配合與制衡並重，回歸立會初衷

卜樂

在一國兩制的體制下，澳門的立法會、議會承擔(dān)的責(zé)任主要就是兩大類，一類是制定法律包括修改相關(guān)法律條文，特別是在修法的過程中將民意納入其中，充分反映民間的訴求；另一類是監(jiān)督政府，包含對政府預(yù)算、政府公共政策的監(jiān)督。這其實是所有的民意機構(gòu)最重要的兩個角色，從這個角度看，澳門立法會的功能與民主國家從三權(quán)分立角度設(shè)立的議會的功能是一致的。既然功能的設(shè)定是相同的，因此觀察澳門的立法會，就需要更多地從兩個職能的履行程度來看，評價其與先進國家的立法會相比是否存在差距，評價其與理想局面相比會否有差距。

特區(qū)之下，港澳互為鏡鑒

香港、澳門同為特別行政區(qū)，在一國兩制下發(fā)展，立法會的表現(xiàn)卻有較大的不同，香港立法會在監(jiān)督政府上顯得更為強勢，立法會議員的強勢問政使得政府的公共政策經(jīng)過重重檢視方可過關(guān)，很多時候也會經(jīng)過冗長的討論最後又懸而未決。反觀澳門立法會，其在配合政府施政上做得不錯，在一些政府優(yōu)先推動的法案上確實默契度較高，在信奉行政主導(dǎo)的澳門政治體制中，權(quán)力的天平自然從立法會的一端偏向到政府一端，因此監(jiān)督的職能某種程度上就較弱，也常常被民眾、社會質(zhì)疑其力度。當(dāng)然，從最初香港、澳門基本法的設(shè)計原意來看，是致力於打造出一種既監(jiān)督又配合的立法、行政關(guān)係的，期待立法、行政二者之間能夠互相配合，所以體制上來看，港澳基本法上的立法精神是一致的，在行政長官主導(dǎo)制下，希望立法會能夠配合行政部門施政的同時亦發(fā)揮監(jiān)督的關(guān)鍵角色，在“配合”的核心理念下，又基於防止政府單方權(quán)力過大，對於民眾意志的直接違背等，所以特別提到了“監(jiān)督”，故而港澳原本在一樣的制度原意之下，本該立法會發(fā)展近似，但在實際的觀察中，就發(fā)現(xiàn)二者特色迥異。

香港立法會在實際的運作中，主動性更為強烈，重視監(jiān)督，發(fā)揮立法會的作用，為立法會本身爭取到了更多的權(quán)力，從基本法對於議員提案權(quán)的規(guī)定就可以看出，原先規(guī)定議員對於政府的政策、預(yù)算，立法會議員是不享有提案權(quán)的，香港立會在這個方面做了微部調(diào)整，加強了立法會對於預(yù)算修正、政府公共政策修正的控制權(quán)，顯示出強大的監(jiān)督權(quán)。而在這一點上，澳門立法會長期配合政府施政，這種配合力度是不對稱的，特殊時刻政府會在短期內(nèi)要求立法會一定要通過某個議案，從而沒有給予立會充分的討論修正的時間與空間，這就需要政府早一些向社會大眾與立法會提出議題，使之充分討論。很多時候除了時間、空間的彈性度不足以外，其實特區(qū)政府也存在部門技術(shù)人才不足、政府跨部會之間配合不足等問題，因此現(xiàn)實的運作往往與理想設(shè)計面相差較遠(yuǎn)。同樣兩地都未能達(dá)到理想的狀態(tài)，這就是一個政治藝術(shù)的問題，天平的兩端究竟要偏向哪一端的思考。從另一個側(cè)面來看，正因為兩地的立法會與設(shè)計有所偏離，且偏離的方向完全不同，因此港澳可以互為參考，香港的問題可以成為澳門困境的解決方案，也就是香港議會的強力監(jiān)督提供給澳門弱勢監(jiān)督問題的一個解決思路，同樣，澳門的配合度過高的問題也同時為香港重監(jiān)督、輕配合的困局帶來新的反思，在政治設(shè)計無法完全精準(zhǔn)的前提下，兩地更應(yīng)該多多反思、對照與借鑒。

