行正面激勵(lì)，誰(shuí)做的好就獎(jiǎng)給誰(shuí)。這也是一種很好的解決辦法 。

（四）拓寬資金籌集渠道

扶貧工作的開展離不開龐大的資金支持，單純的依靠政府資金是解決不了根本問題的，因此這就需要扶貧工作的基層政府進(jìn)一步拓寬資金籌集渠道，利用社會(huì)資金來幫助扶貧工作的順利進(jìn)行。例如政府可以出面向銀行替貧困村進(jìn)行擔(dān)保，進(jìn)行小額貸款，政府可以提供給這些金融機(jī)構(gòu)一定的補(bǔ)貼。同時(shí)在西部地區(qū)，政府也可以聯(lián)系一些東部沿海地區(qū)實(shí)力雄厚的企業(yè)，使之成為西部地區(qū)一些小企業(yè)的定點(diǎn)幫扶單位，幫扶對(duì)象可以提供給企業(yè)一些原材料或者成為它的代理加工廠。

（五）建立完善嚴(yán)格資金管理制度，充分發(fā)揮政府和公眾的監(jiān)督作用

扶貧資金是扶貧工作的重要保障，對(duì)資金的監(jiān)管力度不夠，容易出現(xiàn)“張冠李戴”、“跑冒滴漏”的情況。因此，要避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，首先，政府審計(jì)部門要經(jīng)常性對(duì)扶貧資金進(jìn)行核查，防止挪用、盜用現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)扶貧部門要定期向公眾交底，將資金的使用分配情況進(jìn)行公示，使資金的使用在陽(yáng)光下進(jìn)行。其次，要成立一個(gè)專門管理扶貧資金的部門，嚴(yán)格審核扶貧資金的使用情況，做到?？顚Ｓ谩Ｒ唤?jīng)發(fā)現(xiàn)跑冒滴漏的情況，要嚴(yán)厲追責(zé)。

四、結(jié)論

精準(zhǔn)扶貧是習(xí)近平主席在湘西考察時(shí)提出的，后又經(jīng)過多次的闡釋和豐富，形成了系統(tǒng)的思想。從我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)施精準(zhǔn)扶貧取得的成果來看，精準(zhǔn)扶貧在實(shí)施過程當(dāng)中還是有著許多困境的。說明對(duì)精準(zhǔn)扶貧這個(gè)領(lǐng)域的研究還算不上成熟，因此學(xué)界要在精準(zhǔn)扶貧思想的指導(dǎo)下，繼續(xù)對(duì)精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)理論闡釋和實(shí)踐探索進(jìn)行創(chuàng)新，為國(guó)家的決策提供相應(yīng)的依據(jù)。同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧作為我國(guó)今后將長(zhǎng)期堅(jiān)持下去的扶貧政策，我們也應(yīng)該意識(shí)到，精準(zhǔn)扶貧將會(huì)是一個(gè)長(zhǎng)期戰(zhàn)，我們依然有很長(zhǎng)的路要走。

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