“一帶一路”理論探索與政策實踐取得積極進展

趙晉平

習(xí)近平主席提出“一帶一路”倡議已近四年。從國內(nèi)來看，“一帶一路”建設(shè)的思想認(rèn)識逐步深化，實踐成果不斷顯現(xiàn)；從國外來看，“一帶一路”合作逐漸從倡議上升為共識，從理念轉(zhuǎn)化為行動；形成了有序推進、內(nèi)外聯(lián)動的良好格局。毋容置疑，國內(nèi)關(guān)于“一帶一路”建設(shè)的理論探索和政策實踐對此作出了重要貢獻。

一、“一帶一路”理論研究逐步深化

（一）“一帶一路”倡議的深刻內(nèi)涵

提出“一帶一路”倡議之初，國際上許多人從地緣政治戰(zhàn)略的角度加以解讀，認(rèn)為隨著經(jīng)濟地位的上升，中國要挑戰(zhàn)現(xiàn)有國際秩序，打造自己的勢力范圍。國內(nèi)學(xué)者對此持不同看法。多數(shù)人認(rèn)為，中國目前面臨金融危機后世界經(jīng)濟調(diào)整、國際市場競爭加劇、傳統(tǒng)競爭優(yōu)勢逐步減弱和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型壓力上升的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，通過主導(dǎo)和參與“一帶一路”，可以適應(yīng)中國發(fā)展的現(xiàn)實需要，開拓新的市場空間、輸出過剩產(chǎn)能和擴大中西部地區(qū)對外開放。尤其是關(guān)于國際產(chǎn)能合作和開拓新市場的觀點認(rèn)為，中國進入了工業(yè)化中后期，比較優(yōu)勢發(fā)生了變化，擴大對外投資的必要性和重要性日趨上升，通過“一帶一路”合作，可在為過剩產(chǎn)能找到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接方的同時，利用沿線國家資源和勞動力優(yōu)勢，為國內(nèi)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來新的機遇。也有一些研究從擴大開放的角度提出，中國建設(shè)全面開放型經(jīng)濟體系，必須補上中西部開放水平較低的短板，而通過“一帶一路”打通東西雙向大通道，可以加快提升中西部的開放水平。部分研究還從發(fā)達國家主導(dǎo)的全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)新趨勢出發(fā)解讀“一帶一路”倡議的現(xiàn)實背景，他們認(rèn)為，中國倡導(dǎo)“一帶一路”合作是為了應(yīng)對TPP和TTIP以及TISA的挑戰(zhàn)，防止被這些新貿(mào)易安排邊緣化的風(fēng)險。這些研究和認(rèn)識從不同角度對 “一帶一路”合作的形成背景進行了探討，對豐富其內(nèi)涵產(chǎn)生了積極影響。經(jīng)過不斷的研究和探索，目前，關(guān)于“一帶一路”合作的內(nèi)涵在國內(nèi)已形成基本共識，并在國際上得到較為廣泛的認(rèn)同?！耙粠б宦贰背h是中國向國際社會提供的一項公共產(chǎn)品，也是中國履行大國責(zé)任的具體體現(xiàn)，目的在于秉持和平合作、開放包容、互學(xué)互鑒、互利共贏的絲路精神，通過各國發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的有機銜接，深化參與各方在廣泛領(lǐng)域的緊密合作，打造區(qū)域利益共同體、責(zé)任共同體和命運共同體。

（二）“一帶一路”倡議的合作屬性

經(jīng)過深入研究和廣泛討論，“一帶一路”倡導(dǎo)的區(qū)域合作屬性日趨明朗，主要表現(xiàn)為四個方面。一是歷史性。“一帶一路”是基于“絲綢之路”歷史符號的現(xiàn)實繼承和發(fā)揚。覆蓋區(qū)域以古絲綢之路為主線，結(jié)合現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展和國際關(guān)系特點進行了適當(dāng)調(diào)整，合作精神也與古絲綢之路一脈相承。二是系統(tǒng)性?！耙粠б宦贰焙献鞑痪窒抻谀硞€領(lǐng)域，而是全方位的，“五通”覆蓋了政治、經(jīng)濟、社會、文化等各個方面。三是開放性。習(xí)主席在高峰論壇的講演中指出，“一帶一路”建設(shè)植根于絲綢之路的歷史土壤，重點面向亞歐非大陸，同時向所有朋友開放。不論來自亞洲、歐洲，還是非洲、美洲，都是“一帶一路”建設(shè)國際合作的伙伴。這是對“一帶一路”開放屬性的最好詮釋?！耙粠б宦贰辈皇欠忾]的，秉持的是開放的區(qū)域主義，除了沿線的域內(nèi)國家，域外國家和國際組織也可以參與，不設(shè)門檻，沒有壁壘，不需談判，無需申請。四是共贏性。“一帶一路”既不是強權(quán)掠奪，也不同于對外援助，是以企業(yè)為主體，政府營造環(huán)境，遵循市場規(guī)律，使參與各方均能獲得收益，以保持合作發(fā)展的持續(xù)性。

