贛江流域城鎮(zhèn)生活污水處理定價和政府規(guī)制研究

張玉　穆璐璐　熊國保

[提 要]污水排放和處理具有很強的外部性，以整個流域為研究對象來研究污水處理定價問題顯得迫切而必要。以贛江流域為例分析生活污水處理企業(yè)的生產(chǎn)行為和經(jīng)營策略，研究發(fā)現(xiàn)處于壟斷地位的污水處理企業(yè)不會主動去擴大污水處理規(guī)模，維持供給量小于需求量獲取較高的價格是其經(jīng)營策略。污水處理企業(yè)傾向以高于競爭性企業(yè)的成本提供服務(wù)。贛江流域整齊劃一的污水處理最低收費規(guī)制，沒有起到“獎勤罰懶”的效果。政府應(yīng)同時實行價格規(guī)制和產(chǎn)量規(guī)制，并在特許經(jīng)營合同中引入競爭條款。從地區(qū)差別定價、流域統(tǒng)籌規(guī)制等方面提出了完善定價機制，促進污水處理行業(yè)快速健康發(fā)展的對策建議。

[關(guān)鍵詞]生活污水；環(huán)境治理；價格；規(guī)制；贛江流域

[作者簡介]張 玉（1984—），女，東華理工大學(xué)講師，經(jīng)濟學(xué)博士生，研究方向為資源與環(huán)境經(jīng)濟；穆璐璐（1991—），女，東華理工大學(xué)碩士研究生，研究方向為技術(shù)經(jīng)濟與管理；熊國保（1970—），男，東華理工大學(xué)教授，管理學(xué)博士，研究方向為企業(yè)管理。（江西南昌 330013）

[基金項目]國家社科基金項目“生態(tài)文明視角下贛南等原中央蘇區(qū)江河流域生態(tài)補償機制研究”（14BJY026）；江西省高校人文社會科學(xué)項目“江西省環(huán)境污染與治理的空間溢出及乘數(shù)效應(yīng)研究”（JJ1414）

一、問題的提出

贛江是長江的主要支流之一，為流域內(nèi)兩千多萬常住人口提供著重要的淡水生態(tài)服務(wù)。隨著城市化進程加快，贛江在各城區(qū)段的水環(huán)境污染加劇，水生態(tài)退化較為嚴(yán)重?！督魇…h(huán)境統(tǒng)計公報》發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，生活污水已成為贛江城區(qū)河段污染的主要原因。2015年江西城鎮(zhèn)生活污水排量占到城區(qū)河段廢水總排量的65.60%。2015年江西城鎮(zhèn)生活污水排放量為14.65億噸，未經(jīng)處理直接排向江河湖泊的生活污水達到了3.71億噸。其中位于贛江上游的贛州市生活污水中未經(jīng)處理的化學(xué)需氧量和氨氮排放量高達75936噸和9164噸；位于贛江中游的吉安市生活污水中未經(jīng)處理的化學(xué)需氧量和氨氮排放量達到了39123噸和4485噸；下游的南昌市生活污水中未經(jīng)處理的化學(xué)需氧量和氨氮排放量也達到了41551噸和6098噸。數(shù)據(jù)顯示贛江流域城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施供給不足，水生態(tài)環(huán)境治理費用存在巨大缺口。污水處理行業(yè)的市場化水平較低導(dǎo)致了以下三個問題：第一，生活污水處理供給不足，現(xiàn)有污水處理量不能滿足居民對水生態(tài)環(huán)境治理的需求；第二，污水處理設(shè)施空間分布不均衡，贛江下游的污水處理設(shè)施供給遠超贛江中上游地區(qū)；第三，污水處理價格“一刀切”，即沒有考慮不同地區(qū)需求的差異，也沒有體現(xiàn)地區(qū)間污染程度的不同。

