構(gòu)建系統(tǒng)完備的軍民科技協(xié)同創(chuàng)新政策制度體系

周華　姜明文　尚靜瑤

軍民科技協(xié)同創(chuàng)新是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的重要交匯點(diǎn)。十八大以來，中央高度重視軍民科技協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。中共中央、國務(wù)院、中央軍委發(fā)布的《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》將軍民科技協(xié)同創(chuàng)新體系作為六大體系建設(shè)目標(biāo)之一，將著力提高軍民協(xié)同創(chuàng)新能力作為八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一。當(dāng)前全面激發(fā)軍民科技協(xié)同創(chuàng)新活力還存在主體功能錯位、政策難以落地、運(yùn)行機(jī)制不暢等突出問題。習(xí)近平總書記在十二屆全國人大五次會議解放軍代表團(tuán)全體會議上的講話指出，要以機(jī)制和政策制度改革為抓手，堅決拆壁壘、破堅冰、去門檻，破除制度藩籬和利益羈絆，構(gòu)建系統(tǒng)完備的科技軍民融合政策制度體系。習(xí)近平總書記的重要指示為完善軍民科技協(xié)同創(chuàng)新政策制度建設(shè)，保障軍民科技協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制順暢運(yùn)行提供了行動指南。

一、十八大以來軍民科技協(xié)同創(chuàng)新政策制度建設(shè)情況

（一）總體情況

為保證科技協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制順暢運(yùn)行，國家從加強(qiáng)統(tǒng)籌、促進(jìn)發(fā)展、提供保障、強(qiáng)化約束等方面出臺了一系列政策法規(guī)制度，初步形成了由頂層政策法規(guī)與部門規(guī)章制度相結(jié)合的創(chuàng)新政策制度體系。其中，與軍民科技協(xié)同創(chuàng)新相關(guān)的政策制度主要分散在各類綜合性政策法規(guī)和專門法律法規(guī)、規(guī)章制度中。綜合性政策法規(guī)主要是國家層面的各類綱要、規(guī)劃和意見等，其內(nèi)容綜合性較強(qiáng)，包括健全軍民科技協(xié)同創(chuàng)新體制機(jī)制、推動軍民科技成果融合轉(zhuǎn)化、完善國防知識產(chǎn)權(quán)制度、促進(jìn)軍民標(biāo)準(zhǔn)體系融合、推動軍民科技基礎(chǔ)要求共享等。專門的法律法規(guī)、規(guī)章制度主要包括區(qū)域軍民協(xié)同創(chuàng)新、軍民技術(shù)雙向擴(kuò)散、軍民科技資源共享、國防科研財政支持、軍民科技保密、科研人員激勵考核等內(nèi)容。總體上，綜合性政策法規(guī)從國家宏觀層面對軍民科技協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展提出的具體要求，專門的法律法規(guī)、規(guī)章制度則從部門操作層面為軍民科技協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制運(yùn)行提供法制保障。

（二）存在問題

從宏觀層面看，十八大以來，我國軍民科技協(xié)同創(chuàng)新環(huán)境得到不斷優(yōu)化，但推動軍民科技協(xié)同創(chuàng)新仍缺乏統(tǒng)籌謀劃，未從頂層制度上形成有效合力。從操作層面看，現(xiàn)行的專門性法律法規(guī)、規(guī)章制度在保障軍民科技協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制運(yùn)行方面仍存在不足，突出表現(xiàn)在相關(guān)法規(guī)制度保障范圍有限、政策措施難以落地等。

科技成果轉(zhuǎn)化。2015年新修訂的《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》提出，國家建立有效的軍民科技成果相互轉(zhuǎn)化體系，完善軍民科技協(xié)同創(chuàng)新體制機(jī)制。為貫徹該文件精神，科技部、教育部和國防科工局等部門根據(jù)各自職能，出臺了相應(yīng)的促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化辦法?！蛾P(guān)于促進(jìn)軍民科技工業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化的若干意見》對成果轉(zhuǎn)化形式、轉(zhuǎn)化標(biāo)準(zhǔn)以及組織實(shí)施等方面進(jìn)行了較為全面的管理規(guī)定，但從一線單位具體實(shí)踐情況看，當(dāng)前軍民科技成果轉(zhuǎn)化中仍存在轉(zhuǎn)化實(shí)效不顯著、運(yùn)行不暢等問題，其主要原因在于轉(zhuǎn)化渠道缺失，轉(zhuǎn)化成本較高，成果雙向流動信息不對稱，轉(zhuǎn)化激勵機(jī)制有待補(bǔ)充，軍用科技成果解、降密制度需要修訂完善等。