（三）“一帶一路”倡議的發(fā)展理念

關(guān)于“一帶一路”的發(fā)展理念是早期國內(nèi)外討論最多也最受關(guān)注的問題之一。大多數(shù)觀點認(rèn)為，“一帶一路”建設(shè)追求的是共同發(fā)展、共同繁榮，而且還要重視發(fā)展的質(zhì)量，強調(diào)總體的協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。2016年習(xí)近平主席在烏茲別克斯坦演講時做了很好的概括，提出中國倡導(dǎo)建設(shè)的是綠色絲綢之路、健康絲綢之路、智力絲綢之路、和平絲綢之路。這些理念既回應(yīng)了部分國家的諸如中國轉(zhuǎn)移過剩產(chǎn)能的質(zhì)疑，也點中了沿線地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實需要，生態(tài)惡化、疾病傳播、人才匱乏、戰(zhàn)亂頻發(fā)是困擾沿線部分地區(qū)發(fā)展和人民福祉提升的長期問題。解決這些問題，既是發(fā)展所追求的重要目標(biāo)，也是加快發(fā)展的必要前提。習(xí)主席在今年5月召開的“一帶一路”國際合作高峰論壇的主旨講演中進一步提出了我們要將“一帶一路”建成和平之路、繁榮之路、創(chuàng)新之路、開放之路、文明之路的倡議，全面闡明了“一帶一路”建設(shè)的新發(fā)展理念。

（四）“一帶一路”建設(shè)的基本原則

綜合各方面研究成果和觀點，我們可將“一帶一路”建設(shè)的基本原則概括為開放包容、內(nèi)外統(tǒng)籌以及共商、共建、共享?！伴_放包容”是全球化背景下區(qū)域合作的非同質(zhì)性和非孤立性，需要求同存異和廣泛吸納正能量?！皟?nèi)外統(tǒng)籌”明確“一帶一路”不單是對外合作的政策框架，而且還是中國實現(xiàn)優(yōu)化經(jīng)濟布局的首要空間戰(zhàn)略，內(nèi)部發(fā)展和對外合作要銜接協(xié)調(diào)起來?！肮采?、共建、共享”的原則，則體現(xiàn)了自愿性、民主性和公平性，是凝智聚力、和平融洽推進“一帶一路”建設(shè)的務(wù)實選擇。正如習(xí)主席所指出的，“一帶一路”建設(shè)將由大家共同商量，“一帶一路”建設(shè)成果將由大家共同分享。

（五）“一帶一路”合作的義利觀

許多理論研究認(rèn)為，中國提出“一帶一路”倡議，本身是中國在參與全球治理和合作方面堅持正確義利觀的重要表現(xiàn)。“一帶一路”建設(shè)理論，基于地緣，但超脫地緣，既不同于海權(quán)論，也不同于陸權(quán)論。海陸復(fù)合不是更大的地緣戰(zhàn)略，而是全球化背景下各國實現(xiàn)共贏發(fā)展之需。明確合作范圍與重點方向同時保持大門敞開的開放區(qū)域主義，使其超越了以往大國戰(zhàn)略的狹隘和自利，呼吁共同命運、共生并存、共濟發(fā)展。倡導(dǎo)擴大開放、優(yōu)勢互補是全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化背景下分工合作精神的繼承，開放包容、不附加任何政治條件的合作理念使其區(qū)別于以往超級大國的冷戰(zhàn)博弈思維，無論國之大小、貧富、強弱，秉承共建共享共贏是對既往國際貿(mào)易投資規(guī)則和利益失衡格局的反思、調(diào)整和矯正。

