檢察院完善訴訟監(jiān)督的難點(diǎn)及建議

鄭艷玲

黨的十八大以來，特別是黨的十八屆三中、四中全會(huì)以來，黨中央從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的高度，對(duì)完善檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)提出了更高的要求，做出了“要完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強(qiáng)對(duì)刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督”，“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”等改革決策部署，明確了檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的任務(wù)和方向，具有重大意義。

訴訟監(jiān)督是法律監(jiān)督的重要組成部分，將訴訟監(jiān)督等同于法律監(jiān)督的觀點(diǎn)，是不準(zhǔn)確的。因?yàn)閷⒎杀O(jiān)督歸結(jié)為訴訟監(jiān)督，不僅縮小了法律監(jiān)督的范圍。我們認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督，應(yīng)該置于整個(gè)法律監(jiān)督之下去理解，是法律監(jiān)督的一種具體監(jiān)督形式，是需要專門化的一個(gè)概念。根據(jù)訴訟監(jiān)督的這種特性，可以將訴訟監(jiān)督概括為：人民檢察院根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，通過行使國家法律監(jiān)督權(quán)，依照法定程序，督促糾正訴訟過程中的違法行為，以保障訴訟程序正當(dāng)合法的一項(xiàng)專門性的活動(dòng)。

根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)法律監(jiān)督的規(guī)定，檢察權(quán)包括職務(wù)犯罪偵查權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)；訴訟監(jiān)督權(quán)又可分為立案監(jiān)督權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、刑事審判監(jiān)督權(quán)、刑罰執(zhí)行監(jiān)督權(quán)和民事審判、行政訴訟監(jiān)督權(quán)。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)具體職能的特點(diǎn)，職能可劃分為：第一層級(jí)：法律監(jiān)督；第二層級(jí)：職務(wù)犯罪偵查、審查批準(zhǔn)逮捕或者決定逮捕、公訴、訴訟監(jiān)督；第三層級(jí)：是對(duì)第二層級(jí)四個(gè)制度中每一個(gè)制度的進(jìn)一步劃分，其中的訴訟監(jiān)督又具體劃分為刑事訴訟監(jiān)督、民事審判監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督。第四層級(jí)：刑事訴訟監(jiān)督又具體劃分為刑事立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督、刑事審判程序監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督。就普遍說法中，檢察權(quán)中訴訟監(jiān)督狹義的范圍即劃分為刑事訴訟監(jiān)督、民事審判監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督。

多年來的司法實(shí)踐證明，確立檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)訴訟的法律監(jiān)督職能，對(duì)于保證訴訟的順利進(jìn)行，保障國家法律的正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)的公平與正義，有著重要的意義。但是長期以來，這項(xiàng)職能在實(shí)踐中被嚴(yán)重弱化，甚至有部分檢察人員對(duì)自身所肩負(fù)的這一神圣法律職責(zé)也缺乏正確的認(rèn)識(shí)。

一、檢察人員對(duì)訴訟監(jiān)督的積極性不足

很長一段時(shí)間以來，相當(dāng)一部分檢察人員把檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)與《憲法》所規(guī)定的公、檢、法三機(jī)關(guān)“互相配合、互相制約”原則混同，沒有認(rèn)識(shí)到檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的單向性、專門性和強(qiáng)制性，在思想意識(shí)上淡化了檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職權(quán)。這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)嚴(yán)重阻礙了訴訟監(jiān)督工作的深入開展。部分檢察人員在思想層面上認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)履行訴訟監(jiān)督職責(zé)無非是在給被監(jiān)督機(jī)關(guān)找麻煩，不愿意切實(shí)履行法律所賦予的監(jiān)督職責(zé)，在工作上稟持“不求有功、但求無過”的態(tài)度，對(duì)于訴訟過程中發(fā)現(xiàn)的問題怠于按照法律規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督。

再有，實(shí)踐中不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不忍監(jiān)督的情況是比較多見的。不敢監(jiān)督主要是因?yàn)榭雌饋頇z察機(jī)關(guān)在訴訟中是居中的地位，而且是唯一一個(gè)參加訴訟全程的機(jī)關(guān)，又有監(jiān)督的職責(zé)，好像權(quán)力很大。但實(shí)際上只有批捕、起訴等一些程序性的權(quán)力，真正裁決的是法院，對(duì)實(shí)體問題的解決還是法院，所以在后面是要受到制約的，從這個(gè)角度上講檢察機(jī)關(guān)有不敢監(jiān)督的問題。而且還有一個(gè)糾錯(cuò)機(jī)制，一旦法院判無罪，一律是要責(zé)任倒查的，這種情況下不敢監(jiān)督是客觀存在的。再就是不愿監(jiān)督，不愿把一個(gè)建立起來的很好的關(guān)系給得罪。再就是不忍監(jiān)督，目前被監(jiān)督單位的處理都是很嚴(yán)重的，一旦發(fā)出糾正違法通知書或者檢察建議的話，在處理自己的干警的時(shí)候是非常嚴(yán)厲的。

