關(guān)于船舶進(jìn)出港報(bào)告制度下行政處罰問(wèn)題的思考

摘 要 本文通過(guò)簡(jiǎn)要分析船舶進(jìn)出港報(bào)告制度，解析實(shí)行船舶進(jìn)出港報(bào)告制度后有關(guān)海事管理和行政處罰面臨的問(wèn)題，提出相關(guān)舉措從而更好地促進(jìn)船舶進(jìn)出港報(bào)告制度在海事管理中充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。

關(guān)鍵詞 簽證 報(bào)告 行政處罰

作者簡(jiǎn)介：李志剛，中華人民共和國(guó)濟(jì)南海事局。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.161

隨著航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在政府簡(jiǎn)政放權(quán)、深化改革的大背景下，船舶進(jìn)出港報(bào)告制度取代了船舶進(jìn)出港簽證制度，但是海事機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過(guò)程中面臨著無(wú)法對(duì)違反船舶進(jìn)出港報(bào)告制度行為進(jìn)行處罰的情況，因此亟需完善船舶進(jìn)出港報(bào)告制度，并盡快對(duì)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改增加行政處罰條款，促進(jìn)船舶進(jìn)出港報(bào)告制度發(fā)揮應(yīng)有作用。

一、船舶進(jìn)出港報(bào)告制度簡(jiǎn)析

2016年11月《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法〉等十二部法律的決定》對(duì)外發(fā)布。其中對(duì)《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》作出修改，將第十二條修改為：“國(guó)際航行船舶進(jìn)出中華人民共和國(guó)港口，必須接受主管機(jī)關(guān)的檢查。本國(guó)籍國(guó)內(nèi)航行船舶進(jìn)出港口，必須向主管機(jī)關(guān)報(bào)告船舶的航次計(jì)劃、適航狀態(tài)、船員配備和載貨載客等情況。”由此海船進(jìn)出港簽證制度正式取消，海船進(jìn)出港報(bào)告制度正式建立，但是內(nèi)河航行船舶仍然實(shí)行進(jìn)出港簽證制度。2017年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》（國(guó)務(wù)院令676號(hào)），將《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第十八條修改為：“船舶進(jìn)出內(nèi)河港口，應(yīng)當(dāng)向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告船舶的航次計(jì)劃、適航狀態(tài)、船員配備和載貨載客等情況?！睒?biāo)志著內(nèi)河航行船舶進(jìn)出港報(bào)告制度建立，由此實(shí)行多年的船舶進(jìn)出港簽證制度全部取消，船舶進(jìn)出港報(bào)告制度開(kāi)始全面實(shí)施。

從船舶進(jìn)出港簽證制度到船舶進(jìn)出港報(bào)告制度的轉(zhuǎn)變伴隨著中國(guó)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程。1979年7月《船舶進(jìn)出港口簽證管理辦法》明確了船舶進(jìn)出港口應(yīng)當(dāng)辦理進(jìn)出港簽證。1984年1月《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》從法律層面對(duì)船舶進(jìn)出港辦理簽證做了明確規(guī)定。1993年5月《中華人民共和國(guó)船舶簽證規(guī)則》進(jìn)一步規(guī)范了船舶進(jìn)出港簽證管理。2007年10月《中華人民共和國(guó)船舶簽證管理規(guī)則》頒布，更加順應(yīng)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海事管理的需要。2014年1月《國(guó)內(nèi)航行海船電子簽證辦法》施行，船舶進(jìn)出港簽證向著信息化有了較大發(fā)展，在此期間船舶電子簽證與窗口簽證并行實(shí)施且具有同等效力，此后船舶進(jìn)出港簽證制度改革進(jìn)度明顯加快。2016年11月《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法〉等十二部法律的決定》對(duì)外發(fā)布后，交通運(yùn)輸部海事局發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施國(guó)內(nèi)航行海船進(jìn)出港報(bào)告制度有關(guān)事項(xiàng)的通知》，并出臺(tái)《國(guó)內(nèi)航行海船進(jìn)出港報(bào)告辦理指南》，為正式實(shí)施船舶進(jìn)出港報(bào)告制度提供了具體操作指導(dǎo)，從現(xiàn)場(chǎng)操作層面上對(duì)船舶進(jìn)出港報(bào)告制度做了較為詳細(xì)的規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)船舶進(jìn)出港簽證制度到船舶進(jìn)出港報(bào)告制度的平穩(wěn)過(guò)度奠定了基礎(chǔ)。

