CD市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施情況研究

馮偉　李昶穎　王澤平　陳建西

摘 要：本文采用問卷調(diào)查法、實地訪談法對CD市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實施情況進行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)CD市行政事業(yè)單位對于內(nèi)部控制的認知仍處在“外生性”需求上，內(nèi)部控制建設(shè)與實施的實際情況不容樂觀。論文分析了行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)狀，揭示了影響行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)與實施的影響因素，提出了推進行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)與實施的對策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 內(nèi)控目標 實施現(xiàn)狀

中圖分類號：DF31 文獻標識碼： A 文章編號：1003-9082（2017）08-0-02

一、引言

黨的十八屆四中全會明確提出建立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的要求，推進政府治理現(xiàn)代化，是財政部落實黨風廉政建設(shè)主體責任、防控廉政風險的有效手段。財政部于2012年11月29日全國印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》），自2014年1月1日起全國執(zhí)行，正式啟動了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實施的系統(tǒng)工程。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指由單位領(lǐng)導負責，全體人員共同實施的，為實現(xiàn)單位控制目標，通過制定一系列制度、實施相關(guān)措施和程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和控制的動態(tài)過程。[1]內(nèi)部控制建設(shè)的目的在于：保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，提高公共服務(wù)的效率和效果，有效防范舞弊和預防腐敗。

二、項目調(diào)研情況說明

了解現(xiàn)狀是進行研究的前提，也是提出可行性建議的依據(jù)。因此，項目采用問卷調(diào)查、入戶訪談等方式，以CD市行政事業(yè)單位為研究對象，對基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)及實施情況展開研究。本文主要就問卷調(diào)查的結(jié)果進行分析。問卷調(diào)查采用了單選、多選以及主觀題三種題型，結(jié)合李克特量表的方法設(shè)計，調(diào)研內(nèi)容主要包括了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標、風險點、不利因素、改進措施等。問卷調(diào)查得到當?shù)刎斦块T的支持和幫助，接受調(diào)研的單位多由熟悉單位情況的財務(wù)部門負責人及財務(wù)骨干填寫調(diào)查問卷，調(diào)研內(nèi)容較充分地反映了CD市行政事業(yè)單位對《內(nèi)部控制規(guī)范》的認知度以及內(nèi)部控制單位層面和業(yè)務(wù)層面的實施情況。

問卷調(diào)查利用“問卷星”發(fā)放問卷，調(diào)查共回收1346份，有效問卷1258份（其中行政單位537家、事業(yè)單位721），有效率為93.46%，情況如下：

三、基層行政事業(yè)單位內(nèi)控基礎(chǔ)狀況

1.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標

控制目標是內(nèi)控的起點，決定內(nèi)控的核心內(nèi)容、關(guān)鍵措施與實施路線。[2] 根據(jù)《內(nèi)部控制規(guī)范》，項目調(diào)研就內(nèi)部控制目標設(shè)計了包含6個選項的多選題，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，受訪對象對內(nèi)部控制目標的認知，分別有18.6%、18.5%、18.8%選擇了“保證單位財務(wù)報告及相關(guān)信息真實完整”、“貫徹執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)和財務(wù)規(guī)章制度”和“加強財務(wù)控制和監(jiān)督、防范風險”三個選項；有16.5%、14.4%的受訪對象選擇了“提高單位預算績效水平”、“提升單位公共服務(wù)質(zhì)量”兩項，只有12.8% 的受訪對象選擇了“促進單位實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略”作為內(nèi)控目標。

由此可見，對于內(nèi)部控制目標，絕大多數(shù)基層行政事業(yè)單位仍只停留在防范風險手段的粗淺層面，并未充分認識內(nèi)部控制提升單位整體管理水平、提高財政資金使用效率和效果的價值。

2.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的風險點

內(nèi)部控制的風險點是內(nèi)部控制中流程中的重要因素，應(yīng)重點加強。本次調(diào)查，受訪對象分別有10.0%、9.9%、9.6%認為風險點在于“采購管理”、“財政專項支出的管理”、“大額資金的管理”和“日常三公經(jīng)費的開支” ； 僅4.2%、3.2%和2.7% 的受訪對象選擇了“事業(yè)收入管理”、“收費標準”和“科研課題經(jīng)費的管理”的應(yīng)答數(shù)較少。

通過Pearson卡方檢驗得知，概率P≈0.000小于顯著性水平α=0.05，說明行政單位與事業(yè)單位對于此問題的應(yīng)答是存在顯著性差異的。行政單位在“日常‘三公經(jīng)費的開支”、“大額資金的管理”、“采購管理”這三個選項的應(yīng)答數(shù)明顯大于事業(yè)單位；事業(yè)單位在“事業(yè)收入管理”、“收費標準”這兩個選項的應(yīng)答數(shù)明顯大于行政單位。