（六）“一帶一路”合作機制的頂層設(shè)計

在“一帶一路”倡議提出初期，關(guān)于合作機制建設(shè)曾經(jīng)存在較大分歧，多數(shù)研究認(rèn)為在尚未形成國際廣泛共識的背景下推進具有區(qū)域多邊性質(zhì)合作機制建設(shè)的條件不成熟。但隨著“一帶一路”合作的不斷深入，加強多邊共商的需求迅速擴大，平臺建設(shè)的必要性日趨凸顯。國內(nèi)外的許多研究認(rèn)為，“一帶一路”是大范圍、寬領(lǐng)域、多層次的區(qū)域經(jīng)濟合作，攜手推進“一帶一路”的重要性已在國際社會取得廣泛共識，亟待加強合作機制頂層設(shè)計和政策體系建設(shè)。目前“一帶一路”沿線范圍內(nèi)相關(guān)次區(qū)域合作機制雖多，但尚無一個完全覆蓋沿線區(qū)域、有較強效力的綜合機制，以協(xié)商共同規(guī)劃制定、合作建設(shè)、收益分配和糾紛解決等問題。缺乏多邊對話平臺和合作機制正在成為一個短板。國務(wù)院發(fā)展研究中心“一帶一路”設(shè)施聯(lián)通研究課題組提出，各國應(yīng)一道加強合作機制的頂層設(shè)計，盡快建立沿線國家共商合作、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，如探討成立“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通協(xié)調(diào)委員會等針對性機制，有力支撐共商、共建、共享落地實施。

二、“一帶一路”的政策實踐成果不斷顯現(xiàn)

習(xí)主席提出“一帶一路”倡議之后，中國政府根據(jù)推進“政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通”，即“五通”建設(shè)內(nèi)容的需要，在規(guī)劃和政策研究、論證、制定等方面開展了大量工作。2015年5月28日，中國政府正式發(fā)布“一帶一路”《愿景與行動》，全面、系統(tǒng)闡明了中國在參與和推進“一帶一路”建設(shè)領(lǐng)域的政策主張和行動方案。近四年來，隨著中國關(guān)于“一帶一路”的政策體系不斷完善和政策落實工作的持續(xù)推進，政策實踐成果已開始逐步顯現(xiàn)。

（一）國際社會積極響應(yīng)

通過加強雙邊、區(qū)域多邊的政策宣傳和引導(dǎo)，“一帶一路”倡議在國際上得到積極響應(yīng)，形成廣泛共識。近四年來，從國際社會上關(guān)于“一帶一路”的熱議已經(jīng)看到了這一點。目前已有一百多個國家和國際組織表達參與“一帶一路”合作的積極意愿，中國已經(jīng)和50多個國家就推進“一帶一路”建設(shè)簽署雙邊文件。另外，一些重要的國際組織，包括聯(lián)合國和聯(lián)合國安理會已經(jīng)在重要文件和決議案中寫入推進“一帶一路”合作的相關(guān)內(nèi)容。今年5月在北京舉行的“一帶一路”國際合作高峰論壇，有29位國家元首和政府首腦、7個國家的副總理，70多位國際組織負(fù)責(zé)人、包括來自美國、日本等大國在內(nèi)的100多位部長級代表參會，體現(xiàn)了國際社會對推進“一帶一路”倡議的普遍支持。

