政策性銀行的理論再認識

鄭建庫+謝平

黨的十八屆三中全會、2015年中央政府工作報告和“十三五”規(guī)劃分別提出了要推進政策性銀行等金融機構(gòu)改革，發(fā)揮好政策性金融在增加公共產(chǎn)品供給中的作用，健全商業(yè)性金融、開發(fā)性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互補充的金融機構(gòu)體系等改革目標。當(dāng)前，隨著“十三五”規(guī)劃全面推進，深化完善政策性銀行運行機制是提升社會資金配置總體效率，有效推進“十三五”時期金融業(yè)全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2015年，國務(wù)院陸續(xù)公布了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行和進出口銀行的總體改革方案，政策性銀行改革成為當(dāng)前金融領(lǐng)域關(guān)注的熱點問題。

政策性銀行的核心問題是正確認識、劃分政府和市場的邊界。從目前政策性銀行理論研究和發(fā)展實踐看，理論界對于政策性銀行的內(nèi)涵和外延并未取得統(tǒng)一認識，對政策性銀行的屬性和理論基礎(chǔ)分歧較大。從我國的實踐看，政策性銀行更多依然具有計劃經(jīng)濟時代專業(yè)銀行的“影子”，政策性銀行業(yè)務(wù)運行“指令化”、內(nèi)部管理“官僚化”等問題依然突出。理論認識不到位和實踐層面存在的諸多問題導(dǎo)致多年來我國對政策性銀行改革的認識沒有實質(zhì)性突破，進展緩慢。如何理解和認識政策性銀行的本質(zhì)屬性和其產(chǎn)生發(fā)展的理論基礎(chǔ)是推進和深化政策性銀行改革的核心和關(guān)鍵。

傳統(tǒng)政策性銀行理論

政策性銀行主要理論

多數(shù)經(jīng)濟學(xué)理論認為，政策性銀行是為了克服本國經(jīng)濟運行中的市場失靈、滿足政府對經(jīng)濟調(diào)控的需要而設(shè)立的金融機構(gòu)。主要理論如下：

第一，“市場失靈”和“政府干預(yù)”理論。該理論認為，市場經(jīng)濟中，政府和市場猶如一駕馬車的兩個輪子，政府的經(jīng)濟調(diào)控職能和市場機制的基礎(chǔ)性作用都不應(yīng)被忽視，缺一不可。市場機制功能不完全導(dǎo)致的市場失靈需要政府進行干預(yù)。政策性銀行等作為財政與金融、政府與市場的結(jié)合，是政府干預(yù)經(jīng)濟、調(diào)控市場的重要手段和工具。

第二，準公共產(chǎn)品理論。該理論認為，市場經(jīng)濟中的準公共產(chǎn)品不具有較高的經(jīng)濟效益，但外部社會效益較高。如果完全由市場供給，必然導(dǎo)致此類產(chǎn)品供給不足和消費不足；如果單純由政府利用財政資金配置這部分資源，將導(dǎo)致“公地悲劇”，財政負擔(dān)沉重，總體效益下降。政策性金融在滿足供給的條件下，提高產(chǎn)品的使用效益，是提供或生產(chǎn)準公共產(chǎn)品的重要方式。

第三，資源配置理論。該理論認為，在市場機制作用下，資本追逐高額利潤的天性使得資金向微觀效益較好的項目、行業(yè)和地區(qū)流動；而自身效益差、社會效益好的項目或行業(yè)得不到資金支持，最終形成行業(yè)之間、部門之間或地區(qū)之間強者恒強、弱者恒弱的“馬太效應(yīng)”。從社會效益目標和政府職責(zé)看，政策性金融是解決上述問題、合理配置資源的有效手段。

第四，強位弱勢群體理論。是指在一國社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，處于重要的社會經(jīng)濟戰(zhàn)略地位，但在整體社會處于弱勢的一部分群體，是現(xiàn)代社會經(jīng)濟利益和社會權(quán)利分配差距過大、社會結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。強位弱勢群體問題是社會穩(wěn)定發(fā)展的巨大隱患。在風(fēng)險巨大、無利可圖且商業(yè)性金融不愿介入的情況下，政策性金融可以發(fā)揮財政與金融的雙重功能，促進社會和諧、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