3.影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的不利因素

在實際情況中，單位都存在著影響內(nèi)部控制的不利因素，需要及時的解決這些不利因素，24.6%的受訪者認為影響其單位內(nèi)部控制的不利因素是“人手緊、崗位兼職無法避免”；該項的應(yīng)答數(shù)明顯大于其他選項的應(yīng)答數(shù)。此外，“內(nèi)部控制權(quán)責不清、職能重疊”、“對規(guī)章制度的執(zhí)行不嚴格”、“缺乏權(quán)利制衡記住”、“項目支出缺乏合理評價”也是受訪者認為內(nèi)部控制不利的重要因素。

上述結(jié)果一方面源于人的自我保護潛意識，為避免承擔責任從而認同“人手緊、崗位兼職無法避免”、“項目支出缺乏合理評價”等客觀因素；另一方面說明了被調(diào)查單位對于內(nèi)部控制建設(shè)缺乏深入的認識，對不相容崗位分離缺乏深刻理解，單位應(yīng)根據(jù)自身的實際情況來進行崗位的設(shè)置。

4.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制已運用的措施

自2012年《內(nèi)控規(guī)范》頒布以來，大部分的單位都已運用了一些內(nèi)部控制的措施，其中運用較多的措施是“不相容崗位相互分離”、“內(nèi)部授權(quán)審批控制”和“全面預算”；分別占總應(yīng)答數(shù)的15.2%、14.5%、14.6%?！柏敭a(chǎn)保護控制”的運用的最少，僅占總應(yīng)答數(shù)的8.3%。

調(diào)查結(jié)果顯示，單位內(nèi)部控制制度建設(shè)上都已取得了一定成果。大部分的單位都已運用了全面預算的措施以及不相容崗位相互分離，從中我們不難看出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)已有一定的成果。這一方面是由于國家相關(guān)文件的明確規(guī)定，另一方面是行政事業(yè)單位本身在預算、財務(wù)上有了一定的工作程序和方法。

5.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面完善程度

項目使用SPSS獨立樣本t檢驗對所收集的問卷數(shù)據(jù)進行檢驗，觀察相關(guān)題目的得分數(shù)值（設(shè)置“完善”、“較好”、“一般”、“空白”、“不了解”五個選項，分別賦予數(shù)值5、4、3、2、1）的平均值和標準差，并檢驗行政單位和事業(yè)單位的各題目得分數(shù)值的均值是否在統(tǒng)計上存在顯著差異，從而判斷同一題目的應(yīng)答情況是否會因單位性質(zhì)的不同而不同，進而分析其原因。顯著性水平值為1%（**）或5%（*）。如果P值系數(shù)大于顯著性水平1%（**）或5%（*），則認為兩個樣本總體不存在顯著差異；如果P值系數(shù)小于1%（**）或5%（*），則認為兩個樣本總體存在顯著差異，結(jié)果如下：endprint

從表1可知，通過對比我們可以發(fā)現(xiàn)：總體上看，行政事業(yè)單位在上述問題上的平均分均超過4.5，即兩種單位上述各項業(yè)務(wù)及流程的完善程度均較高；從單位性質(zhì)來看，事業(yè)單位除“預算調(diào)整依據(jù)、方案、審批程序的完善程度”外，其他平均分均高于行政單位，且其標準差均低于行政單位。

通過t檢驗可以得知，在“預算調(diào)整依據(jù)、方案、審批程序的完善程度”方面，行政單位和事業(yè)單位在1%的顯著性水平下存在顯著差異，且行政單位“預算調(diào)整依據(jù)、方案、審批程序的完善程度”的完善程度要高于事業(yè)單位；在“基建項目招標管理規(guī)范的完善程度”和“工程進度付款的審核流程及制度的完善程度”兩方面在5%的顯著性水平下存在顯著差異，事業(yè)單位“基建項目招標管理規(guī)范的完善程度” 和“工程進度付款的審核流程及制度的完善程度”的完善程度要高于行政單位。