（二）優(yōu)先領(lǐng)域成果豐碩

在“一帶一路”倡議提出近4年的時間里，“五通”建設(shè)已經(jīng)取得了超出預(yù)料的實際成效，產(chǎn)生了重要經(jīng)濟影響。最值得關(guān)注的是三個“優(yōu)先領(lǐng)域”取得了實質(zhì)性進展：一是貿(mào)易暢通。目前“一帶一路”地區(qū)的貿(mào)易投資發(fā)展速度快于全球平均水平，中國和沿線國家之間的貿(mào)易已經(jīng)占到了中國對外貿(mào)易的1/4，而且年均增長水平超過了中國對外貿(mào)易的平均增長水平。2017年上半年中國與沿線國家貿(mào)易額達到5115億美元，同比增長11.4%，占全國貿(mào)易總額27%。3年來，中國在“一帶一路”沿線地區(qū)的投資已累計超過了500億美元，在中國整個對外投資中占比接近20%的份額；今年上半年，中國企業(yè)對沿線國家累計投資66億美元，在我國對外投資總額中的比重進一步提高；同時，中國正在加強和“一帶一路”地區(qū)和國家商簽自貿(mào)協(xié)定的力度，努力營造以“一帶一路”為核心、面向全球的高水平自由貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)。二是設(shè)施聯(lián)通。通過設(shè)施聯(lián)通建設(shè)取得的明顯進展，更容易看到“一帶一路”建設(shè)的積極效果以及對全球乃至地區(qū)經(jīng)濟的重要影響。巴基斯坦喀喇昆侖公路二期、卡拉奇高速公路開工建設(shè)，拉合爾軌道交通橙線等一批重點項目完成融資，恰希瑪和卡拉奇核電項目進展順利。中吉烏鐵路“安格連——帕普”鐵路隧道項目（烏境內(nèi)）竣工通車，塔吉克斯坦“瓦赫達特——亞灣”橋隧項目一號隧道貫通。雅萬高鐵啟動先導(dǎo)段建設(shè)，中老鐵路建設(shè)進展順利，境內(nèi)玉溪—磨憨鐵路項目正在加快施工。另外中塔公路二期、中亞天然氣管道D線等項目正在加快推進，莫斯科至喀山高鐵、中老鐵路、中泰鐵路、中緬皎漂港等項目建設(shè)有序推進。大型項目不斷增加是設(shè)施聯(lián)通成果的突出特點。三是資金融通。中國成立了絲路基金，主導(dǎo)籌建了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國家新開發(fā)銀行，設(shè)立的各類雙邊、多邊產(chǎn)能合作基金規(guī)模已經(jīng)超過了1000億美元，中國人民銀行已與21個沿線國家央行簽訂了雙邊本幣互換協(xié)議，金融服務(wù)業(yè)正在積極地走出去，與東南亞、南亞、中東歐等區(qū)域的國家開展合作。

（三）企業(yè)積極參與

企業(yè)參與是推動“一帶一路”建設(shè)的關(guān)鍵力量。從目前來看，中國企業(yè)已經(jīng)在加強和各國企業(yè)之間的合作、推進沿線國家貿(mào)易和投資布局方面取得積極進展。在中國方面參與建設(shè)的“一帶一路”沿線20個國家的56個“境外經(jīng)濟執(zhí)行合作區(qū)”中，截止到2016年年底，已經(jīng)有1082家中資企業(yè)入駐投資。更為重要的是，這56個園區(qū)已經(jīng)為當(dāng)?shù)貛砹?0.7億美元稅收、17.7萬個新增就業(yè)崗位，足以說明企業(yè)的積極參與為中國企業(yè)帶來了巨大收益和機會，同時也為投資東道國帶來實實在在的好處。

（四）多方共商平臺初步形成

過去3年多，圍繞“一帶一路”倡議，中國和許多國家之間主要通過雙邊對話協(xié)商達成共識?！耙粠б宦贰眹H合作高峰論壇的成功舉辦，為各國政策溝通協(xié)調(diào)由雙邊對話為主邁向多方共商方式，并逐步向加強機制化建設(shè)的方向推進提供了重要契機?！耙粠б宦贰焙献鞯臋C制化建設(shè)有利于促進全球化和全球治理朝著更加普惠、更加平衡的方向發(fā)展。習(xí)近平主席在“一帶一路”高峰論壇的主旨講演中為攜手推進“一帶一路”建設(shè)提出了許多重要建議，其中包括了加強高峰論壇這一多方共商合作和交流平臺建設(shè)的主張。2019年中國將再次舉辦高峰論壇，而在第二屆高峰論壇之前將通過設(shè)立一個工作組，保持各方聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)工作運轉(zhuǎn)。這適應(yīng)了各國密切工作聯(lián)系的需要，也是攜手推進“一帶一路”建設(shè)和共商、共建、共享原則的具體體現(xiàn)。

三、“一帶一路”機制化理論和實踐探索亟待新突破

加強機制化建設(shè)有利于彌補多方共商和對話不足的短板，為“一帶一路”合作提供政策與制度保障。高峰論壇為雙邊對話向多方共商邁進做出了有益嘗試，但是和實質(zhì)性的多邊機制建設(shè)還存在很大差距，中短期內(nèi)提升為政府間機制的難度較大。建議按照循序漸進的原則，選擇較易推進的領(lǐng)域，逐步探索機制化建設(shè)的新模式。作為“五通”的基礎(chǔ)與優(yōu)先領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通具有各方持有較強合作意愿、利益關(guān)系較為清晰、容易達成共識的顯著特點。如果以設(shè)施聯(lián)通作為機制化建設(shè)的切入點，不僅可以為“一帶一路”合作的機制化建設(shè)探索新模式、積累新經(jīng)驗，而且可以產(chǎn)生以下幾個方面的重要影響，相關(guān)問題的理論和實踐探索亟待加強。