立法行政，磨合之中求共識

談到立法會與特區(qū)政府之間的監(jiān)督與合作，更離不開對澳門立法、行政關(guān)係的探討。在澳門現(xiàn)有體制下，行政與立法其實是一體化的，立法會的制定法律的功能是需要政府密切配合的，形式上有共同之處，而政府推動的法案也需要立法會審議通過，二者在立法上都扮演著重要角色。所以很多時候，坊間因為不熟悉澳門的行政、立法體制，對於立法會制定法律效率低下多有所質(zhì)疑與批評，而且將矛頭直指立法會與議員，這樣看來，立法會的立法進度並不單單是立法會的原因，很大程度上也有政府的因素在其中。面對澳門整體立法效率偏低的情況，一方面需要對於相關(guān)立法規(guī)則、討論規(guī)則進行細(xì)化、強化之外，另一方面更要看到澳門當(dāng)下需要制定法律的層面與問題太多，很多時候無法完全應(yīng)對。立法工作的繁重，涉及到幾十部重要法律的修訂，又牽涉到輕重緩急，同時也需要多部門的立法統(tǒng)籌，因此觀察立法會效率之外，還需要看處理能力與工作量。知道了這些細(xì)節(jié)，未來立法會在改革上，才能與政府部門加強配合，按照輕重緩急來推動重點法案。

不可否認(rèn)，社會對於立法會質(zhì)疑的不僅僅是立法的速度與效率，同樣立法質(zhì)量也存在問題，無論是《新土地法》亦或者禁煙條例等，都在實施後因為不同場合的實行問題而遭受質(zhì)疑。事實上，在立法中扮演重要一環(huán)的政府一方面是人力、專業(yè)人才資源不夠，很多法案的提出是由各部門、各司提出的，需要一段時間來諮詢專家、民眾的意見，因此面對很多重要立法時，政府也可能出現(xiàn)捉襟見肘的尷尬局面。更重要的是，目前澳門行政程序繁雜也客觀上影響了立法進度與質(zhì)量。目前，政府在立法前大多都會召開諮詢會，向公眾與社團、專業(yè)人士徵求建議，因此澳門大大小小的立法事項都展開了不少諮詢，事無巨細(xì)。但在現(xiàn)實中，很多問題經(jīng)過了多次諮詢，有些已經(jīng)得到了民眾的反饋，在相類似的法案諮詢上又提出諮詢，這樣就變成為了諮詢而諮詢，浪費了政府、民眾、專業(yè)力量的時間、精力與實際的經(jīng)濟成本，從而間接影響了立法的效益，重複諮詢、過度諮詢已經(jīng)儼然成為澳門行政中的一大弊端。就比如關(guān)於經(jīng)屋的政策諮詢會，很多時候諮詢了一次，相對民眾的意見已經(jīng)收集到了不少，而在立法前又重複進行諮詢，效率如何，其實大家不得而知。但一個人的精力是有限的，同樣一個政府的精力也是有限的，應(yīng)該把合理的資源、人力用在恰當(dāng)之處，如果一味偏重諮詢，就很容易走向另一個極端，都更加影響到了立法的質(zhì)量。

因此，面對到行政程序?qū)读⒎ǖ挠绊?，特區(qū)政府必須意識到如何避免做不必要的諮詢以外，還需要改革行政程序，進一步簡化，雖然行政程序繁雜在華人地區(qū)是一個普遍現(xiàn)象，但是隨著服務(wù)型政府理念的推廣，政府必須推出更多的便民措施來方便民眾與企業(yè)。例如澳門目前雖然在大力推動電子化辦公，但是政府部門仍然是各自有各自的程序，未能提供聯(lián)合一站式服務(wù)，導(dǎo)致民眾、企業(yè)需要辦理一個行政手續(xù)，也許可能需要跑到3-5個以上的不同部門才能真正辦好，在“共享信息、便捷程序”上澳門政府需要做的仍舊有很多。

