亳州市公共財政支出績效分析

劉迎迎++朱濤　景文燕

[提要] 財政支出績效評價是推進財政資金管理科學化、精細化，提高財政資金使用效益的重要手段。本文對亳州市公共財政支出進行分析，從財政收入、支出結構、財政風險等方面對亳州市及區(qū)縣財政支出行為進行分析，并對其中存在的問題進行分析，提出相應的建議。

關鍵詞：公共財政支出；績效分析；財政風險

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年7月6日

一、引言

財政支出綜合績效分析就是綜合評估財政支出活動所取得的實際效果，它體現(xiàn)了政府為滿足社會公共需要而進行的資源配置活動與所取得的社會實際效果之間的比較關系。而從財政支出績效評價的內容來看，主要包括以下幾部分內容：第一，財政資金的使用情況、財務信息質量以及財務管理情況；第二，制定目標的合理性，以及與戰(zhàn)略和規(guī)劃的匹配性；第三，目標的實現(xiàn)程度，即是否產(chǎn)生預定的效果和收益，財政支出所實現(xiàn)的經(jīng)濟和社會效益等。當前，我國開展財政支出績效管理活動仍然處在探索實踐之中，中央和地方、不同的省市、同省的不同縣區(qū)之間，財政支出績效管理的做法不盡相同，各有優(yōu)缺點。而財政支出績效分析作為其中的一部分更是發(fā)揮重要的作用。

而近幾年來，地方政府的債務問題越來越突出，引發(fā)了社會的關注。目前，地方政府的財政狀況突出表現(xiàn)為財政收入增長放緩、支出剛性增長、財政收支不平衡加劇。尤其在“營改增”等財稅改革背景下，歸屬于地方政府的財政收入不斷減少，而同期地方政府支出卻在增加，公共財政收支差額呈現(xiàn)逐年增大趨勢，財政收支矛盾比較尖銳。地方政府要加大投資，推動經(jīng)濟增長，必然會不斷尋求其他資金來源渠道。在這種大背景下，地方政府的債務問題開始凸顯，并且對經(jīng)濟發(fā)展、政府職能的發(fā)揮產(chǎn)生了重要的影響。

基于上述分析，可以看出，在政府財政支出績效評價的過程中，需要將政府面臨的財政風險因素納入進來，尤其是在目前地方政府債務問題凸顯、財政風險上升的背景下，考慮將相關風險因素納入到政府財政支出績效分析中，可以更好地對政府的財政支出活動取得的效果進行較為合理和全面的評價。

二、亳州市財政支出績效分析

（一）亳州市概況。亳州市位于安徽省。近年來，亳州市經(jīng)濟增長較快，財政收入也有了較快的增長，但是針對本市的財政支出績效分析尚未見到。同時，結合當下地方政府債務問題情形，本部分將對該市的1區(qū)3縣的財政支出績效進行分析，分析其中的問題，并且提出相應的政策建議。

（二）亳州市財政支出分析

1、財政收入支出總量分析。表1表示了亳州市2012～2016年財政收支狀況。從表中可以看出，2012～2016年，亳州市的財政收入呈現(xiàn)出穩(wěn)步上漲的趨勢，但同時，亳州市財政支出也呈現(xiàn)出上漲的趨勢，且財政收支缺口呈現(xiàn)出上漲的趨勢。同時，亳州市財政收入增速在最近幾年中呈現(xiàn)出下降的趨勢，2012年財政收入增速達到了36.9%，但是到了2016年，其增速下降到13.2%。從經(jīng)濟角度分析，亳州市是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大市，工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，經(jīng)濟規(guī)模和總量偏小，稅收收入增長主要依靠本市重點企業(yè)和投資拉動。雖然近年來本市經(jīng)濟發(fā)展較為迅速，財政收入水平有了較大提高，但稅源結構單一，缺少長期穩(wěn)定的優(yōu)質稅源，財政收入依賴性較強，抵御風險能力較弱。（表1）