最后，中國幾千年來形成的宗族文化，使人與人之間構(gòu)成熟人社會(huì)，存在因?yàn)槟ú婚_情面，和稀泥的情形，這種傳統(tǒng)宗族文化的存在以及熟人社會(huì)下的人情因素對(duì)檢察機(jī)關(guān)開展訴訟監(jiān)督工作顯然是一個(gè)沉重的包袱。

二、法律監(jiān)督工作受行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的制約

法律監(jiān)督不能在真空中進(jìn)行，法律監(jiān)督也不能僅靠檢察機(jī)關(guān)自己一家，法律監(jiān)督不僅需要其他國家強(qiáng)力機(jī)關(guān)、被監(jiān)督者和社會(huì)各界的充分理解、大力支持和密切配合，更需要一系列配套制度去輔佐。但是作為專門的訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)有不能完全作為與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)并列的國家機(jī)關(guān)。我國檢察機(jī)關(guān)之所以作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是因?yàn)樗鼡?dān)負(fù)著保障憲法和法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職責(zé)。但是，一些地方黨委、政府、人大等監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)檢察工作乃至司法工作的干預(yù)是一個(gè)長期存在的現(xiàn)象，這直接導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)無法獨(dú)立行使職權(quán)。

三、在訴訟監(jiān)督規(guī)定不夠細(xì)化，工作中出現(xiàn)重點(diǎn)傾斜

從我國現(xiàn)有的訴訟監(jiān)督機(jī)制規(guī)定來看，總體上是符合我國國情的，但是也存許多不足的地方，在具體司法實(shí)踐中，各地檢察機(jī)關(guān)、檢察人員訴訟監(jiān)督實(shí)踐中普遍存在重打擊犯罪，輕保護(hù)人權(quán)；重刑事，輕民事；重實(shí)體審查，輕程序?qū)彶椋恢亟Y(jié)果，輕過程；重配合，輕制約監(jiān)督的現(xiàn)象。部分檢察機(jī)關(guān)、檢察人員不認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，有的對(duì)一些違法現(xiàn)象視而不見，使監(jiān)督流于形式；有的是監(jiān)督內(nèi)容不全面，有監(jiān)督死角；監(jiān)督過程不徹底，重監(jiān)督形式，不重監(jiān)督效果，致使監(jiān)督虎頭蛇尾，有頭無尾。因此，應(yīng)當(dāng)從訴訟監(jiān)督的完整性出發(fā)，對(duì)訴訟監(jiān)督所涉及的范圍、對(duì)象等作出明確的法律規(guī)定。同時(shí)，在法律授權(quán)明確、充分的情況下，建立和完善依法履職、相互制約、保障權(quán)益的“三位一體”、適應(yīng)訴訟監(jiān)督工作需要的運(yùn)行機(jī)制。

四、訴訟監(jiān)督的立法容量太少，造成了監(jiān)督上的許多盲點(diǎn)

首先，法律規(guī)定滯后，存在很多缺失和空白，難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，監(jiān)督存在盲區(qū)，使得許多訴訟行為都游離于法律監(jiān)督之外。檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的范圍是由法律明確規(guī)定的，因而對(duì)超出法定范圍的違法現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)無權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。但是，由于法律的滯后性以及立法技術(shù)的缺陷等原因，使得檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職能存在盲區(qū)。其次，缺乏監(jiān)督程序的規(guī)定。三大訴訟法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)只有原則性的籠統(tǒng)規(guī)定，缺乏具有可操作性的程序規(guī)定。再次，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)多頭設(shè)置，相互配合不夠，缺乏系統(tǒng)性。

五、關(guān)于訴訟監(jiān)督的立法規(guī)定過于原則和抽象，可操作性差

與公訴權(quán)或職務(wù)犯罪偵查權(quán)相比，刑事訴訟法沒有專章或?qū)９?jié)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)進(jìn)行規(guī)定。對(duì)于訴訟監(jiān)督權(quán)的規(guī)定僅散見于若干法條之中，且條文表述過于原則。而對(duì)于民事審判和行政訴訟的法律監(jiān)督，現(xiàn)有的法律規(guī)定則更是缺乏。我國《民事訴訟法》第14條和《行政訴訟法》第10條都規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)和行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，這些規(guī)定在范圍上還是比較寬泛的，但民事訴訟法和行政訴訟法總則和分則的規(guī)定卻不一致，在分則中對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)又作了進(jìn)一步限制，排除了對(duì)其他民事審判活動(dòng)和行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，僅規(guī)定對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的、確有錯(cuò)誤的判決、裁定進(jìn)行抗訴這一單一的事后監(jiān)督方式。并且，對(duì)于抗訴范圍的規(guī)定也不明確，致使司法實(shí)踐中，檢法兩院對(duì)此存在不同認(rèn)識(shí)，甚至出現(xiàn)了法院出臺(tái)的一些司法解釋排除了檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行、調(diào)解等方面的監(jiān)督，出現(xiàn)了被監(jiān)督者給監(jiān)督者確定監(jiān)督范圍、事項(xiàng)的不正?，F(xiàn)象。