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展完善，在政府簡(jiǎn)政放權(quán)、深化改革的大背景下，各政府機(jī)構(gòu)紛紛減少行政審批并加強(qiáng)事中和事后管理，海事機(jī)構(gòu)的行政管理理念也在不斷進(jìn)步，管理方式逐步由事前管理向著事中和事后管理轉(zhuǎn)變，船舶進(jìn)出港簽證制度到船舶進(jìn)出港報(bào)告制度的轉(zhuǎn)變正反映了這一趨勢(shì)。通過(guò)《國(guó)內(nèi)航行海船進(jìn)出港報(bào)告辦理指南》可以看出，船舶進(jìn)出港報(bào)告制度與船舶進(jìn)出港簽證制度有一定的承接性和關(guān)聯(lián)性。船舶在順利提交進(jìn)出港報(bào)告信息后，船舶管理系統(tǒng)會(huì)向船舶預(yù)留的手機(jī)反饋信息，并對(duì)船舶提交的進(jìn)出港報(bào)告信息進(jìn)行安全校驗(yàn)，校驗(yàn)后的提示信息將反饋至船舶。在具體操作層面上船舶進(jìn)出港報(bào)告制度借助于網(wǎng)絡(luò)電子數(shù)據(jù)傳輸方式，省去了人工校驗(yàn)環(huán)節(jié)，由網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)自動(dòng)進(jìn)行校驗(yàn)并回復(fù)，也就是說(shuō)船舶進(jìn)出港不再需要海事執(zhí)法人員手動(dòng)操作，改為網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)自動(dòng)進(jìn)行校核，這種操作方式與之前的船舶電子簽證在過(guò)程基本上是一致的。雖然在此之前船舶進(jìn)出港簽證實(shí)施了電子簽證方式，但是電子簽證僅僅是船舶進(jìn)出港簽證的一種形式，并沒(méi)有在本質(zhì)上改變船舶進(jìn)出港簽證的性質(zhì)，可以說(shuō)電子簽證為船舶進(jìn)出港簽證向著船舶進(jìn)出港報(bào)告轉(zhuǎn)變奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)，積累了現(xiàn)場(chǎng)操作經(jīng)驗(yàn)。船舶進(jìn)出港報(bào)告與船舶電子簽證在內(nèi)容上幾乎相同，基本上涵蓋了船舶進(jìn)出港提交信息的基本要件，與船舶進(jìn)出港簽證制度相比更加便民、高效，充分反映了海事管理方式由事前管理向著事中和事后管理轉(zhuǎn)變。

二、船舶進(jìn)出港報(bào)告制度下行政處罰面臨問(wèn)題

在船舶進(jìn)出港簽證制度下，船舶簽證是海事機(jī)構(gòu)對(duì)船舶進(jìn)出港實(shí)施有效管理的手段之一。船舶辦理進(jìn)出港簽證是船舶進(jìn)出港口必須辦理的手續(xù)，如果船舶不辦理進(jìn)出港簽證，則無(wú)法正常進(jìn)出港口，否則海事機(jī)構(gòu)就可以對(duì)其實(shí)施行政處罰，可見(jiàn)船舶進(jìn)出港簽證對(duì)船舶具有一定的強(qiáng)制性。船舶進(jìn)出港簽證制度取消后，這種強(qiáng)制性不復(fù)存在，由于省去了人工校核的環(huán)節(jié)，船舶進(jìn)出港報(bào)告制度在體現(xiàn)便民高效的同時(shí)對(duì)船舶的約束力也有所降低。

從船舶進(jìn)出港簽證制度歷史來(lái)看，對(duì)船舶不辦理進(jìn)出港簽證行為都要進(jìn)行行政處罰。1998年10月施行的《中華人民共和國(guó)水上安全監(jiān)督行政處罰規(guī)定》及2015年7月施行的《中華人民共和國(guó)海上海事行政處罰規(guī)定》均對(duì)船舶不按照規(guī)定辦理進(jìn)出港簽證行為做了處罰規(guī)定。2016年11月修改后的《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》對(duì)船舶進(jìn)出港報(bào)告制度做出了原則性規(guī)定，以法律的形式正式建立了船舶進(jìn)出港報(bào)告制度。由于《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》具有基礎(chǔ)性地位，決定了此次修改在具體操作層面上難以做出更加明確的規(guī)定。實(shí)際上在立法層面已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，2017年2月國(guó)務(wù)院法制辦公室在《中華人民共和國(guó)海上交通安全法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》 中就增加了對(duì)違反船舶進(jìn)出港報(bào)告制度的處罰條款，其中第一百一十五條第二款規(guī)定，“國(guó)內(nèi)航行船舶進(jìn)出港口、裝卸站未向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告的，由海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)違法的船舶處5000元以上3萬(wàn)元以下的罰款，對(duì)船長(zhǎng)和責(zé)任船員或者其他責(zé)任人員處1000元以上1萬(wàn)元以下的罰款?！彪m然船舶進(jìn)出港報(bào)告制度已經(jīng)正式取代船舶進(jìn)出港簽證制度，但是目前并沒(méi)有相關(guān)的配套規(guī)章發(fā)布或者對(duì)有關(guān)規(guī)定作出修改，例如《中華人民共和國(guó)海上海事行政處罰規(guī)定》等規(guī)章并沒(méi)有進(jìn)行修改。距離新的《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》發(fā)布實(shí)施尚有一段時(shí)間，但是從船舶進(jìn)出港報(bào)告制度建立到新法發(fā)布前，對(duì)違反船舶進(jìn)出港報(bào)告制度行為的行政處罰處于空白期，只能從行政管理方面加強(qiáng)監(jiān)管。

