檢察官履職保障制度研究

戴磊

摘 要：檢察官履職保障制度的構(gòu)建和完善，不僅關(guān)系到檢察官依法履行檢察職責(zé)，獲得尊重，更關(guān)系到構(gòu)建社會法治環(huán)境，維護(hù)司法公平正義的實現(xiàn)。本文從建立檢察官身份保障制度、檢察官辦案保障制度、檢察官生活保障制度三個方面，闡述了如何建立檢察官履職保障制度。

關(guān)鍵詞：身份保障制度；辦案保障制度；生活保障制度；員額內(nèi)檢察官

隨著司法改革的不斷深入，員額內(nèi)檢察官辦案責(zé)任制的全面推開，能否保障檢察官正常履行檢察職責(zé)，是檢察改革取得成效的重要方面。建立和完善檢察官履職保障制度，對促進(jìn)檢察官依法獨立行使檢察權(quán)，實現(xiàn)司法公正，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、建立科學(xué)的檢察官身份保障制度是檢察官履職保障制度的基礎(chǔ)

檢察官身份保障制度是使檢察官放棄后顧之憂、維護(hù)自身合法權(quán)益的有力武器，是提高檢察官工作積極性的必要條件，也是實現(xiàn)司法公正、提升檢察權(quán)威的必然要求。檢察官職業(yè)身份保障制度，對于檢察官依法獨立公正行使職權(quán)，維護(hù)社會公平正義具有非常重要的意義。我國現(xiàn)行的檢察官身份保障制度存在法律規(guī)定不完善、制度不健全，身份保障水平偏低等問題。

（一）從法律上提升檢察官的地位

當(dāng)前各級檢察長的級別相比同級政府首長通常低了半級，最高人民檢察院檢察長也只是相當(dāng)于國務(wù)院副總理的級別，這與憲法中規(guī)定的“一府兩院”共同接受人大機(jī)關(guān)的監(jiān)督，分別行使各自職權(quán)，互不干涉，檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督只能的地位有一定差距。實際中，政府開展的很多活動往往把檢察機(jī)關(guān)作為一個部門納入其中。還有很多地方公安部門領(lǐng)導(dǎo)兼任政法委書記，領(lǐng)導(dǎo)檢法工作。這些都無形的把檢察機(jī)關(guān)的地位降了一個檔次，不利于檢察工作的開展。在此方面可以借鑒澳門地區(qū)的經(jīng)驗，從法律上明確檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與同級行政首長的級別相同。

（二）規(guī)范檢察官“入”和“出”制度

制定操作性強(qiáng)的檢察官任免規(guī)定，非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不得隨意調(diào)動、調(diào)整檢察官的工作，保持檢察官隊伍的穩(wěn)定性。這里要關(guān)注以下幾個問題：一是在因工作需要等原因需要調(diào)動單位，或者調(diào)整工作崗位時，應(yīng)事先征求檢察官的個人意見，若該檢察官不同意調(diào)動、調(diào)整，除非其工作出現(xiàn)較大失誤或者不能勝任現(xiàn)崗位，否則一般不調(diào)動、不調(diào)整；二是在免去檢察官身份，或者調(diào)動、調(diào)整檢察官單位、崗位，應(yīng)保持其在辦案件的連續(xù)性，設(shè)置保留時限，在該時限內(nèi)檢察官處理完手中案件，然后在實行免職、調(diào)動、調(diào)整。在緊急情況下，應(yīng)指定專人接手，做好案件交接；三是對于從其他司法機(jī)關(guān)或者政法學(xué)校選調(diào)進(jìn)檢察機(jī)關(guān)的司法工作人員和學(xué)者教授，以及原在檢察機(jī)關(guān)工作，因工作原因調(diào)離檢察機(jī)關(guān)長時間后又回到檢察機(jī)關(guān)的人員，原則上暫不擔(dān)任各級檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，待工作一段時間后，再根據(jù)其資歷、能力、考評情況任職。

（三）建立檢察官自身的等級制度

剛剛實行的檢察官單獨序列制度，實現(xiàn)了檢察級別與行政級別的脫離，體現(xiàn)的檢察工作自身的特點。但筆者認(rèn)為該制度還需進(jìn)行如下完善：

