加速水電發(fā)展 構建西部山區(qū)的綠色反貧困格局

陳凱

近年來，隨著脫貧工作向縱深推進，環(huán)境貧困、能力貧困、基礎貧困凸顯出民族地區(qū)脫貧的艱巨性和復雜性。通過水電開發(fā)等大項目落地，在脫貧發(fā)展與水電開發(fā)的融合過程中，如何破解民族地區(qū)社會發(fā)育程度低、基礎設施建設欠賬多以及區(qū)域經濟結構失衡、經濟發(fā)展要素欠缺等難題，構建符合西部民族地區(qū)實際的發(fā)展性反貧困格局，使民族地區(qū)的區(qū)域經濟步入良性發(fā)展，對2020年實現農村貧困人口脫貧的目標具有重要的現實意義。

基于此，新華社調研組深入位于雅礱江流域的四川涼山彝族自治州和甘孜藏族自治州的部分縣、鄉(xiāng)、村，就當地如何對接融合水電規(guī)劃與地方發(fā)展規(guī)劃，破解脫貧發(fā)展的軟、硬件難題進行了調研。

脫貧進入攻堅期

多方因素制約民族地區(qū)發(fā)展

近年來民族地區(qū)脫貧發(fā)展取得重大成就。但隨著脫貧攻堅的深入，當前扶貧難度的增加和經濟增長放緩是不容回避的客觀現實。因此，調研組選擇雅礱江流域的彝族聚居區(qū)和藏族聚居區(qū)進行調研，梳理分析這些地區(qū)的貧困現狀、反貧困面臨的主要問題，對民族地區(qū)未來三年反貧困戰(zhàn)略的構建實施具有現實意義。

分析制約民族地區(qū)發(fā)展和脫貧攻堅的原因有以下幾方面。

一是貧困地區(qū)的基本生產條件非常薄弱。經過多輪扶貧攻堅，目前的貧困人口大多分布在深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、偏遠山區(qū)，環(huán)境貧困是基礎性問題，而且難度都比以往增加，其中不少地方還面臨“保護生態(tài)”與“加快發(fā)展”的矛盾。

冕寧、木里和雅江位于橫斷山脈雅礱江河谷地帶，多數地區(qū)山大溝深，河流湍急，“上山的天梯”與“過河的溜索”多出自這一區(qū)域。據雅江縣副縣長馮適介紹，雅江縣多屬于深山區(qū)，土地資源總量偏少，且零星分布、土地產出量不高，而且自然災害較多，影響范圍大，災害的并發(fā)性、誘發(fā)性很強，直接導致大量脫貧人口返貧。

二是勞動力的能力貧困也是制約當地發(fā)展的關鍵問題之一。實施水電開發(fā)前，雅礱江流域多以農牧業(yè)生產為主。當地群眾的生產活動主要在以血緣、親緣為紐帶組建的村、鄉(xiāng)、縣間的人際關系網絡中展開，通過外出務工取得經濟收入的能力普遍匱乏。

調研組在甘孜藏族自治州雅江縣調研時發(fā)現，由于當地教育仍存在經費投入不足、優(yōu)秀教師流失、教育資源配置不足等問題，整體教育質量難以為地區(qū)脫貧提供大量高素質的勞動者，從而導致當地人力資本水平較低。

三是區(qū)域城鎮(zhèn)化帶來的教育、衛(wèi)生支出的增加考驗著脫貧效果的持久性。調研組在實地采訪中發(fā)現，在冕寧、雅江的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不同程度存在由于地理位置偏遠，教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共產品供給不足、質量低下，一方面制約了貧困人口自身發(fā)展能力的提高，另一方面，農村人口會根據自己的經濟狀況主動向公共服務較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城甚至州府所在地流動集中。

住在冕寧縣漫水灣鎮(zhèn)西河村的陳秋平，2006年作為水庫移民搬來此處。她介紹說，這里離縣城近，做生意機會多，現在生活水平好多了。全家四口人，大兒子在瀘沽中學，小兒子在西昌川西中學。家里最大的支出就是教育，一年需要三萬多元，包括孩子的學費、生活費、補課費用。