知識產(chǎn)權(quán)管理。十八大以來，國家高度重視知識產(chǎn)權(quán)管理，出臺的一系列有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的意見、規(guī)劃和方案中提出，加強(qiáng)國防知識產(chǎn)權(quán)管理，加快國防知識產(chǎn)權(quán)政策法規(guī)體系建設(shè)，規(guī)范國防知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利歸屬與利益分配等。從促進(jìn)軍民科技協(xié)同創(chuàng)新的角度看，當(dāng)前軍民科技知識產(chǎn)權(quán)法規(guī)仍存在不足。一是知識產(chǎn)權(quán)歸屬和權(quán)益脫節(jié)，如知識產(chǎn)權(quán)的處置權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)等相關(guān)規(guī)定尚不明確，造成國防專利難以轉(zhuǎn)化應(yīng)用的困境。二是缺乏可操作的知識產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制，突出表現(xiàn)在軍工企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化流程和環(huán)節(jié)復(fù)雜，如需要軍工集團(tuán)公司審批后，還必須到財政部備案，周期很長，而且轉(zhuǎn)化獎勵需計入企業(yè)工資總額，無法實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的獎勵效果等。

軍民標(biāo)準(zhǔn)融合。目前，國家啟動了軍民標(biāo)準(zhǔn)化通用化工程，圍繞當(dāng)前軍民融合標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，切實(shí)解決當(dāng)前軍民標(biāo)準(zhǔn)分立、共建共享不足的問題，但從適應(yīng)軍民科技協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展角度看，仍不盡完善。一是指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)制訂的具體方法相對不足，如標(biāo)準(zhǔn)化的最高法是《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》，該法只說明可依靠相關(guān)規(guī)章制定其他標(biāo)準(zhǔn)，并沒有提及軍用標(biāo)準(zhǔn)，而軍用標(biāo)準(zhǔn)的最高規(guī)章是《軍用標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法》，該規(guī)章雖然提到可以直接采用國家標(biāo)準(zhǔn)，但沒有提出具體實(shí)施方法。二是標(biāo)準(zhǔn)的時效性相對滯后，主要體現(xiàn)在目前我國軍民通用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定方式采用以往的事后經(jīng)驗(yàn)總結(jié)式制定標(biāo)準(zhǔn)，已無法滿足軍隊信息化建設(shè)的發(fā)展需求。

科技資源共享。目前，《軍民科技工業(yè)科技創(chuàng)新資源開放共享暫行辦法》等文件對國防科研設(shè)備設(shè)施共享的推動作用還不明顯，仍存在科研設(shè)備設(shè)施重復(fù)建設(shè)和購置的問題，閑置浪費(fèi)現(xiàn)象較嚴(yán)重。當(dāng)前，我國科學(xué)儀器平均使用率只有20%（以每天使用8小時為100%），而發(fā)達(dá)國家則達(dá)到170%—200%。很多軍工單位擁有了較為先進(jìn)的科研設(shè)備設(shè)施，不僅沒有實(shí)現(xiàn)對民口和跨集團(tuán)的開放共享，而且集團(tuán)內(nèi)部的成員單位也無法實(shí)現(xiàn)有效共享，這些資源設(shè)備利用率還有很多可提升空間。究其原因，保密管理要求、共享激勵機(jī)制缺失、共享線上平臺尚未建立是主要制約因素。

財政支持。當(dāng)前，對軍工科研項(xiàng)目的管理主要采用單一的事前審批投資管理方式，隨著我國經(jīng)濟(jì)、科研體制改革的深入發(fā)展，軍工科研項(xiàng)目管理內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生變化，現(xiàn)有管理政策已不能適應(yīng)。一是投資導(dǎo)向偏差和激勵機(jī)制不健全，如基礎(chǔ)科研的超前安排嚴(yán)重不足，穩(wěn)定支持和競爭支持相協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立。二是長期實(shí)行“任務(wù)帶技術(shù)”的發(fā)展模式，導(dǎo)致推動軍民科技創(chuàng)新的能力明顯不足。近些年，雖然國家加大了支持與建設(shè)力度，裝備經(jīng)費(fèi)與基礎(chǔ)科研經(jīng)費(fèi)持續(xù)增長，但是基礎(chǔ)科研經(jīng)費(fèi)占科研投入比重仍然偏低，遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家20%—25%的水平。