第五，金融約束理論。20世紀90年代，赫爾曼、穆爾多克以及斯蒂格利茨等經(jīng)濟學(xué)家認為，發(fā)展中國家的金融市場是不完全競爭市場，面臨金融抑制、金融約束和金融自由化三種改革選擇方案。他們認為，金融約束鼓勵政府有選擇地干預(yù)金融市場，有助于金融深化。在宏觀經(jīng)濟環(huán)境穩(wěn)定、通貨膨脹率較低且可預(yù)測的情況下，存款保護和監(jiān)管、金融機構(gòu)市場準入限制、確保實際利率為正且可控等金融約束政策有助于一國經(jīng)濟增長。該理論主張實行比自由競爭市場均衡利率更低的低利率政策，主要目的是通過政府干預(yù)設(shè)立壟斷租金，由金融機構(gòu)和企業(yè)部門分享。

目前的理論研究現(xiàn)狀

對政策性金融的概念，理論上沒有公認的界定。一般認為，政策性金融是與“商業(yè)金融”和“民間金融”相對的概念，屬于“公共金融”。國外學(xué)者對政策性金融研究相對較多，主要有：主張政策性金融是公共部門所從事的金融活動，認為政策性金融是政府為了實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策等特定目標而采取的金融手段等。

國外政策性金融的研究文獻可以歸納為以下三種：一是在承認市場機制有效的前提下，主張政策性金融是基于完善和修補市場機制部分環(huán)節(jié)的功能，代表性的理論有“市場失靈”和“政府干預(yù)”理論。二是承認政府對市場經(jīng)濟的管制和監(jiān)督是有效的，主張合理清晰界定政府的職權(quán)邊界，防止過分干預(yù)市場運行。三是認為市場機制運行有效、無需干預(yù)的情況下，政府必須提供市場運行中的公共品和“準公共品”，代表性的理論有“公共產(chǎn)品理論”和“準公共產(chǎn)品理論”。

國內(nèi)對政策性銀行的研究，主要有以下三個方面：一是從與商業(yè)銀行的區(qū)別和差異的視角進行研究。如瞿強、白欽先、王偉主要從銀行信用的優(yōu)惠程度來定義政策性銀行和政策性金融；丁孜山從政策性銀行業(yè)務(wù)開展的范圍、對象與商業(yè)銀行的差異來定義政策性銀行。二是從政策性銀行和政策性金融應(yīng)具備的運行機制角度進行研究。如：李揚和胡學(xué)好主要從政策性金融的運行機制、目標和作用等進行研究；王國剛則從政策性金融與開發(fā)性的區(qū)別方面進行了分析。三是從政策性銀行和政策性金融體系應(yīng)包括的主體要素進行研究的如楊濤、賈康和白欽先、王偉分別從政府的作用、政策性銀行應(yīng)包括的要素等進行研究。

目前對政策性銀行理論研究的主流方法仍是在西方經(jīng)濟學(xué)框架下，以承認市場經(jīng)濟運行機制相對健全，補充或完善市場經(jīng)濟功能為主要目的，對于政策性銀行屬性和運行邏輯、內(nèi)部治理和業(yè)務(wù)規(guī)范等研究相對較少。

研究角度上，傳統(tǒng)政策性銀行研究方法，僅注重市場經(jīng)濟下的功能失靈和完善，實證分析和靜態(tài)分析較多，缺少規(guī)范分析；經(jīng)濟學(xué)理論方面，多數(shù)以傳統(tǒng)理論經(jīng)濟學(xué)為主，忽視了政府意志偏好的政治經(jīng)濟學(xué)和發(fā)展經(jīng)濟學(xué)分析；研究視野方面，注重單一國家市場較多，全球視野下的分析較少。