四是多維度貧困的交織狀態(tài)較為普遍。調研組通過多地調研發(fā)現，雅礱江流域各縣的經濟結構多數以農牧業(yè)為主，具體特點表現為：單一的農牧業(yè)生產結構、廣種薄收式的粗放型經營模式導致農牧民處于經濟性貧困狀態(tài)；由于文化水平和思想觀念相對落后、勞動力技能缺乏、市場意識淡薄，農牧民處于知識性貧困狀態(tài)；由于位于河流中上游等生態(tài)保護的重要地區(qū)，流域各縣無法進行重工業(yè)布局開發(fā)。

錦屏電站移民陶萬芬告訴調研組：“以前在木里縣河東鄉(xiāng)三村，家里條件還算不錯。我們在山頂的20多畝地里種了玉米和土豆，還養(yǎng)了4頭牛、30多只羊。但由于山大溝深，沒人進山收牛羊，即便有人去，羊只能賣200多元，牛也只有1500元。的確不容易，人把牛羊趕出大山來也得兩三天！我們就靠種地養(yǎng)牛，一年到頭吃鹽都緊張?！?/p>

如今，隨著扶貧工作進入沖刺期，單純依靠一個政策、一項舉措讓一個地區(qū)的人全部脫貧已不現實，而且扶貧政策的邊際效應也在不斷遞減。因此，只能針對不同致貧原因分類施策，產業(yè)扶貧、教育扶貧、健康扶貧、易地搬遷、保障兜底等舉措將成為扶貧開發(fā)工作的“主軸”。同時，著眼于區(qū)域經濟發(fā)展的產業(yè)支撐也將是鞏固脫貧效果、立足長遠的發(fā)展性脫貧戰(zhàn)略。

水電發(fā)展?jié)摿薮?開發(fā)紅利尚未充分釋放

調研組一行沿雅礱江逆流而上展開調研?？偟膩砜?，水電開發(fā)帶來的財政收入紅利、基礎設施紅利和產業(yè)紅利等正轉化為這些地區(qū)脫貧攻堅和經濟發(fā)展的內生動力。但我們在調研中仍然在思考：水電開發(fā)的前景如何，對當地綠色持續(xù)發(fā)展有哪些具體作用？

首先，中國水電開發(fā)前景是機遇與挑戰(zhàn)并存，一方面中國經濟發(fā)展需要大量的清潔能源，在云南、四川、青海、西藏等西部民族地區(qū)可開發(fā)水電蘊能豐富；另一方面，諸多原因造成西南地區(qū)水電棄水現象嚴重，水電開發(fā)遭遇挑戰(zhàn)。

根據我國電力發(fā)展的“十三五”規(guī)劃顯示，預計2020年全社會用電量約為7萬億千瓦時左右，人均用電量5000千瓦時左右，接近中等發(fā)達國家水平。目前在我國的能源結構中，水能資源開發(fā)程度不到技術可開發(fā)量一半的水平，發(fā)電仍以火力發(fā)電為主，大量的化石能源消費造成環(huán)境污染、資源匱乏、國際安全等諸多負面影響。

導致西南地區(qū)水電棄水的原因是多方面的。一是全國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，電力消費需求增速明顯低于規(guī)劃預期，導致電力供應能力富余。二是受端地區(qū)電力消費需求放緩，消納西南水電的意愿不強，也是棄水問題凸顯的深層原因。近幾年，受端地區(qū)的火電設備利用小時持續(xù)大幅降低，火電企業(yè)效益明顯受損，要求減少外來電的呼聲較為強烈，導致西南水電通過外送進一步擴大消納的難度不斷加大。

據雅礱江水電開發(fā)有限公司副總經理吳世勇介紹，我國能源革命將積極大力發(fā)展可再生能源，將以去煤化、去碳化為標志。因此，水電作為我國電力轉型中最為關鍵的電源品種，將在“十三五”規(guī)劃中起著重要的調節(jié)作用，也將得到長足發(fā)展。

其次，雅礱江全流域梯級開發(fā)綜合效益初現，通過移民安置有力推動當地部分貧困人口的脫貧發(fā)展。

雅礱江在我國十三大水電基地中裝機規(guī)模排名第三。據雅礱江水電開發(fā)有限公司董事長陳云華介紹，雅礱江流域電站聯合運行可使中下游梯級電站達到多年調節(jié)特性，可使雅礱江干流水電站群平枯期電量大于豐水期電量。