交通運(yùn)輸部海事局發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施國(guó)內(nèi)航行海船進(jìn)出港報(bào)告制度有關(guān)事項(xiàng)的通知》中，對(duì)如何處置違反船舶進(jìn)出港報(bào)告制度的行為做了較為明確的規(guī)定，該通知規(guī)定，“對(duì)不按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行船舶進(jìn)出港報(bào)告的，應(yīng)當(dāng)將其列為重點(diǎn)跟蹤船舶，實(shí)施每港必查?！币簿褪钦f(shuō)船舶進(jìn)出港口沒(méi)有報(bào)告，海事機(jī)構(gòu)是不能夠依據(jù)已經(jīng)修改后的《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》來(lái)對(duì)船舶實(shí)施處罰，而只能采取行政管理手段，將未進(jìn)行報(bào)告的船舶列為重點(diǎn)跟蹤船舶，由船舶所到港海事機(jī)構(gòu)對(duì)其實(shí)施安全檢查。

行政處罰的缺位使得如何處理船舶違反進(jìn)出港報(bào)告制度的行為顯得剛性不足。而且在實(shí)踐操作中如何從主觀上判斷船舶進(jìn)出港不報(bào)告是故意還是過(guò)失存在難點(diǎn)問(wèn)題。船舶進(jìn)出港報(bào)告制度對(duì)信息網(wǎng)絡(luò)依賴(lài)性較高，若是由于船舶管理系統(tǒng)方面原因?qū)е麓盁o(wú)法正常報(bào)告，此時(shí)是無(wú)法對(duì)船舶實(shí)施行政處罰的?！蛾P(guān)于實(shí)施國(guó)內(nèi)航行海船進(jìn)出港報(bào)告制度有關(guān)事項(xiàng)的通知》所規(guī)定的將未報(bào)告船舶列為重點(diǎn)跟蹤船舶的前提是船舶主觀上存在不報(bào)告逃避管理的惡意，顯然在執(zhí)法實(shí)踐中如何判斷船舶是否存在主觀惡意具有一定難度。并且與船舶進(jìn)出港簽證制度相比，船舶進(jìn)出港報(bào)告制度更加傾向于船舶的誠(chéng)信管理，在海事機(jī)構(gòu)的實(shí)際管理過(guò)程中，船舶進(jìn)出港報(bào)告在相當(dāng)程度上依賴(lài)于船舶的主動(dòng)申報(bào)，對(duì)船舶的誠(chéng)信度有較高的要求。

三、相關(guān)立法與管理建議

第一，在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上盡快發(fā)布新的《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》，以彌補(bǔ)法律空白，充分維護(hù)法律權(quán)威。新法應(yīng)當(dāng)對(duì)船舶進(jìn)出港報(bào)告制度進(jìn)行合理設(shè)計(jì)并加以完善。在制度設(shè)計(jì)、違法行為處罰等方面應(yīng)當(dāng)具有一定的前瞻性，對(duì)未完全報(bào)告或者不充分報(bào)告等報(bào)告內(nèi)容不完整或者是存在瑕疵等問(wèn)題進(jìn)行充分考量，并盡快修改完善有關(guān)船舶進(jìn)出港報(bào)告制度的配套規(guī)定。在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法層面，對(duì)具體條文做進(jìn)一步的梳理修改，使得對(duì)違反進(jìn)出港報(bào)告制度行為的行政處罰具有可操作性，便于該制度在海事機(jī)構(gòu)的日常執(zhí)法過(guò)程中得到有效實(shí)施。

第二，充分發(fā)揮船舶進(jìn)出港報(bào)告制度在海事管理中的基礎(chǔ)性作用。在目前對(duì)船舶違反進(jìn)出港報(bào)告制度行為無(wú)法進(jìn)行處罰的情況下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《關(guān)于實(shí)施國(guó)內(nèi)航行海船進(jìn)出港報(bào)告制度有關(guān)事項(xiàng)的通知》要求，通過(guò)加強(qiáng)行政管理的手段來(lái)加大對(duì)船舶進(jìn)出港的管理。對(duì)因不報(bào)告而列入重點(diǎn)跟蹤的船舶應(yīng)依據(jù)《重點(diǎn)跟蹤船舶監(jiān)督管理規(guī)定》對(duì)船舶應(yīng)實(shí)施詳細(xì)安全檢查并加大公司日常監(jiān)督檢查的力度和頻次。雖然船舶進(jìn)出港報(bào)告制度已經(jīng)正式建立，但是該制度目前僅僅有一套具體操作層面的指南，后續(xù)管理措施略顯不足，所以應(yīng)當(dāng)結(jié)合其他海事管理手段，充分發(fā)揮船舶進(jìn)出港報(bào)告制度在船舶動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)獲取和靜態(tài)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析等方面的作用，合理判斷船舶適航動(dòng)態(tài)，為海事管理提供基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)。