同時，影響立法質(zhì)量的因素自然也脫離不了立法過程中的實際參與與主導(dǎo)者：立法會議員，坊間多認(rèn)為澳門立法會效率偏低可能與立法會議員不具備法律專業(yè)背景與某些領(lǐng)域的專業(yè)背景造成的。其實並不能將立法效率的責(zé)任完全推給議員們，本來立法會在議員席次設(shè)計上就希望能夠?qū)で髮I(yè)性與民意性的平衡。有些國家的議會規(guī)定，立法會議員是專職，全職在立法會服務(wù)，比較了解立法運作，強化了立法會本身的專業(yè)性。而另一些國家規(guī)定，除了立法會議員他原本的工作外，他單純作為民意選出的代表進入議會，反應(yīng)民意，某種程度上可以兼顧到該議員本身的專業(yè)性。因而，根據(jù)澳門目前的現(xiàn)狀來看，澳門立法會本身的專業(yè)性不如專職的立法會的性能，這也成為澳門立法會未來可能的一個發(fā)展方向，因為在基本法、制度面並無限定立法會議員要以專職或者兼職形式進入立法會，很多議員也擁有不少社團代表的身份與職務(wù)，未來在推動專業(yè)問政仍然可以由需要思考空間，當(dāng)然推動專職化並非一日之功，從眼下可以做的就是進一步加強議員助理的配備，特別是能夠在法律與專業(yè)上對議員產(chǎn)生較大助益。目前澳門的立法會議員，有些是有自己的辦事處的，更在不同區(qū)域分設(shè)了辦事處，但部分資源不是那麼充分的議員就無法廣泛設(shè)立辦事處，積極搜集民意，提出議案，因此在現(xiàn)有體制內(nèi)，專業(yè)助理的配備就顯得尤為重要。此外，在議員制度上的委任制的設(shè)置，也是進一步可以平衡立法會的專業(yè)性，因為直選議員是由選民一人一票選出來的，代表直接民意，並不能完全保證專業(yè)性的合理分佈，因此在現(xiàn)實層面雖然沒有對委任制有明確的標(biāo)準(zhǔn)限定，讓行政長官自信裁量，但觀察近年來幾屆的委任標(biāo)準(zhǔn)其實也就是在補充直選存在的不足之處，加強專業(yè)力量進入立法會以及尊重界別利益，尋求平衡。

選制之下，何人代表民意

當(dāng)然談到這樣的制度設(shè)計，目前澳門立法會議員進入立會可以依循三種模式，一種是直選制，一種是間選制，最後一種是委任制，這種模式的形成本身就有歷史脈絡(luò)的延續(xù)，從過去殖民地時期開始延續(xù)，香港只有直選與功能組別選舉，澳門在此基礎(chǔ)上多出了委任制，而委任制一旦用好，它可以很大程度上引入專業(yè)力量進入立法會推動立法進程，也可以彌補立法會政治生態(tài)中某些專業(yè)界別失衡的狀況。直選模式代表著直接民意的體現(xiàn)，一人一票選出自己認(rèn)可的人士作為代議士進入立法會表達(dá)意見，但如果全部都為直選，就可能造成當(dāng)選者80%都代表一個廣泛的階層，而其他階層無法直接發(fā)聲。間選制度的設(shè)計恰好是為了滿足各界別均衡參與的理念，在政治設(shè)計上進一步完善，因此間選本身也有合理性存在，各國的間選制度也以不同的形式在進行。而澳門三大板塊中最容易被外界詬病的就是委任制，因為從一般的認(rèn)知中，間選也是選舉的一部分，代表著某種程度的選拔，而委任直接由行政長官官派，多少帶有一些“人治”的色彩，這種自上而下的非選舉形式存在“不公開、不透明”的客觀狀況，因而難以獲得社會大眾信任與接受，需要寄望“伯樂型”的長官任人唯賢，畢竟直選代表了大多數(shù)民眾的利益，間選代表了界別利益，委任就被寄予了代表公平正義與專業(yè)知識進入立法會的利益考量，委任制度優(yōu)越在於可以避免停留在相對狹隘的利益範(fàn)圍，以全局、超越黨派團體的的理性思維參與立法會工作，推動澳門發(fā)展。因此從制度的設(shè)計面與實踐面，我們都可以看到委任制度有偏離民主的一面，也有其合理的一面，未來需要持續(xù)性推動優(yōu)化改革。