與商業(yè)銀行相比，政策性銀行主要體現(xiàn)政府的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和意圖。從誕生到發(fā)展，政策性銀行無時無刻不體現(xiàn)著國家戰(zhàn)略和政府干預(yù)的影子，從這一角度看，政策性是政策性銀行最大的特點和屬性。

財政投融資與政策性銀行

財政投融資

財政投融資是一國政府為實現(xiàn)特定的產(chǎn)業(yè)政策和財政政策目標，以國家信用為基礎(chǔ)籌集資金，特別是民間的閑散資金進行統(tǒng)一管理和運用。財政投融資具有財政和金融的雙重功能。

從屬性看，財政投融資屬于政策性投融資的范疇，與財政預(yù)算撥款或投資不同，也異于商業(yè)性投資，是介于這兩者之間的資金運作方式。財政投融資的主要目的是貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策，促進本國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，對企業(yè)和商業(yè)銀行的投資行為具有誘導(dǎo)作用。財政投融資具有以下特點：一是有償性。政府采取有償手段來運作，要求給予投資者回報。二是政策性。以國家為主體，按照政府特定的戰(zhàn)略布局和經(jīng)濟政策進行資金投放。三是安全性。運作有政府參與，甚至有政府履行擔(dān)保，投資相對安全。四是資金使用期限長。

政策性銀行的屬性

政策性金融本質(zhì)上是政府利用自身信用從事的一種融資活動。以國家信用為基礎(chǔ)，實現(xiàn)政府政策和戰(zhàn)略布局是政策性金融的基本功能。從提供準公共產(chǎn)品角度看，政策性金融具有部分財政資金的職能，對政策性金融最終效果的評價取決于經(jīng)濟效益和社會效益的結(jié)合。從這一角度看，政策性金融具有財政、金融雙重屬性，屬于財政投融資范疇。

財政投融資和政策性金融的共同作用在于充實社會先行資本，填補財政預(yù)算無償投資和一般商業(yè)金融投資的空白。既體現(xiàn)政府政策取向，又在一定程度上體現(xiàn)信用原則。政策性銀行屬于政策性金融的范疇，從這個角度看，政策性銀行應(yīng)具有財政投融資屬性。

財政投融資視角下的政策性銀行

財政投融資視角下，按照財政補貼程度的不同，各類型財政投融資方式依次可以分為財政轉(zhuǎn)移支付、財政補貼（包括本息全額或部分補貼）、財政貼息、政策性銀行、PPP模式（包括城投債、基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營權(quán)）等。其他財政投融資方式與政策性銀行有以下區(qū)別：

從資金來源看，政策性銀行依托國家信用，財政注資或者發(fā)行國家主權(quán)級債券，可以全面動員社會各階層資金，資金來源廣泛；除此之外的財政投融資方式，資金來源除了財政資金外，融資渠道相對單一。

從風(fēng)險控制角度看，由于政策性銀行按照商業(yè)銀行運作規(guī)則實施風(fēng)險管理，能夠發(fā)揮銀行的風(fēng)險管理等方面的專業(yè)優(yōu)勢和外部監(jiān)督職能。加之對具體項目具有一定程度的自主選擇權(quán)，風(fēng)險篩選較強。項目運作中的“貸前調(diào)查、貸時審查和貸后檢查”等原則和要求，降低了項目的風(fēng)險。財政補貼、PPP模式等其他財政投融資方式，項目承辦主體選擇范圍較小，過程中的道德風(fēng)險等相對控制較弱。

從產(chǎn)品外部性看，政策性銀行大多提供的是準公共產(chǎn)品，項目具有部分收益和一定社會外部性；而財政投融資中財政全額撥款項目多為公共產(chǎn)品，外部性大，項目收益沒有或很少。

從融資特點及成本分析看，對政策性屬性明確的項目，可以采用財政轉(zhuǎn)移支付、財政補貼（全額或部分）等方式；金額較大，收益可以覆蓋監(jiān)督項目運營和風(fēng)險控制的成本時，選擇PPP模式；對于項目邊界不清、單筆金額小，運營和監(jiān)督成本較高時，政策性銀行模式實現(xiàn)了業(yè)務(wù)運營與風(fēng)險控制的成本比最低。也即，成本效益最優(yōu)。