科技保密。隨著軍民融合深度發(fā)展戰(zhàn)略不斷推進(jìn)，軍民科技保密工作面臨形勢日趨嚴(yán)峻。目前有關(guān)軍民科技保密制度已使用近10年，且并未隨軍民科技發(fā)展的新形勢、新情況作相應(yīng)的修訂，不能滿足軍民科技協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展需求。一是定密主體存在泛化傾向，表現(xiàn)出一定的隨意性，如定密范圍普遍偏寬，定密從嚴(yán)、從高、期限偏長等。二是考慮到解密需要承擔(dān)一定風(fēng)險，多數(shù)主管領(lǐng)導(dǎo)不愿承擔(dān)責(zé)任，解密制度基本上沒有被執(zhí)行，出現(xiàn)有人定密、無人解密的情況。

激勵與考核。十八大以來，中央高度重視創(chuàng)新人才發(fā)展，先后出臺一系列政策文件，對完善創(chuàng)新人才激勵和約束機(jī)制提出了指導(dǎo)意見。從政策導(dǎo)向來看，就是要實(shí)行以增加知識價值為導(dǎo)向的分配政策，把人作為政策激勵的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅持激勵約束并重，加大績效工資分配激勵力度、落實(shí)科技成果轉(zhuǎn)化獎勵、強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)長期激勵，員工持股及分紅激勵等。結(jié)合軍民科技協(xié)同創(chuàng)新需求，當(dāng)前創(chuàng)新激勵與考核政策有待更新完善，如實(shí)施近30年的工資總額計劃管理制度限制了高層次科技創(chuàng)新人才的引進(jìn)、互聘，同時，對于全（差）額撥款的事業(yè)單位，由于能夠自行調(diào)節(jié)的績效獎勵工資僅占其工資總額的30%—40%，制約了對有貢獻(xiàn)員工獎勵；《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見等》政策文件規(guī)定科研人員持股門檻過高，持股比例偏低（目前比例控制在10%以內(nèi)），持股計劃完全靠定向增發(fā)、結(jié)構(gòu)較單一等導(dǎo)致股權(quán)及分紅激勵政策難以落地，以重型號、輕技術(shù)為主的評價制度和以利潤、EVA等指標(biāo)為主的考核機(jī)制不利于軍民科技協(xié)同創(chuàng)新良性發(fā)展等。

二、完善軍民科技協(xié)同創(chuàng)新政策制度建設(shè)的建議

新形勢下，構(gòu)建系統(tǒng)完備的軍民科技協(xié)同創(chuàng)新政策制度體系，必須聚焦問題，精準(zhǔn)發(fā)力，以改革創(chuàng)新精神加快推進(jìn)軍民科技協(xié)同創(chuàng)新相關(guān)政策法規(guī)制度立改廢釋工作。

科技成果轉(zhuǎn)化。要抓住制約軍民科技成果轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵點(diǎn)，從政策制度上加以引導(dǎo)，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化。一是提高擬轉(zhuǎn)化成果信息的交流效率。如完善工業(yè)領(lǐng)域和軍方的交流機(jī)制，建立單位、行業(yè)、軍兵種和武器系統(tǒng)之間的需求對接制度，充分發(fā)揮第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)作用等。二是加快軍民標(biāo)準(zhǔn)融合，減少軍用標(biāo)準(zhǔn)與民用標(biāo)準(zhǔn)之間差異，降低科技成果轉(zhuǎn)化成本。三是開展國防知識產(chǎn)權(quán)的三權(quán)（使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)）改革，建立合理的利益分配機(jī)制。