雅礱江流域水電開發(fā)取得的成績令人矚目。陳云華向調研組介紹，截至2016年底，雅礱江流域已累計發(fā)電4280億千瓦時，節(jié)約標煤1.41億噸，減少排放二氧化硫272萬噸和二氧化碳3.54億噸。若雅礱江流域全部開發(fā)完成，裝機規(guī)模達到約3000萬千瓦，年發(fā)電量可達1500億千瓦時，每年可節(jié)約原煤6800余萬噸，每年減少溫室氣體排放1.2億噸。

調研組在實際調研過程中發(fā)現，雅礱江干流自上而下分別涉及甘孜藏族自治州、涼山彝族自治州和攀枝花市，河谷深切，灘多流急，沿江耕地少而分散，人煙稀少，交通不便。楊房溝水電站以上主要是藏民族居住地區(qū)，以農牧業(yè)為主；楊房溝水電站以下是以漢、彝為主的多民族地區(qū)，主要從事農業(yè)生產。

據雅礱江水電開發(fā)有限公司移民規(guī)劃資料顯示，雅礱江流域征地移民基本情況如下：錦屏一級水電站移民人數10454人，錦屏二級水電站不涉及移民，官地水電站移民人數3266人，兩河口水電站規(guī)劃搬遷安置移民6874人。

雅礱江移民安置一方面嚴格依法依規(guī)執(zhí)行，另一方面充分體現地方實際和民族特色。據雅礱江水電開發(fā)有限公司總經濟師陶衛(wèi)國介紹，公司率先執(zhí)行2006年頒布的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號），科學制定實施移民安置規(guī)劃。同時，針對兩河口水電站處于康巴藏區(qū)的腹心地帶，具有移民對農牧產業(yè)依賴度高，城鎮(zhèn)化適應能力較弱，生活宗教色彩較濃等特點，提出了增加“逐年補償”的安置方式，由有土安置變?yōu)闊o土安置，由一次性補償變成長期享受補助。后經四川省政府同意后交由移民群眾自愿選擇，結果有91%的移民選擇“逐年補償”安置方式，實現了藏區(qū)城鎮(zhèn)化的過渡。

調研組在雅江縣城見到了移民以珠阿之。他選擇了集中安置方式，將位于瓦多鄉(xiāng)學優(yōu)村的家搬遷到正在建設的呷德集鎮(zhèn)，并選擇了長效補償機制，移民補貼可以領取二十年。此外，他還可以享受到甘孜州的惠民政策與國家對生態(tài)集體林的補償政策等。

第三，雅礱江水電開發(fā)給沿江地區(qū)帶來的財政收入紅利、基礎設施紅利和產業(yè)紅利等正轉化為這些地區(qū)脫貧攻堅和經濟發(fā)展的內生動力。

調研組在各地調研時，負責經濟的縣政府領導基本坦言雅礱江流域水電開發(fā)有力助推了地方經濟發(fā)展。據吳世勇介紹，截至2016年底，雅礱江梯級電站累計在涼山州境內完成投資1000億元左右，直接繳納各類稅費133億元（其中2015年、2016年繳納各類稅費35億元、36億元）。

水電建設極大改善了當地的交通、電力、通信等基礎設施條件，促進地方建材、建筑、食品、物流、服務等相關產業(yè)的快速發(fā)展，增加就業(yè)崗位，帶動區(qū)域內其他資源的開發(fā)，有效拉動經濟增長，加速沿江少數民族地區(qū)脫貧致富進程。

涼山州冕寧縣委副書記沙馬古千說：通過結合官地水電站對外交通建設對307省道采用3400多米的隧道穿越磨盤山，使公路里程縮短了15公里，惠及西昌市、鹽源縣、木里縣，瀘沽湖旅游圈的基礎交通條件得以明顯改善。

另外，吳世勇還介紹楊房溝水電站新建了卡（拉）楊（房溝）對外交通公路，全長92.6公里，投資超過38億元。該工程使涼山州木里縣6個鄉(xiāng)的近3萬名藏族群眾有了一條從大山里走出來的致富路，也將從根本上改變雅礱江中游河段出行交通閉塞的狀況。