再看各個區(qū)縣的財政收支情況。表2說明了亳州市各區(qū)縣在2012～2016年財政收入情況。表中顯示，在財政收入方面，除渦陽縣在2014年財政收入有下降外，各個區(qū)縣的財政收入在近幾年來都呈增長的態(tài)勢。其中，譙城區(qū)財政收入仍然在各個區(qū)縣中排名第一位，利辛縣財政收入水平較低。雖然各個區(qū)縣的財政收入水平基本上處于增長的態(tài)勢，但是從圖1的財政收入變動情況來看，近幾年來，利辛縣、渦陽縣、蒙城縣的財政收入增長率處于下降的趨勢，在2012年，各個縣區(qū)的財政收入增長率達到30%左右，但是到2016年，這一數(shù)字降到了10%左右，渦陽縣財政收入增速呈現(xiàn)先下降再上升的趨勢。受到近幾年國內經(jīng)濟大環(huán)境的影響，亳州市各區(qū)縣的經(jīng)濟也受到了不同程度的影響，導致財政收入增長有限。另外，受到“營改增”、稅收征管體系的影響，結構性減稅效果愈發(fā)明顯，地方政府的財政收入增長動力不足，收入難以持續(xù)穩(wěn)步高速增長。（表2、圖1）

表3說明了亳州市各區(qū)縣在2012～2016年財政支出情況。表中顯示，在財政支出方面，各個區(qū)縣的財政支出總量在最近幾年都有上升的情況，且財政支出變動較為不穩(wěn)定，不同年份的財政支出變動情況差別較大，某些年份個別縣區(qū)財政支出會出現(xiàn)接近40%的增長或者10%以上的減少。而從圖3可以看出，亳州市各區(qū)縣2012～2016年財政收支差額總體上呈現(xiàn)擴大趨勢，其中，蒙城縣財政收支差額最高，且變化也較為明顯。（表3、圖2）

通過以上分析可以看出，亳州市及其各個區(qū)縣在最近幾年來，財政收入與支出的矛盾較為明顯，財政收入增加速度下降，財政支出總量總體上呈現(xiàn)增長的趨勢，且變動不穩(wěn)定。實際上，近年來，亳州市財政總收入保持了持續(xù)增長，未來幾年內財政收入將出現(xiàn)新的增長點，但地方財政收入總量偏低，可用財力增長仍然有限。面對經(jīng)濟社會發(fā)展對財政資金的剛性需求，不僅在加大教育投入、推進其他事業(yè)單位績效工資改革、落實民生工程配套、調整公務員津貼補貼等方面需要增加支出，政府償債也需要增加支出。另外，隨著國家房地產(chǎn)調控政策的持續(xù)實施，土地出讓收入較之前減少，財政收支矛盾仍將十分突出。（圖3）

2、財政收入支出結構分析。對財政收入支出結構指標進行分析，主要是對財政收入和財政支出的結構是否合理進行分析，有助于說明不同的財政支出結構對經(jīng)濟的影響。如果投向社會保障、環(huán)保、農(nóng)林水事務等方面的公共資金比重越高，則說明該地區(qū)財政支出的公共性越強，如果投向行政管理的財政資金比例越小，則說明該地區(qū)財政支出負擔較小，有更多的資金投向民生和經(jīng)濟發(fā)展領域。如果該地區(qū)的稅收收入占財政收入的比重越高，則財政收入來源就有較為可靠的保障，財政收入的穩(wěn)定性較高。這主要是因為非稅收入本身容易受到政策、經(jīng)濟形勢的干擾，變動性較大，如果地方政府的非稅收入占比較高，那么地方政府的財政收入容易發(fā)生較大幅度的波動。