目前立法會分為直選、間選、委任三種模式，分別佔14席、12席和7席，客觀上因為委任加上間選的結(jié)構(gòu)性問題，即使14席直選委員全部反對某項政府提案都無法有效監(jiān)督與制衡政府，支持政府的力量完全充足，只能體現(xiàn)出這套體制在設(shè)計之初的“配合”理念，因此未來的改革更要從源頭上加強“監(jiān)督”、“制衡”的力度，形成以配合為主、制約為輔的立法行政關(guān)係。同時也應(yīng)該由政府主動完善委任制度，明確委任門檻，將工作經(jīng)歷、學(xué)歷、過往貢獻(xiàn)等納入評選標(biāo)準(zhǔn)，通過一些可參考的因素進一步保障“選賢與能”，維護市民利益，一旦有效開展這樣的改革，就不會存在某些激進團體否認(rèn)現(xiàn)有制度的情況，畢竟相對於“休克式”改革，我們認(rèn)為“漸進性”改革能夠保持社會穩(wěn)定中的進步，防止激進改革帶來的流血衝突與社會動蕩，這種方式也符合澳門長期以來新城的穩(wěn)步前進與相對保守的文化。

參選爆炸，社會在前行

儘管社會對於立法會現(xiàn)行制度與推動法案的效率上多有所質(zhì)疑，但不可否認(rèn)，2017年即將迎來的第六屆立法會選舉出現(xiàn)了空前激烈的狀況，直選板塊的報名組別由以往的21組升級到本屆的25組，間選組別也出現(xiàn)了差額選舉，由5組變?yōu)?組，這體現(xiàn)了澳門社會的聲音與訴求進一步多元化、精細(xì)化，而不是簡單的激烈競爭與對抗化升級。相對於以往，澳門社會中已有的社團、政治力量已經(jīng)解決不了新生訴求，因此這些新的利益團體就主動出來承接這些訴求，希望進軍立法會表達(dá)自己的心聲，比如當(dāng)下年輕人的一些訴求無法得到發(fā)聲，因此有一些新生激進社團就出來爭取這一部分的選民認(rèn)同，當(dāng)然有一些是在特殊事件發(fā)生下產(chǎn)生的利益團體，比如海一居業(yè)主團體的出來參選。在澳門目前的選舉制度之下，小團體只要掌握到一定的票源就可以有希望進軍立法會發(fā)聲，在這種對小團體有利的制度設(shè)計下，自然有新的利益團體出來衝刺某些席次。而對於某些原來在一個團體內(nèi)、一張名單參選的議員本屆通過分拆兩支團隊的方式參選，這種“分散化選舉”其實也是一種選舉策略，試圖拿下更多的席次，效果如何自然需要後續(xù)觀察。從另一個層面觀察，本屆參選團隊數(shù)量的大幅提升反映出政界的參選熱忱提高，從第一候選人的名單可以充分看出比以前多了不少，湧現(xiàn)出新一批的政治人才，特別是新生代，新生代政治人才的出現(xiàn)除了呈現(xiàn)出政界、立法會的接班態(tài)勢以外，更能反映出社會在世代更替的活力與發(fā)展，對於一個不斷進步的社會而言，這是良性的趨勢，從參選人與選民登記的狀況可以看出澳門正在逐漸擺脫政治冷感的困境，不斷有代表與民眾站出來表達(dá)意願就值得尊重，對於這片土地的責(zé)任感也在持續(xù)增強。

當(dāng)然隨著年輕人的活躍以及新時代網(wǎng)絡(luò)媒體、社交平臺的普及，未來選戰(zhàn)除了在現(xiàn)實社會上演競爭局面，想必在互聯(lián)網(wǎng)之上也會異常激烈，無論哪一種選舉，都會有不同的選舉策略亦會出現(xiàn)抹黑的狀況，除了候選人的自律之外，政府也要積極的引導(dǎo)與介入，針對違法事項深入調(diào)查，不能姑息，從而為澳門選舉帶來一片公平正義的良善風(fēng)氣。只有在公平的起跑上選出的代議士，我們才能期待他們真是反應(yīng)民意，代表民意，監(jiān)督政府，推動澳門發(fā)展。未來無論是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、“一帶一路”等帶來的區(qū)域整合、融合同樣需要這些議員深入各區(qū)，扮演好溝通的角色，引導(dǎo)社會風(fēng)氣，充分理解戰(zhàn)略機遇，抓住發(fā)展平臺，而非一味以訛傳訛，擔(dān)心競爭加速，改變現(xiàn)狀。如此一來民意就是雙向互動的，選民投下神聖一票選出立法會議員，議員同樣對市民、對這座城市懷抱著責(zé)任感來推動社會進步，最終才能變成民眾、政治設(shè)計中期待的立法會。