（一）解決設(shè)施聯(lián)通的現(xiàn)實問題

“一帶一路”涵蓋65個國家和地區(qū)，是前所未有的跨區(qū)域合作構(gòu)想，而沿線多數(shù)國家為內(nèi)陸、欠發(fā)達經(jīng)濟體，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，區(qū)域聯(lián)通水平低、制度不對接等都嚴(yán)重制約區(qū)域經(jīng)濟和經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展。我國提出倡議后，著力推進設(shè)施建設(shè)，合作內(nèi)容不斷拓展，從交通、通訊、能源、管道、口岸等“硬件設(shè)施聯(lián)通”，向通關(guān)、檢驗、認(rèn)證、融資等制度層面的“軟件聯(lián)通”逐步發(fā)展，取得初步成效。但是，也面臨許多亟待解決的問題：一是各國、各次區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)不同，設(shè)施建設(shè)規(guī)劃繁多，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，制度性壁壘錯綜復(fù)雜。二是各領(lǐng)域設(shè)施聯(lián)通的機制建設(shè)進展不均衡，與周邊國家雙邊合作進展較快，在區(qū)域和跨區(qū)域等多邊合作機制建設(shè)上進展相對較慢；政府間合作機制建設(shè)大多以合作備忘錄方式推進，具有約束力的區(qū)域或雙邊協(xié)議相對較少；投融資機制尚不完善等。破解這些難題，亟需建立健全“一帶一路”設(shè)施聯(lián)通合作機制，以提升合作的深度和實效。

（二）符合全球設(shè)施建設(shè)與國際合作的新趨勢

目前，發(fā)達國家基礎(chǔ)設(shè)施進入更新升級周期，發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體在加速工業(yè)化和城市化進程中進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提升期，紛紛將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為撬動經(jīng)濟增長新動力、確立為復(fù)蘇發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域。在此背景下，全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)呈現(xiàn)出規(guī)劃先行、資金需求龐大、設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化和智能化等新趨勢。此外，設(shè)施聯(lián)通機制建設(shè)成為國際經(jīng)濟合作的新亮點，成為促進常態(tài)化合作的新粘合劑。例如，作為G20峰會重要議程，2014年布里斯班峰會決定設(shè)立全球基礎(chǔ)設(shè)施投資中心和知識分享平臺，2016年央行行長和財長會議提出“將啟動全球基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通聯(lián)盟倡議，增強基礎(chǔ)設(shè)施計劃之間的合作與協(xié)調(diào)”；世界銀行牽頭全球資產(chǎn)管理公司、基金等金融機構(gòu)合作成立“全球基礎(chǔ)設(shè)施基金”；歐盟、拉美和東盟等在區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)中加強規(guī)劃對接、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、建立融資與利益風(fēng)險分擔(dān)機制、注重組織協(xié)調(diào)與保障等。

（三）我國提升全球經(jīng)濟治理制度性話語權(quán)的有益嘗試和探索

隨著中國對世界經(jīng)濟增長與國際格局的影響日益提升，國際社會對我承擔(dān)更多大國責(zé)任的期待顯著增強?！耙粠б宦贰背h是引領(lǐng)中國對外開放的重要戰(zhàn)略，更是中國參與全球治理的一個關(guān)鍵突破口?；A(chǔ)設(shè)施聯(lián)通合作機制建設(shè)，不僅有助于搭建有效的溝通合作平臺、解決區(qū)域發(fā)展中的瓶頸問題；也契合全球設(shè)施建設(shè)與聯(lián)通的迫切需要，有助于改變當(dāng)前區(qū)域聯(lián)通建設(shè)中機制封閉化、標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則碎片化的局面。特別是，當(dāng)前國際形勢復(fù)雜多變，逆全球化和民粹主義日益突顯，特朗普就任后美國忽視多邊體制和通過國際合作解決全球性議題，帶來全球治理失序和停滯的風(fēng)險。歷史轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵時刻，應(yīng)該認(rèn)識到經(jīng)濟全球化深入發(fā)展與合作解決全球性挑戰(zhàn)仍是不可逆轉(zhuǎn)的長遠趨勢，著力把握機遇，以推進“一帶一路”設(shè)施聯(lián)通機制建設(shè)為抓手，積極推廣中國倡導(dǎo)的“開放包容、互利共贏”理念，為構(gòu)建更加公正合理的全球治理體系提供新的合作模式、為我國提升全球治理能力和制度性話語權(quán)提供有益探索?！?