從圖4中可以看出，亳州市市本級財政總收入中稅收收入占比在90%左右，且在最近幾件出現(xiàn)了下降的趨勢，這表明，亳州市財政收入的穩(wěn)定性有了一定程度的下降，需要引起關注。同樣，在亳州市市本級地方財政收入中稅收收入占比也有同樣的下降趨勢，這說明，無論是財政總收入還是地方財政收入，其收入穩(wěn)定性都出現(xiàn)了不同程度的下降。（圖4）

圖5和圖6反映了亳州市各個縣區(qū)財政總收入和地方財政收入中稅收收入的占比情況。從圖5中可以看出，如果只考慮財政總收入中稅收收入的占比情況，可以發(fā)現(xiàn)在2012～2016年期間，該比率變動幅度較小，基本上穩(wěn)定在75%～85%之間。根據(jù)圖6，如果考慮地方財政收入中稅收收入占比的情況，則亳州市各縣區(qū)的變化幅度基本不大，該比率穩(wěn)定在70%～80%左右。這說明，從地方財政收入的角度來看，財政收入的穩(wěn)定性較好，變化不大，地方財政的稅收收入來源相對較為穩(wěn)定。（圖5、圖6）

從圖7可以看出，2012～2016年，譙城區(qū)在農(nóng)業(yè)支出水平和環(huán)境保護支出水平總體上都呈現(xiàn)上升態(tài)勢，但是環(huán)境保護支出水平仍然處于比較低的水平，同時，行政管理費水平呈現(xiàn)下降的趨勢。這種走勢說明：譙城區(qū)在這段期間內加大了對農(nóng)業(yè)支出水平的力度，同時也降低了在行政支出上的比重，尤其是在2016年，行政支出的比重有了較大幅度的下降。但同時，譙城區(qū)的社會保障支出水平以及醫(yī)療衛(wèi)生支出水平與2012年相比，出現(xiàn)了下降，這些支出需要進一步加強投入力度。（圖7）

從圖8可以看出，2012～2016年，利辛縣在社會保障支出水平、教育支出水平、農(nóng)業(yè)支出水平和醫(yī)療衛(wèi)生支出水平總體上都呈現(xiàn)上升態(tài)勢，而行政管理費水平呈現(xiàn)下降的趨勢。這種走勢說明：利辛縣在這段期間內加大了對社會保障支出、農(nóng)業(yè)支出和醫(yī)療衛(wèi)生支出的力度，同時也降低了在行政支出上的比重，尤其是在2016年，行政支出的比重有了較大幅度的下降。但同時，利辛縣的教育支出水平與2012年相比，出現(xiàn)了下降；環(huán)境保護支出水平近幾年呈下降趨勢，這一狀況需要改善。（圖8）

從圖9可以看出，2012～2016年，蒙城縣在社會保障支出水平、農(nóng)業(yè)支出水平總體上都呈現(xiàn)上升態(tài)勢，而行政管理費水平也呈現(xiàn)下降的趨勢。這種走勢說明：利辛縣在這段期間內加大了對社會保障支出、農(nóng)業(yè)支出的力度，同時也降低了在行政支出上的比重，尤其是在2015年和2016年，行政支出的比重有了較大幅度的下降。但同時，利辛縣的教育支出水平與2012年相比，出現(xiàn)了下降；醫(yī)療衛(wèi)生支出水平在2014年達到較高水平后出現(xiàn)下降趨勢；環(huán)境保護支出水平在2016年有了小幅提升，但是仍然處于較低水平。（圖9）

圖10展示的是渦陽縣2012～2016年財政支出結構水平圖?？梢钥闯?，2012～2016年，渦陽縣在社會保障支出水平呈現(xiàn)上升態(tài)勢，而行政管理支出水平呈現(xiàn)下降的趨勢。這種走勢說明：利辛縣在這段期間內加大了對社會保障支出的力度，同時也降低了在行政支出上的比重，而且渦陽縣的行政管理支出水平在亳州市1區(qū)4縣中是最低的，且在這期間一直處于下降趨勢。但同時，利辛縣的教育支出水平、農(nóng)業(yè)支出水平和醫(yī)療衛(wèi)生支出水平與2012年相比，出現(xiàn)了下降；環(huán)境保護支出水平在2016年有了小幅提升，但是仍然處于較低水平。（圖10）