如何為公共品或準(zhǔn)公共品定價一直都是學(xué)術(shù)界研究的熱點。相關(guān)研究主要可以歸納為價值導(dǎo)向定價和成本導(dǎo)向定價兩類。在成本導(dǎo)向定價方面，現(xiàn)有投資估算和運行成本均沒有把污水處理項目全壽命周期內(nèi)所發(fā)生的全部成本計算在內(nèi)，導(dǎo)致盈利預(yù)測失真，使建成的污水處理廠難以實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營[1]。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，截止2014年我國污水處理行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量為281家，當(dāng)中57家企業(yè)出現(xiàn)虧損，約占18.2%。調(diào)查發(fā)現(xiàn)大型污水處理廠多采用運行成本較低的傳統(tǒng)活性污泥法及其變形工藝，而小型污水處理廠多采用工藝基建費用低而運行成本較高的氧化溝工藝，長期來看小型污水處理廠沒有成本優(yōu)勢[2]。由于配套管網(wǎng)建設(shè)滯后和運行費用不足等問題，導(dǎo)致近1/3數(shù)量的污水處理廠的運行負(fù)荷率低于70%，造成1/4以上的污水處理能力被閑置，污水處理廠出水水質(zhì)的穩(wěn)定性普遍不高，一些傳統(tǒng)的處理工藝則更差[3]。譚雪等基于全國227個城鎮(zhèn)污水處理廠的數(shù)據(jù)，估算出污水處理廠治理全成本在1.01～6.97元/m3，平均建設(shè)成本為1.70元/m3，平均運行成本1.03元/m3[4]。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國大部分污水處理廠投入產(chǎn)出的效率低，這主要是由于價格因素和配置效率引起的，需要通過降低投入要素的價格和優(yōu)化投入要素組合來降低運行成本，提高運行效率，也可以通過加強管理和比較競爭等手段降低投資成本和運行費用[5]。

現(xiàn)有成果對企業(yè)成本做了較為詳細(xì)的梳理，為市政公用事業(yè)價格改革提供借鑒。污水排放和處理具有很強的外部性，以整個流域為研究對象來研究污水處理定價問題顯得迫切而必要。但僅研究一個地區(qū)的污水定價，結(jié)論略顯偏頗。有鑒于此，本研究以贛江流域上、中、下游生活污水處理項目為研究對象，分析了污水處理企業(yè)的生產(chǎn)行為和政府規(guī)制，討論了合理的定價策略，并提出了促進生活污水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對策建議。

二、理論分析

污水處理行業(yè)具有自然壟斷性質(zhì)，且屬于重資產(chǎn)行業(yè)，建設(shè)期的融資成本在總成本中占了很大的比例。這導(dǎo)致了污水處理的平均成本與邊際成本差距較大。若壟斷廠商在價格等于邊際成本時進行生產(chǎn)，產(chǎn)量會低于有效需求，因為按照這樣一個價格生產(chǎn)，壟斷廠商可能會遭受虧損。圖1表明，當(dāng)平均成本曲線的最低點處在需求曲線的右邊，需求曲線和邊際成本曲線的交點位于平均成本曲線的下方時，當(dāng)產(chǎn)量Q1有效率時，污水處理廠也是無利可圖的。如果管制部門確定這樣的產(chǎn)量水平，那么由社會資本運營的污水處理廠可能會退出經(jīng)營。如果被管制的廠商不需要補貼，那么它就至少需要達到盈虧平衡點，這就意味著它必須在平均成本曲線上方經(jīng)營，同時，如果它為所有愿意付費的人提供服務(wù)，那它就必須在需求曲線上經(jīng)營。如圖1所示，（P2，Q2）是滿足這一條件的臨界點。在這一點上，污水處理廠按照生產(chǎn)的平均成本出售服務(wù)，能補償成本。但相對于有效率的產(chǎn)量水平Q1來說，污水處理服務(wù)的供給是不足的。