1、處理好檢察官級別與行政級別的關(guān)系。應(yīng)做到檢察官等級與行政級別脫離但又可互相對應(yīng)。一方面可以使檢察官的待遇有參照，黨政機(jī)關(guān)行政級別工資可以作為制定檢察官待遇的依據(jù)。另一方面少數(shù)檢察官因工作需要調(diào)動至行政部門、機(jī)關(guān)工作，或者具有司法資格的行政機(jī)關(guān)、部門人員因特殊需要調(diào)動至檢察機(jī)關(guān)工作，可以參照其原檢察官等級或者行政級別定新崗位的級別。

2、處理好檢察官等級“升”與“降”的問題。結(jié)合完善的檢察官獎懲措施，實現(xiàn)檢察官等級能上能下。這里有個問題值得探討，就是員額內(nèi)檢察官和檢察官助理都具有檢察官身份，二者的檢察官等級晉升年限是否相同。如果相同，因為員額內(nèi)檢察官是辦案的主要力量，承擔(dān)的案件辦理的絕大部分責(zé)任，是否對員額內(nèi)檢察官不公平；如果不同，檢察官助理的檢察官等級晉升年限要比員額內(nèi)檢察官的檢察官等級晉升要長，考慮到檢察官助理的待遇已經(jīng)比員額內(nèi)檢察官差了不少，是否又對檢察官助理不公平。

二、建立完善的檢察官辦案保障制度是檢察官履職保障制度的核心

檢察機(jī)關(guān)辦案，時采"協(xié)同辦案"乃至團(tuán)隊協(xié)作形式，但以單獨辦案制為基本，檢察官辦案責(zé)任制即"承辦負(fù)責(zé)制"。因此不應(yīng)以主任檢察官責(zé)任制代替檢察官責(zé)任制，同時，應(yīng)當(dāng)劃清權(quán)限范圍，保障承辦負(fù)責(zé)制的有效運行。員額制的實施，可能壓縮主任檢察官制度的運行空間。主任檢察官與業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的設(shè)置與職能區(qū)分，應(yīng)盡可能合一。不能合一時，部門負(fù)責(zé)人重點負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo)，主任檢察官主要負(fù)責(zé)個案審核。捕、訴合一雖有利于提高效率，但使批捕不中立弊端更為明顯。檢察官責(zé)任制應(yīng)與檢察長負(fù)責(zé)制相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)合理授權(quán)。應(yīng)建立權(quán)力清單，檢察權(quán)運行機(jī)制的設(shè)置和管理應(yīng)當(dāng)細(xì)化與科學(xué)化。

（一）建立合理的檢察辦案模式

結(jié)合員額內(nèi)檢察官辦案責(zé)任制，檢察機(jī)關(guān)辦案模式應(yīng)突出主辦檢察官的辦案主導(dǎo)地位。一是盡量下放辦案權(quán)利清單，變領(lǐng)導(dǎo)決定為辦案人員負(fù)責(zé)，由案件承辦人自己分析判斷，確定辦案的方法步驟、采取強(qiáng)制措施和是否起訴等內(nèi)容，增強(qiáng)檢察官辦理案件的自主性；二是增強(qiáng)檢察官的調(diào)查權(quán)力，變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督，雖然法律規(guī)定單位和個人有義務(wù)配合檢察機(jī)關(guān)辦案，但實際上還是存在以單位規(guī)定、個人有事、工作繁忙等理由推諉拖延、故意刁難等不積極配合的情況，應(yīng)細(xì)化法律，加大對不履行義務(wù)行為的處理力度并確實落到實處，增強(qiáng)檢察官辦案的積極性；三是建立檢察官職務(wù)行為豁免制度，對檢察官在履行檢察職權(quán)時的行為和造成的后果應(yīng)依法科學(xué)評價定性，非失瀆職行為和非主觀枉法行為應(yīng)免除檢察官的責(zé)任，增強(qiáng)檢察官辦案的擔(dān)當(dāng)性。