（三）亳州市財政風險分析。截至2016年末，亳州市納入預算的地方政府性債務余額水平較高，還本付息壓力較重。同時，國務院于2014年明確了地方政府性債務管理改革的方向和路徑，嚴格限定了舉債主體、舉債規(guī)模、舉債方式和舉債程序，同時要求剝離融資平臺公司政府融資職能，對地方政府財務狀況產(chǎn)生深刻影響。

由于近年來地方政府財政收入增長放緩，支出剛性增長，財政收支不平衡加劇。以亳州市為例，2012～2016年，該市地方財政收入增速放緩，而中央收入增速攀升。而同期民生支出穩(wěn)步增長，如教育、農(nóng)林水事務、社會保障和就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育、住房保障、科學技術、交通運輸?shù)让裆С鲈龆?。公共財政收支差額呈現(xiàn)逐年增大趨勢，財政收支矛盾比較尖銳。地方政府要加大投資，推動經(jīng)濟增長，必然會不斷尋求其他資金來源渠道，如高度依賴土地財政，通過地方政府融資平臺融資，國家在2014年對地方政府舉債行為進行規(guī)定和規(guī)范，融資平臺渠道受到限制，地方政府又通過部分國有控股的建設投資公司（隱性平臺）銀行貸款或者發(fā)行城投債，以及地方政府與金融機構、社會資本設立城市發(fā)展基金的獲得資金，帶動地方隱性債務快速上升。

財政增收壓力大、財政收入結構不優(yōu)、土地財政問題突出、收支矛盾加劇、地方融資規(guī)模膨脹、隱性債務風險加大等一系列問題，根源在于地方財權與事權的嚴重不匹配，在于中央與地方的事權和支出責任，未得到科學、清晰劃分。

同時，上述風險問題的存在會對貨幣政策的有效傳導、流動性管理、落實去杠桿任務、信貸結構的優(yōu)化調整等方面造成不利影響，也對國家和地方的穩(wěn)定發(fā)展造成不良影響。

三、亳州市財政支出績效存在的問題

（一）財政收入支出矛盾比較突出。一方面要完成保工資、保運轉、保民生的任務；另一方面要發(fā)展、要建設，但又要保證地方財政安全、防范和規(guī)避債務風險。本市各區(qū)縣財政捉襟見肘的狀況和需要大量財政資金以促進經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實矛盾凸顯。無奈之下，就只能通過暫付款和舉借政府性債務來解決，如暫付款過大，將會影響到國庫資金調度，使正常預算執(zhí)行受到?jīng)_擊，地方政府性債務過大，則影響財政安全。另一方面對上級財政資金補助依賴強，上級資金補助缺口大，財政收支平衡難度進一步加大。這樣的財政收入支出矛盾導致了地方政府不得不舉借債務來緩解收支矛盾壓力，使得政府債務規(guī)模較大，還貸壓力較重，且影響社會經(jīng)濟穩(wěn)定。

（二）財政支出績效的法律、法規(guī)尚不健全。財政支出績效評價的相關法律、法規(guī)尚不健全，未明確績效管理主體的責任和義務，以致預算部門、項目實施單位等實施主體對績效管理可深可淺的自由選定空間大，導致“重分配輕績效”的現(xiàn)狀。制度建設相對滯后，績效評價開展缺乏有力的制度保障。由此導致了盡管各級財政部門一直在推進此項工作，但這種工作開展當前只限于財政部門在積極推進，還沒有成為各級政府部門的硬任務、硬要求，多數(shù)部門也沒有將預算績效管理及其評價納入到部門重要管理工作中去，不利于預算績效管理工作的全面深入開展。