水電開發(fā)促進脫貧發(fā)展中的問題和建議

調研組認為，水電開發(fā)既符合我國未來能源發(fā)展的趨勢，也能夠契合中國西部山區(qū)脫貧發(fā)展的環(huán)境實際，更是民族地區(qū)實現區(qū)域城鎮(zhèn)化和基礎產業(yè)持續(xù)良性發(fā)展的重要契機。近年來，雅礱江流域的脫貧發(fā)展和水電開發(fā)同步推進，由政府、市場、社會協同發(fā)力，共同構建的區(qū)域發(fā)展性脫貧戰(zhàn)略也已基本成型。但通過產業(yè)培育促進縣域經濟良性發(fā)展，確保脫貧效果穩(wěn)定持久的過程中，還有一些困難和問題需要深入研究并逐步解決。

首先，脫貧工作不能完全依托于水電開發(fā)，在區(qū)域范圍內必須構建起立體式的脫貧發(fā)展格局。

涼山州冕寧縣副縣長鮑新國對調研組說，近年來，雅礱江水電開發(fā)解決了反貧困的部分基礎問題。目前，冕寧縣的脫貧發(fā)展從單純的開放式扶貧已經轉向綜合式扶貧。剖析冕寧縣的發(fā)展情況，調研組發(fā)現，在西部民族地區(qū)增強脫貧實效，產業(yè)支撐是根本。一方面，水電項目落地在冕寧形成了水電集群產業(yè)，增強了貧困地區(qū)的自我造血功能，持續(xù)改善貧困地區(qū)群眾的生活；另一方面，通過交通投資帶動了特色農業(yè)和旅游開發(fā)。這些因地制宜的產業(yè)項目都是根據貧困地區(qū)的生產實際和貧困群眾的生活實際來規(guī)劃實施。同時，這些項目不能只看規(guī)模，更要看其是否有發(fā)展空間，能否解決當地更多的就業(yè)。只有發(fā)展“有實效”和“可長久”的項目，才能形成產業(yè)的規(guī)模效應，才能不斷增強貧困群眾的自我發(fā)展能力。

其次，在移民安置和城鎮(zhèn)建設過程中，針對深切河谷平地較少的實際，藏區(qū)城鎮(zhèn)化力求避免“求大求洋”，盡量和當地農牧業(yè)、三產的發(fā)展規(guī)劃進行適應性融合。

調研組在雅江縣瓦多新集鎮(zhèn)和普巴絨新集鎮(zhèn)調研時發(fā)現，藏區(qū)城鎮(zhèn)化與內地城鎮(zhèn)化有較大差異，一是位于雅礱江河谷的縣城面積較小且位于半山坡上，縣城的人口承載量相對有限；二是藏區(qū)特別是偏遠牧區(qū)經濟社會發(fā)育程度低，目前的城鎮(zhèn)化實際上是為了解決人口集中后民生、生態(tài)等一系列問題而超越藏區(qū)經濟社會發(fā)展階段實施的小型城鎮(zhèn)化。雅江縣的集鎮(zhèn)搬遷就是以“中心社區(qū)輻射帶動，現代服務聚合城鎮(zhèn)”的思路，推進符合藏區(qū)社會經濟發(fā)展實際的小城鎮(zhèn)化建設。

兩河口電站建設管理局局長王金國向調研組介紹移民工作特點時談到，兩河口電站庫區(qū)的農村主要有三個特點：一是移民對周邊公共資源依賴程度高，雖庫區(qū)人均耕地面積僅1畝左右，但群眾收入來源主要依賴林業(yè)、牧業(yè)和野生資源等周邊的公共資源，例如放養(yǎng)牛羊、采集蟲草、松茸、中藥材等；二是移民長期生存在艱苦而閉塞的環(huán)境里，信息不通，對新環(huán)境的適應能力有待提高；三是宗教文化特色明顯，信教群眾只到自己信奉的宗教場所參加宗教活動。因此，兩河口水電站的移民工作一方面后備耕地資源嚴重不足，另一方面限于宗教和附近的林下資源原因移民又不愿意外遷或遠遷。