圖2所示的是從壟斷產(chǎn)量到競爭產(chǎn)量的變化引起的生產(chǎn)者剩余和消費者剩余的變化。由于污水處理價格由壟斷價格P3降至自由競爭價格，廠商的剩余減少了A這樣一塊面積，由于其出售了超額的污水處理服務(wù)，因此生產(chǎn)者剩余增加了面積C。而消費者現(xiàn)在按照比較便宜的價格得到他們以前購買的所有污水處理服務(wù)，所以消費者剩余增加了面積A，同時，消費者又從額外出售的服務(wù)中得到一些剩余B。面積A只是從廠商轉(zhuǎn)移給了消費者，所以盡管市場的一方境況變得更好，而另一方變得更壞，但是總剩余卻沒有變化。面積B+C代表真正增加的剩余，這塊面積測度的是消費者和生產(chǎn)者賦予已生產(chǎn)出的額外產(chǎn)量的價值。當(dāng)廠商以壟斷價格P3提供污水處理服務(wù)時，整個社會就產(chǎn)生了B+C大小的額外凈損失。從這兩幅圖可以看出，在給定供給數(shù)量時，壟斷者傾向于犧牲經(jīng)濟效率，以高于競爭性企業(yè)的成本生產(chǎn)。因此，監(jiān)管部門在允許廠商以不低于平均成本的價格提供污水處理服務(wù)的同時，嘗試引入競爭機制，提升經(jīng)濟效率，減少額外凈損失。

三、企業(yè)生產(chǎn)行為與政府規(guī)制

表1報告了贛江流域南昌、吉安和贛州的生活處理污水處理量、處理能力和平均運行成本。其中，南昌和贛州平均運行成本變化不大，而吉安的平均運行成本波動較大。目前征收的0.8元/噸污水處理費可以覆蓋南昌污水處理項目的運行成本，而吉安和贛州的污水處理項目則需要一定補貼才能生產(chǎn)。贛江流域污水處理量和平均運行成本的相關(guān)系數(shù)為-0.56，說明隨著污水處理量的增加，運行成本會降低，即污水處理項目處于規(guī)模報酬遞增階段。比較表1中污水處理量和污水處理能力可知，2010至2015年三市污水處理企業(yè)閑置污水處理能力合計7.14億噸，而每年有近億噸的污水未經(jīng)處理直接排放到贛江等河流中。這說明企業(yè)經(jīng)營策略是傾向于維持供給小于需求的局面，以獲取壟斷利潤。污水廠不會主動增加污水處理量。政府作為污水處理服務(wù)的購買方，應(yīng)該采取數(shù)量規(guī)制策略，根據(jù)城市生活污水排放量和企業(yè)的污水處理能力確定污水處理的數(shù)量，以此來降低企業(yè)平均運行成本。

從目前政府出臺的文件來看，政府規(guī)制主要集中在定價方面。在污水處理市場化改革進程中，幾乎所有與水價改革相關(guān)的文件中都提到了污水處理費。三部委在2014年12月31日印發(fā)的《污水處理費征收使用管理辦法》在全國層面上統(tǒng)一了各地對污水處理費的征收，明確污水處理費收支兩條線，保障了政府購買污水處理服務(wù)時的資金流。三部委在2015年1月26日頒布的《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》中提出“城市生活污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)原則上每噸不低于0.95元，污水處理已達到最低收費標(biāo)準(zhǔn)但尚未補償成本并合理盈利的，應(yīng)進一步提高污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)”。2015年國務(wù)院出臺的“水十條”中也明確提出要完善污水處理費、排污費的收費政策。