知識產(chǎn)權(quán)管理。制定國防專項(xiàng)知識產(chǎn)權(quán)管理制度，著重解決好知識產(chǎn)權(quán)成果的利用、歸屬問題、運(yùn)用、分配和處理問題，建立“創(chuàng)造為核心、保護(hù)有機(jī)制、運(yùn)用有突破、管理有流程”的知識產(chǎn)權(quán)工作體系。制定有利于軍民科技融合的知識產(chǎn)權(quán)政策。特別是制定國防知識產(chǎn)權(quán)的分類管理政策，完善國防知識產(chǎn)權(quán)保密解密制度，完善國防知識產(chǎn)權(quán)的立法，制定合理的有利于平衡國家、科研生產(chǎn)單位和個人的知識產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償規(guī)定等。

軍民標(biāo)準(zhǔn)融合。要從根本上解決我國軍民標(biāo)準(zhǔn)化工作“不統(tǒng)一”“跟不上”的問題。一是強(qiáng)化統(tǒng)籌，從頂層設(shè)計上加大“統(tǒng)”的力度，下大力氣解決國家標(biāo)準(zhǔn)、軍用標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的銜接與統(tǒng)一。二是超前制定，建立技術(shù)前瞻、引領(lǐng)發(fā)展的軍民標(biāo)準(zhǔn)制定政策，適應(yīng)新技術(shù)發(fā)展迅速、更新?lián)Q代快的時代特點(diǎn)，準(zhǔn)確把握技術(shù)發(fā)展方向，改變軍民標(biāo)準(zhǔn)原有事后總結(jié)式的制定模式。

資源共享。通過政策引導(dǎo)、頂層謀劃，形成統(tǒng)一、完善的共享模式。通過完善考核與激勵機(jī)制，針對不同類型的軍工科研設(shè)備設(shè)施，建立科學(xué)、合理的共享評價機(jī)制，以激勵為導(dǎo)向，充分調(diào)動軍工單位的主動性和積極性。通過網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，延伸開放共享范圍，將軍工科研生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施的信息向用戶最大范圍地公開，使得需求方能夠快速、便捷地找到所需的資源。通過完善投資政策，防止片面追求先進(jìn)、高端，盡量避免為單一項(xiàng)目或單一任務(wù)投資，提升軍工設(shè)備設(shè)施的通用性、兩用性。

財政支持。建立健全投資政策，對國防基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，特別是對前瞻性、基礎(chǔ)性工業(yè)技術(shù)等予以重點(diǎn)支持。完善基礎(chǔ)研究投入機(jī)制，加大基礎(chǔ)理論與基礎(chǔ)技術(shù)的支持力度。建立健全基礎(chǔ)研究投入新機(jī)制，發(fā)揮中央財政資金的杠桿作用，制定稅收減免、資金補(bǔ)償?shù)燃钚哉叽胧?，引?dǎo)企業(yè)重視并加大基礎(chǔ)研究投入，建立穩(wěn)定、多元化支持體系。

保密管理。一是完善定密程序，科學(xué)界定定密范圍。要強(qiáng)化定密工作的嚴(yán)肅性，避免定密過程中的隨意性，對該定的或不該定的、定密期限等要有明確依據(jù)。二是強(qiáng)化解密意識。通過建立定期的解密審查制度，保證解密及時性；完善解密監(jiān)管機(jī)制，對于那些已經(jīng)具備解密條件并應(yīng)當(dāng)及時公開的定密事項(xiàng)，依法進(jìn)行解密監(jiān)督或者直接行使解密權(quán)。

激勵與考核。結(jié)合事業(yè)單位改制、混合所有制改革等政策，加強(qiáng)對職工股權(quán)激勵、股權(quán)期權(quán)激勵、項(xiàng)目分紅等激勵政策研究；對符合條件的高科技企業(yè)實(shí)施股權(quán)激勵、分紅激勵等方式，對主要研發(fā)人員進(jìn)行激勵。調(diào)節(jié)分配機(jī)制，不再單純把成果的經(jīng)濟(jì)價值作為考核參數(shù)，而是按創(chuàng)新鏈條各個節(jié)點(diǎn)貢獻(xiàn)的比例分配利益。降低現(xiàn)有考核評價機(jī)制中利潤、EVA等指標(biāo)比重，加大科技考核力度?！?/p>

（作者單位：國家國防科技工業(yè)局軍工項(xiàng)目審核中心）