第三，加強(qiáng)船舶管理的網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)。網(wǎng)絡(luò)信息化的發(fā)展為船舶進(jìn)出港報(bào)告制度的建立提供了硬件基礎(chǔ)，船舶進(jìn)出港報(bào)告制度的對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息的依賴(lài)性較高，可以說(shuō)船舶進(jìn)出港報(bào)告制度是依托船舶網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)或者是說(shuō)在網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)基礎(chǔ)上建立的制度，一旦網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)不穩(wěn)定或者出現(xiàn)故障，將會(huì)導(dǎo)致船舶進(jìn)出港報(bào)告制度無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，極大地影響船舶進(jìn)出港的效率，給行政相對(duì)人帶來(lái)諸多不便，并且對(duì)于判斷船舶主觀上是否存在惡意或者瑕疵不報(bào)告等問(wèn)題造成難度。船舶進(jìn)出港報(bào)告制度的便民性和高效性依賴(lài)于網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的穩(wěn)定，因此建立一套快速、穩(wěn)定、高效的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)顯得尤為重要，尤其要防止因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)故障而導(dǎo)致船舶無(wú)法進(jìn)行正常報(bào)告情況的發(fā)生。

第四，加強(qiáng)船舶誠(chéng)信體系建設(shè)。船舶進(jìn)出港報(bào)告制度需要船舶的主動(dòng)參與，若是船舶惡意不報(bào)告，逃避海事機(jī)構(gòu)安全管理，會(huì)給海事管理造成一定難度，同時(shí)也會(huì)加大海上事故險(xiǎn)情發(fā)生幾率。進(jìn)出港報(bào)告行為是由船舶主動(dòng)實(shí)施的行為，船舶進(jìn)出港報(bào)告制度在一定程度上依賴(lài)于船舶的誠(chéng)信度，船舶的誠(chéng)信報(bào)告在此顯得尤為重要，所以應(yīng)發(fā)揮航運(yùn)公司的安全主體義務(wù)，明確航運(yùn)公司的船舶安全主體責(zé)任，由公司加強(qiáng)對(duì)所屬船舶的管理。在實(shí)踐中探索建立航運(yùn)公司誠(chéng)信等級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，對(duì)于誠(chéng)信度高的公司可以減少所屬船舶檢查次數(shù)，對(duì)于誠(chéng)信度差的公司可以增加所屬船舶檢查次數(shù)，更好地抓住安全薄弱環(huán)節(jié)，突出安全管理重點(diǎn)。

第五，海事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)船舶的現(xiàn)場(chǎng)管理。船舶進(jìn)出港報(bào)告制度的建立進(jìn)一步促進(jìn)了海事管理由靜態(tài)向動(dòng)態(tài)、由事前向事中和事后管理的轉(zhuǎn)變。海事機(jī)構(gòu)應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變管理理念，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，從管理方式到執(zhí)法模式都要適應(yīng)事中和事后管理的需要。實(shí)施船舶進(jìn)出港報(bào)告制度后，不需要海事執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)辦理有關(guān)進(jìn)出港報(bào)告業(yè)務(wù)，因此應(yīng)在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法力量相對(duì)增多的基礎(chǔ)上積極探索建立更加合理有效的現(xiàn)場(chǎng)管理模式，將更多的執(zhí)法力量投入到事中和事后管理中去，切實(shí)在管理方式、管理措施上進(jìn)行轉(zhuǎn)變。在執(zhí)法實(shí)踐中應(yīng)充分發(fā)揮船舶進(jìn)出港報(bào)告制度的基礎(chǔ)性作用，結(jié)合其他海事管理手段及時(shí)、準(zhǔn)確掌握船舶動(dòng)態(tài)，提前安排并合理配備現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理力量，提高海事管理機(jī)構(gòu)工作效率，進(jìn)一步提升海事機(jī)構(gòu)事中和事后管理能力，充分保障船舶進(jìn)出港安全。

注釋?zhuān)?/p>

2017年2月14日國(guó)務(wù)院法制辦公室就《中華人民共和國(guó)海上交通安全法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》公開(kāi)征求意見(jiàn).http：//zqyj.chinalaw.gov.cn/overCollectionList？draftTyp e=1.