2006年贛江流域的生活污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)為0.28元/噸，而到了2010年時，價格已經(jīng)提到了0.8元/噸，預(yù)計在2017年將提至0.95元/噸。但流域內(nèi)污水處理設(shè)施依然供給不足。社會資本不愿意參與污水處理設(shè)施建設(shè)的原因除了利潤達不到預(yù)期外，企業(yè)退出風(fēng)險高也是一個主要原因。污水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)專用性強，變現(xiàn)能力弱。社會資本進入這一自然壟斷行業(yè)，主要面臨的是“敲竹杠”風(fēng)險。政府在專用性強的管網(wǎng)等設(shè)施上的投入，不但不會產(chǎn)生擠出效應(yīng)，還會彌補污水處理項目的建設(shè)成本，同時降低社會資本的退出門檻。在市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資方面，《江西統(tǒng)計年鑒2015》顯示，南昌、吉安和贛州市政污水處理設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資分別為3.91億元、0.29億元和0.51億元。這表明政府并沒有統(tǒng)籌管理流域內(nèi)污水處理項目，也沒有考慮上游地區(qū)污水排放的溢出效應(yīng)。吉安和贛州市政污水處理設(shè)施建設(shè)投資偏低的現(xiàn)狀不利于引導(dǎo)社會資本參與當(dāng)?shù)氐奈鬯幚眄椖俊?/p>

從污水處理效果來看，根據(jù)《江西省環(huán)境統(tǒng)計年報》數(shù)據(jù)的計算結(jié)果，2015年南昌生活污水化學(xué)需氧量去除比率為57.66%，氨氮去除比率為43.74%；吉安生活污水化學(xué)需氧量去除比率為22.56%，氨氮去除比率為19.35%；贛州生活污水化學(xué)需氧量去除比率為19.43%，氨氮去除比率為19.83%。生活污水處理效果差的地區(qū)，平均運行成本卻較高。這表明污水處理廠正在提供“高價低質(zhì)”的服務(wù)。如果監(jiān)管部門允許價格覆蓋低效廠商的運行成本，則會犧牲社會的經(jīng)濟效率。希克斯認(rèn)為處于壟斷地位的企業(yè)不重視削減成本。政府應(yīng)在價格規(guī)制中引入競爭機制，使生活污水處理價格維持在流域平均成本的水平上，這樣才能起到“獎勤罰懶”的效果，減少壟斷企業(yè)對市場的扭曲行為。

四、對策建議

健全污水處理市場，理順價格機制，不能簡單的理解為放開價格或提高價格。降低成本、提升效率同樣可以為企業(yè)帶來利潤，但壟斷廠商不會主動降低成本。政府應(yīng)同時實行價格規(guī)制和產(chǎn)量規(guī)制，并在特許經(jīng)營合同中引入競爭條款。為提高污水處理行業(yè)的市場化水平，促進污水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，本文提出以下具體建議：

允許不同地區(qū)征收差異化的污水處理費。下放污水處理定價權(quán)，完善定價機制，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用。省級政府應(yīng)該向地市級甚至縣級政府下放污水價格定價權(quán)。省級政府實施價格區(qū)間管理，適時給出一個價格區(qū)間，允許各地政府、生活污水處理廠和居民協(xié)商定價，在同一流域內(nèi)實施差別定價。同時，在特許經(jīng)營合同中引入競爭條款，如將價格維持在流域平均成本的水平上，對于污水處理效果高于流域平均水平的企業(yè)，給予一定的補償，督促企業(yè)提高污水處理效果，對于成本高于流域平均水平且污水處理效果低于流域平均水平的企業(yè)，強制其拍賣特許經(jīng)營權(quán)或在特許經(jīng)營權(quán)到期后不再委托其經(jīng)營。

政府應(yīng)基于流域統(tǒng)籌監(jiān)管污水處理項目。沒有合適的生態(tài)補償制度安排和政府前期的污水管網(wǎng)建設(shè)，贛江上游地區(qū)污水處理項目會出現(xiàn)嚴(yán)重虧損。為解決上游水生態(tài)環(huán)境治理設(shè)施投資不足的問題，應(yīng)在省級層面建立統(tǒng)籌的財政轉(zhuǎn)移支付機制和生態(tài)補償機制，由下游地區(qū)市政財政收入或污水處理費補償上游地區(qū)的污水處理項目。另外，還應(yīng)提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻和污水處理標(biāo)準(zhǔn)，讓技術(shù)和管理更先進的企業(yè)經(jīng)營污水處理項目。

[參考文獻]

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[責(zé)任編輯：熊文瑾]