（三）財政支出績效評價指標體系尚未較好地構建?？茖W合理、規(guī)范統(tǒng)一的評價指標、標準體系尚未建立，難以滿足不同層面和不同性質的績效評價需求。財政支出范圍廣，許多帶有公共產(chǎn)品特性的支出，難以用量化指標衡量，而定性指標又具有較大的主觀性，評價主體和評價目的不一都會帶來指標和標準設計上有所側重，指標體系的科學性和評價結果的客觀性值得商榷。

四、提高和完善財政支出績效的措施

（一）加大收入監(jiān)管力度。建立任務目標考核機制，責任落實到人，按收入實現(xiàn)進度強力推進；建立收入動態(tài)跟蹤監(jiān)督機制，定期采集收入運行信息，分析影響收入增減變動的因素，發(fā)揮部門聯(lián)動作用，確保應收盡收。

（二）繼續(xù)壓縮行政管理費支出水平。嚴格執(zhí)行中央?yún)栃泄?jié)約、反對浪費的各項規(guī)定，大力壓縮“三公經(jīng)費”和一般行政經(jīng)費，健全厲行節(jié)約反對浪費機制，以降低行政成本，力爭將有限的財力向加強和優(yōu)化公共服務傾斜，向保障和改善民生傾斜，不斷提升公共服務質量和民生保障水平。

（三）完善財政支出績效的法律、法規(guī)。需要對財政部門授予相關權力，對重點、難點、熱點財政支出行為進行事前、事中、事后的全程監(jiān)督。加快建立健全財政資金績效管理體系，強化部門的支出責任和效率意識，扭轉原有的“重投入、輕產(chǎn)出”，“重分配、輕管理”，“重數(shù)量、輕質量”的粗放式財政支出和預算管理方式，強化預算績效和支出管理理念。若發(fā)現(xiàn)部門政府財政支出中的不合理行為，需要及時阻止或者停止對該部門的撥款，將情況向政府和人大部門進行通報，追究相關責任人的責任。

（四）加大對教科文衛(wèi)和社會保障支出力度。隨著社會保障工作任務的不斷加重，目前面臨著部分基金當年收不抵支、社會保障金支出壓力日益嚴峻的現(xiàn)實問題，這就客觀上要求財政部門要按照公共財政的要求千方百計調整支出結構，增加對社會保障補助支出。一方面要合理確定行政事業(yè)性經(jīng)費標準，壓縮偏高的管理費用支出；另一方面要逐步退出競爭性領域的投資，通過建立社會保險補助支出制度，逐漸提高社會保障補助支出占財政支出的比重，按照有關要求加大對社會保障資金的投入力度，確保各項社會保障政策落實到位。

（五）強化內部和外部監(jiān)督機制。各區(qū)縣部門應對規(guī)定金額以上的財政支出項目，由項目實施單位開展績效自評工作。通過組織預算部門開展財政支出項目績效自評，增強部門支出責任和效率意識，樹立績效管理理念，提高財政資金使用績效和科學化精細化管理水平。制定和完善第三方獨立機構參與評價模式，制定專家和中介機構參與預算績效管理辦法，建立績效評價專家?guī)旌椭薪闄C構數(shù)據(jù)庫，吸收專家和社會中介等第三方獨立機構積極參與，促使績效評價工作向縱深發(fā)展。

（六）加強政府債務管理。及時和妥善處理債務償還和在建項目后續(xù)融資。還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規(guī)定外，不得繼續(xù)通過融資平臺公司融資，應通過財政預算等渠道，或采取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。清理規(guī)范融資平臺公司，禁止政府違規(guī)擔保行為。區(qū)縣等各級行政部門需要嚴格執(zhí)行有關規(guī)定，不得違法違規(guī)舉借債務以及使用國有資產(chǎn)為其他單位和企業(yè)融資進行抵押或質押等。同時，加快研究建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。

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