（二）建立有效的防干預(yù)制度

如何杜絕檢察官在辦案過程中受到內(nèi)、外部干擾，辦“人情案”、“命令案”的現(xiàn)象，保證檢察官辦案的獨立性，是保障檢察官依法履行檢察權(quán)的重要內(nèi)容。一是在“誰承辦誰負(fù)責(zé)”的基礎(chǔ)上視情增加“誰決定誰負(fù)責(zé)”制度，檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不同意主辦檢察官的意見時，如果以命令的方式要求主辦檢察官更改意見，必須以書面形式提出，后果由領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)，如果僅以口頭的方式，主辦檢察官可不遵守命令；二是建立黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)辦案問責(zé)制，并制定相應(yīng)的法律法規(guī)，對干擾辦案的人員應(yīng)問責(zé)和紀(jì)律處分，情況嚴(yán)重的應(yīng)追究其法律責(zé)任。三是建立檢察官保護(hù)相關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合檢察官身份保障制度，嚴(yán)防對檢察官采取免去職務(wù)、人身傷害、調(diào)動工作、調(diào)離崗位等報復(fù)行為。

（三）建立嚴(yán)密的監(jiān)督監(jiān)管規(guī)范

加強(qiáng)對檢察官辦案工作的監(jiān)督，也是檢察官辦案保障制度的一個重要內(nèi)容。要完善檢察官辦案的監(jiān)督體制，特別是員額內(nèi)檢察官辦案責(zé)任制推行后，檢察官的權(quán)利增大，更要加強(qiáng)對檢察官行使檢察職權(quán)情況的監(jiān)管力度，防止發(fā)生檢察官濫用職權(quán)違規(guī)辦案、利用辦案權(quán)利謀取私利等現(xiàn)象出現(xiàn)。即在不影響檢察官辦案獨立性的前提下，對案件辦理全流程進(jìn)行監(jiān)督。

三、建立合理的檢察官生活保障制度是檢察官履職保障制度的重要內(nèi)容

提高檢察官的生活質(zhì)量，解決好檢察官的后顧之憂，有利于檢察官更投入的開展工作、更有效的履行職責(zé)。

（一）進(jìn)一步提高檢察官待遇

在檢察官等級單獨序列的情況下，可實行檢察官等級工資、工齡工資與工作、生活等津貼組成的工資待遇。工資的結(jié)構(gòu)分布要合理，特別是每一等級當(dāng)中的檔次要科學(xué)設(shè)定。要考慮到各級檢察院特別是基層檢察院的檢察官等級限制，以及一線辦案人員的工作強(qiáng)度，適當(dāng)增加基層工作補(bǔ)助和一線辦案補(bǔ)助。

（二）加強(qiáng)對檢察官家庭的關(guān)注

一是要加大對檢察官家庭生活、家屬就業(yè)、小孩上學(xué)等問題的關(guān)心，盡可能提供幫助；二是在檢察官遭受打擊報復(fù)時，除對檢察官人生安全、個人名譽(yù)進(jìn)行保護(hù)外，也要對可能出現(xiàn)的對檢察官家人親屬進(jìn)行的人生、財產(chǎn)安全侵犯的事件進(jìn)行預(yù)防預(yù)測，適時提供司法保護(hù)；三是關(guān)心困難檢察官家庭，定期走訪慰問，切實幫助解決生活難題，改善生活條件。

（三）建立檢察官救助機(jī)制

應(yīng)建立和完善檢察官救助制度，對因公或者因意外而負(fù)傷、致殘甚至犧牲死亡的檢察官及家庭進(jìn)行救助，讓檢察官看得起病、住得起院，不至于因傷、因殘、因亡導(dǎo)致檢察官及其家庭生活陷入困境。一方面檢察機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)立專項資金，用于撫恤、傷殘賠償、解決困難；另一方面可在現(xiàn)有醫(yī)療保險的基礎(chǔ)上，給檢察官增加購買意外傷害險等保險。

檢察官職業(yè)保障水平的提升，不僅關(guān)系到檢察官群體的職業(yè)素養(yǎng)與榮譽(yù)，更事關(guān)司法公正目標(biāo)的實現(xiàn)。作為一項系統(tǒng)化的改革工程，檢察官職業(yè)保障制度的探索、完善首先需要明確其立足點，抓準(zhǔn)其著眼點，完善其基本點，注重其契合點，以漸進(jìn)、穩(wěn)妥的方式迫近預(yù)期效果。為此，理論層面的充分論證固然不可或缺，而實踐角度的探索嘗試更是異常重要。為了實現(xiàn)檢察官隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，職業(yè)保障體系的基礎(chǔ)性地位將愈發(fā)凸顯。

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