四、結(jié)論及建議

在本次調(diào)查中，多數(shù)的調(diào)查對象都認為內(nèi)控目標在于強化財務(wù)監(jiān)督、保證經(jīng)營合法等“外生性”需求，而對于戰(zhàn)略、管理效率等“內(nèi)生性”需要的認知度較低。這種將內(nèi)部控制理解為合規(guī)性監(jiān)管措施的看法，是無法從根本上將內(nèi)部控制貫徹到內(nèi)部管理之中的；在內(nèi)部控制影響的不利因素調(diào)查中，多數(shù)調(diào)查對象沒有清楚認識到不相容崗位相互分離的控制方法，設(shè)置關(guān)鍵崗位、明確崗位職責、實施分離措施，這些并不意味著要增加單位編制人數(shù)，崗位和編制并不是等同的；在內(nèi)部控制的有效措施調(diào)查中，多數(shù)調(diào)查對象并未深刻認識到監(jiān)督檢查對于單位內(nèi)部控制體系的促進作用等。

而在具體業(yè)務(wù)層面，行政單位與事業(yè)單位的答案有所差別。行政單位是負責對國家各項行政事務(wù)進行組織、管理和指揮的國家機關(guān)。而事業(yè)單位是為了社會的公益目的從事教育、文化、衛(wèi)生、科技的社會組織。由于兩者的性質(zhì)不同，造成行政單位的“預算調(diào)整依據(jù)、方案、審批程序的完善程度”高于事業(yè)單位，事業(yè)單位的“基建項目招標管理規(guī)范”和“工程進度付款審核流程及制度”兩方面的完善程度高于行政單位。

針對本次問卷調(diào)查，提出以下建議：

第一，制定和頒布行政事業(yè)單位內(nèi)部控制指引。與企業(yè)內(nèi)控相比，行政事業(yè)單位的內(nèi)控具有特殊性。而現(xiàn)階段我國行政事業(yè)單位自身面臨基礎(chǔ)薄弱、工作繁重、人手緊缺、人才緊缺等現(xiàn)狀；加上內(nèi)控建設(shè)的專業(yè)性強、涉及面廣、各部門協(xié)同要求高等因素；行政事業(yè)單位建設(shè)內(nèi)控體系十分困難。我們認為，擬定內(nèi)部控制指引，能夠跟好的指導特別是基層行政事業(yè)單位的內(nèi)控體系建設(shè)。

第二，單位要認清單位內(nèi)控現(xiàn)狀，增強對內(nèi)部控制的理解。在基礎(chǔ)性評價階段以及2016年內(nèi)控報告編報階段，許多單位依舊持觀望狀態(tài)，并未清楚的認識內(nèi)控的現(xiàn)狀。財政部自2012年11月底發(fā)布《內(nèi)控規(guī)范》以來，接連發(fā)文，不斷推進我國行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)。一套完整的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系正在慢慢的形成。內(nèi)部控制建設(shè)始終是進行時，未來不會越來越寬松，只會是越來越嚴謹。

第三，充分發(fā)揮國家審計的外部助推作用。國家審計自誕生以來一直與國家治理相輔相成，既是為保證國家治理效果而建立的監(jiān)督機制，也對國家治理體系的建立起到至關(guān)重要的倒逼作用。[3]國家審計的職能涵蓋了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的全部對象。單位層面，國家審計可以倒逼執(zhí)行、決策、監(jiān)督機制的優(yōu)化；業(yè)務(wù)層面，國家審計緊抓公共資金的使用，以預算績效結(jié)合業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)流程管控。最后，國家審計可以通過信息披露側(cè)面促進內(nèi)部控制評價監(jiān)督機制的是設(shè)計。

參考文獻

[1]劉永澤，唐大鵬.關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個問題[J].會計研究，2013（1）：57-62.

[2]宗文龍，魏紫，于長春.我國事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀與改革建議——基于問卷調(diào)查的分析[J].審計研究，2012（5）：106-112.

[3]唐大鵬，李鑫瑤，劉永澤，高嵩.國家審計推動完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的路徑[J].審計研究，2015（2）：56-61.

[4]張慶龍，馬雯.中國首份行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施情況白皮書 [J].會計之友，2015（13）：6-11.2015（14）：12-19.2015（15）：7-13.2015（14）：11-14.

[5]劉永澤，唐大鵬.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制事務(wù)操作指南[M].2016：東北財經(jīng)大學出版社

[6]上官健.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施探析[J].商業(yè)會計，2014（8）：64-66.

[7]田祥宇，王鵬，唐大鵬.我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度特征研究[J].會計研究，2013（9）：29-96.

作者簡介：馮偉（1995-），男，成都大學2014級財務(wù)管理專業(yè)學生。

李昶穎（1997-），男，成都大學2015級財務(wù)管理專業(yè)學生。

王澤平（1997-），男，成都大學2015級會計學專業(yè)學生。

*通訊作者：陳建西（1966-），女，成都大學教授、高級會計師，研究方向：行政事業(yè)內(nèi)部控制。endprint