從項目償還資金屬性看，政策性銀行對收益較小或沒有收益的公共產(chǎn)品或項目融資可以理解為財政資金的跨期調(diào)配，即通過政策性銀行為財政先行墊付資金而在后續(xù)取得財政資金償還，這也是銀行期限錯配、風(fēng)險控制等基本功能的體現(xiàn)。從這點看，克服財政資金在項目補償?shù)臅r間差異和跨期是政策性銀行優(yōu)勢的體現(xiàn)。

政策性銀行理論的新視角

政策性銀行具有財政投融資的屬性，主要體現(xiàn)政府經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略意圖。從這個角度看，政策性銀行最大的特點是實現(xiàn)政府的經(jīng)濟政策和戰(zhàn)略意圖，對市場功能的修復(fù)和完善是次要因素。在此基礎(chǔ)上，對政策性銀行的分析方法和研究角度需要有三個轉(zhuǎn)變：一是分析方法上，要實現(xiàn)實證分析到規(guī)范分析的轉(zhuǎn)變，從關(guān)注市場功能到研究市場培育和產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合；二是理論基礎(chǔ)方面，要實現(xiàn)從理論經(jīng)濟學(xué)到政治經(jīng)濟學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的轉(zhuǎn)變；三是研究視角上，要實現(xiàn)從單一國內(nèi)到全球視野的轉(zhuǎn)變，國內(nèi)和國外兼顧考慮。基于此，政策性銀行的產(chǎn)生發(fā)展應(yīng)基于以下理論：

“雙缺口”理論

1966年，美國經(jīng)濟學(xué)家錢納里和斯特勞特提出“雙缺口”理論。雙缺口是指儲蓄缺口和外匯缺口，該理論的主要觀點是發(fā)展中國家資源供給與實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展目標必需的資源量之間存在著儲蓄缺口和外匯缺口。該理論認為，發(fā)展中國家之所以落后，是因為存在制約其發(fā)展的國內(nèi)儲蓄缺口和對外外匯缺口。破解“雙缺口”是發(fā)展中國家擺脫貧窮落后、經(jīng)濟起飛的關(guān)鍵。

雙缺口模型可概括為：I-S=M-X。其中：I-S為投資與儲蓄之差，即儲蓄缺口；M-X為進口與出口之差，即外匯缺口。當(dāng)出現(xiàn)儲蓄缺口的時候，需要靠外匯缺口來彌補。而要保持外匯缺口，主動做法就是引入外資。引入外資在不增加外匯支出的同時帶動進口，保持國際收支基本平衡，彌補外匯缺口；同時又可以在不動用國內(nèi)儲蓄的情況下增加投資，維持投資規(guī)模，彌補儲蓄缺口。發(fā)展中國家要實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展或?qū)崿F(xiàn)“趕超式”戰(zhàn)略，利用和引進外資是最佳選擇，既可彌補外匯缺口，又可彌補國內(nèi)儲蓄缺口。

“雙缺口”模型為發(fā)展中國家提高經(jīng)濟增長速度提供了有效方法。20世紀60年代以來，許多發(fā)展中國家都不同程度地利用外資或依靠外國儲蓄來實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展或增長，新興工業(yè)國家如新加坡、韓國等都從引進外資中得益良多。發(fā)展中國家為了經(jīng)濟發(fā)展，在起飛階段多數(shù)采用趕超戰(zhàn)略，政策性銀行等金融工具在有效克服資本和外匯“雙缺口”矛盾方面成效顯著。