對此，雅礱江水電開發(fā)有限公司董事長陳云華指出，兩河口移民集鎮(zhèn)建設主要是建設中心社區(qū)輻射下的小城鎮(zhèn)，以完善基礎設施，提供現代化城鎮(zhèn)服務為首要目標。當地經濟在相當長的一段時間內還將維持較為簡單的農牧經濟，草場、林地是牧民的主要生產資料。小城鎮(zhèn)化可以通過適當聚居擴大城鎮(zhèn)化服務范圍，而不割裂農牧民與草場林地間的聯系。同時作為旅游發(fā)展的基礎性工程，小集鎮(zhèn)建設一定要和未來的旅游規(guī)劃高度融合，這樣才可以為移民今后的生產生活奠定硬件基礎。

調研組認為，當內地部分地區(qū)城鎮(zhèn)化建設出現人地分離、二元困境的時候，藏區(qū)的城鎮(zhèn)化更應強調適應藏區(qū)歷史上形成并保留至今的農牧業(yè)生產關系，更重視人的城鎮(zhèn)化。如今，在大項目帶動下，藏區(qū)城鎮(zhèn)化應依托小城鎮(zhèn)健全農牧科技服務站，延伸政府經濟服務能力和半徑，以發(fā)展當地特色產業(yè)為抓手提升牧區(qū)經濟社會發(fā)展水平。

第三，把握大項目的密集投資建設期，政府引導當地群眾通過勞務用工，提升勞動力素質，促進當地勞動市場發(fā)育。

據雅江縣扶貧與移民工作局局長四郎尼瑪介紹，兩河口電站建設初期，縣域內勞動力供應和配套服務的三產明顯不足。原因有三點：一是牧民知識水平相對偏低，自我經營管理能力欠缺；二是牧民長期偏好資金分發(fā)到戶的傳統扶貧方式，對合伙抱團經營、資金“折資入股”等新型扶貧模式缺乏信任；三是受氣候、地理、人口、生態(tài)影響，藏區(qū)產業(yè)發(fā)展的市場風險較大。

調研組在雅江縣走訪了移民的致富帶頭人尼瑪。今年53歲的尼瑪告訴調研組，電站建設高峰期，建設人員最多時有2萬多人?？h里物資采購、農副產品銷售、客貨運輸、機械維修、餐飲住宿，一下子紅火起來。開始鄉(xiāng)親們都不知怎么掙錢，只有我們幾個常年外出務工的人比較積極。后來，政府出面組織大家參與建設。我們普巴絨的鄉(xiāng)親成立了順達物流公司，為兩河口工地運輸建筑材料。幾年下來，我們不僅有了110臺車搞運輸，而且還負責縣里電商平臺的物流配送。現在，雅江的牦牛肉、酸奶、藏雞肉以及核桃、櫻桃等特色農牧產品都通過電商平臺走出了大山，成了我們的搖錢樹。

調研組在實際走訪中發(fā)現，兩河口電站建設帶動雅江縣的市場培育發(fā)展，而市場又釋放出勞動力紅利，從而促進特色農牧業(yè)、旅游、電商物流等產業(yè)發(fā)展壯大。

第四，水電建設應從全國能源開發(fā)布局和民族地區(qū)支柱產業(yè)發(fā)展兩個方面加大科學支持力度。

據吳世勇介紹，雅礱江中上游位于藏區(qū)，受當地宗教信仰、民族文化等影響，征地移民等前期工作的難度還將大幅增加，項目建設的不確定風險加大。

水電項目是邊遠地區(qū)實現綠色發(fā)展的支柱產業(yè)和重要機遇。但同以往開發(fā)建設相比，雅礱江中、上游電站由于交通更加閉塞，稅費和多種宗教訴求不斷增加，導致項目造價水平不斷提升。作為以企業(yè)為開發(fā)主體的項目，開發(fā)難度日益增加，經濟效益難以實現平衡，項目落地存在較大困難。

另外，調研組了解到，外送輸電通道建設滯后影響在全國范圍內消納清潔能源。西南地區(qū)作為中國的水電富集區(qū)，由于外送通道建設相對滯后，汛期電力富余問題較為突出。例如，按國家電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃建設的四川水電外送第四回特高壓直流輸電工程，是雅礱江中游水電站和流域風光水清潔能源互補示范基地的主要送出通道，但該通道至今仍未開工建設。基層干部建議，從國家層面規(guī)劃清潔能源的合理布局，提升清潔能源消費的經濟性和科學性，也確保大型水電項目能夠對藏區(qū)發(fā)揮出積極的拉動作用?！?/p>

（作者系新華社青海分社常務副總編、高級記者）