趕超戰(zhàn)略理論

全球化過程中，減少政府對本國國內(nèi)市場的保護是國際貿(mào)易和投資談判的總體方向。由于貿(mào)易和投資自由化發(fā)展會給轉(zhuǎn)型和發(fā)展中國家?guī)砀嗵魬?zhàn)，將對轉(zhuǎn)型和發(fā)展中國家的發(fā)展產(chǎn)生根本性影響。由于生產(chǎn)力水平、科技水平以及綜合國力等與發(fā)達國家相差較大，全球化進程中，轉(zhuǎn)型和發(fā)展中國家的劣勢是明顯的。要快速提高本國的經(jīng)濟發(fā)展水平，就必須采取“趕超戰(zhàn)略”。

資本輸出理論

由于市場化逐漸提高，市場機制逐步健全，美國等發(fā)達國家的政策性銀行職責(zé)逐步從服務(wù)本國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向全球資本輸出和維護本幣的金融霸權(quán)。在彌補國內(nèi)經(jīng)濟“市場失靈”和“政府失靈”的同時，通過政策性銀行等金融工具，實現(xiàn)了資本輸出和對全球經(jīng)濟控制。

對我國深化政策性銀行改革的啟示

政策性銀行具有財政投融資屬性。在財政投融資范疇內(nèi)，政策性銀行對項目邊界不清、單筆金額小，運營和監(jiān)督成本較高的項目實現(xiàn)了成本效益最優(yōu)。政策性業(yè)務(wù)的融資模式可以理解為財政資金跨期調(diào)配，即政策性銀行為先行墊付資金而在后續(xù)取得資金償還，這也是銀行期限錯配、風(fēng)險控制基本功能的體現(xiàn)。

政策性銀行產(chǎn)生發(fā)展的理論基礎(chǔ)是“雙缺口”理論、趕超戰(zhàn)略理論和資本輸出理論。發(fā)展中國家政策性銀行主要功能是克服“雙缺口”和實現(xiàn)“趕超戰(zhàn)略”；發(fā)達國家中，政策性銀行在客服市場失靈的基礎(chǔ)上，同時肩負對外資本輸出、確保本幣霸權(quán)等職責(zé)。政策性銀行的理論研究應(yīng)實現(xiàn)從實證分析到規(guī)范分析、從理論經(jīng)濟學(xué)視角到政治經(jīng)濟學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟學(xué)視角和從單一國內(nèi)到全球視野的轉(zhuǎn)變，這樣能夠更深入地理解政策性銀行的功能和定位。

存在的問題與解決方案。從我國政策性銀行的發(fā)展歷程看，政策性銀行的成立初衷是幫助國有銀行脫困，促進國有專業(yè)銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型；推動政策性銀行改革發(fā)展的核心動力是財政壓力；制約政策性銀行發(fā)展的重點是業(yè)務(wù)發(fā)展“軟約束”。目前我國政策性銀行存在“多頭交辦業(yè)務(wù)，風(fēng)險補償無人問津”等問題，政策性銀行理論研究和實踐相脫節(jié)；對政策性金融本質(zhì)認識不清。政策性銀行運營管理中存在財政監(jiān)管缺位、內(nèi)部治理和業(yè)務(wù)治理缺位、法規(guī)缺位和外部治理缺位等問題突出。從政策性銀行的財政投融資屬性看，深化我國政策性銀行改革，應(yīng)厘清以下三個方面的認識：一是正確認識政策性金融的業(yè)務(wù)屬性。以國家信用為基礎(chǔ)，政策性金融具有一定的財政屬性，但由于強調(diào)資金償還，又具有一定的商業(yè)金融屬性，所以政策性銀行的運營和風(fēng)險管理與商業(yè)銀行具有相似之處。二是正確認識政策性銀行的機構(gòu)屬性。政策性銀行以國家信用為依托進行融資，屬于財政投融資范疇，與以機構(gòu)信用為基礎(chǔ)的商業(yè)金融有較大區(qū)別。三是正確認識政策性銀行的風(fēng)險屬性。由于具有一定的財政投融資特性，政策性銀行所從事的業(yè)務(wù)具有部分公益性和指令性，和商業(yè)銀行相比，政策性銀行業(yè)務(wù)操作更注重合規(guī)風(fēng)險。

（作者單位：特華博士后工作站，清華大學(xué)五道口金融學(xué)院）