六、對(duì)被監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督措施缺乏強(qiáng)制性，難見實(shí)效

首先，監(jiān)督方式單一。法定的監(jiān)督手段也局限于“糾正違法通知”、“檢察建議”，監(jiān)督方式的單一決定了檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督活動(dòng)中的作用難以充分發(fā)揮。其次，監(jiān)督效能弱化性。立法對(duì)于拒絕及時(shí)反饋的行為卻沒有規(guī)定進(jìn)一步的制裁措施，致使檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)力缺乏強(qiáng)制力的保護(hù)。

檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟監(jiān)督，主要是通過通知立案、抗訴、檢察建議糾正違法等手段進(jìn)行，這些監(jiān)督手段由于法律規(guī)定的不完善，缺乏保障機(jī)制，往往只有建議權(quán)，沒有命令權(quán)。致使監(jiān)督剛性不足、措施乏力，導(dǎo)致司法實(shí)踐中效果不盡如人意。比如刑事訴訟法第76條規(guī)定了糾正違法，但是法律沒有對(duì)糾正違法的實(shí)施保障作出規(guī)定。對(duì)于被監(jiān)督機(jī)關(guān)不接受糾正違法意見的，檢察機(jī)關(guān)往往束手無策，所以在實(shí)踐中有些機(jī)關(guān)對(duì)糾正違法意見書置若罔聞。而在民事審判和行政訴訟監(jiān)督中也同樣存在著類似的問題。根據(jù)民事訴訟法和行政訴訟法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判活動(dòng)及行政訴訟的監(jiān)督手段僅確定為按審判監(jiān)督程序提起抗訴一種，而在司法實(shí)踐中總結(jié)出來的檢察建議和糾正違法通知書等幾種監(jiān)督手段，卻因立法及其他制度規(guī)定不明確等原因，致使這些民行檢察監(jiān)督工作流于形式，而且由于民行檢察監(jiān)督是在人民法院作出的裁判生效后的事后監(jiān)督，這在客觀上造成了檢察機(jī)關(guān)無法了解庭審活動(dòng)，無法聽取雙方當(dāng)事人的陳述和辯論，這種手段單一的事后監(jiān)督在實(shí)踐中的作用非常有限。這種立法空白導(dǎo)致的監(jiān)督手段的非強(qiáng)制性，嚴(yán)重弱化了法律監(jiān)督的效力，成為強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督職能的瓶頸。

對(duì)于訴訟監(jiān)督存在的弱點(diǎn)的幾點(diǎn)建議：

（一）讓檢察人員從主觀上重視訴訟監(jiān)督

加強(qiáng)對(duì)檢察人員的培訓(xùn)，強(qiáng)化訴訟監(jiān)督意識(shí)，提高訴訟監(jiān)督能力。加強(qiáng)法治理念與檢察理論教育，著力強(qiáng)化檢察人員訴訟監(jiān)督意識(shí)。全面推進(jìn)正規(guī)化崗位培訓(xùn)，著力強(qiáng)化檢察隊(duì)伍的法律監(jiān)督能力建設(shè)。要增強(qiáng)檢察人員抵御外部干擾的能力、減少檢察人員的后顧之憂，建立完善的檢察職業(yè)保障機(jī)制是必不可少的。

（二）檢察的訴訟監(jiān)督職能與其他法律監(jiān)督機(jī)關(guān)工作區(qū)分明確

加強(qiáng)訴訟監(jiān)督的重要性的宣傳及其意義，另外有一些基本原則還是要遵循，要求得人大、黨委的支持，要堅(jiān)持依法、及時(shí)、有效的原則，同時(shí)要注重和其他司法機(jī)關(guān)的配合制約。在我國這樣一個(gè)人情社會(huì)，要盡量多講監(jiān)督，少講配合。通過檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，要啟動(dòng)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的一套監(jiān)督制約機(jī)制，保證國家司法權(quán)力的有效運(yùn)行。

1.加強(qiáng)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)的溝通與配合

應(yīng)該大力加強(qiáng)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)的溝通，使其正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待訴訟監(jiān)督工作，切實(shí)樹立“監(jiān)督就是支持”、“監(jiān)督與支持相統(tǒng)一”的理念。在此可以充分發(fā)揮政法委的協(xié)調(diào)、平衡作用，促成監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間形成共識(shí)。

2.正確處理人大監(jiān)督與訴訟監(jiān)督的關(guān)系

人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督活動(dòng)，是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)的法律保證。在堅(jiān)持人大必須依法定方式和程序?qū)z察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督、為檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)造獨(dú)立司法空間的基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)也要增強(qiáng)接受人大監(jiān)督的自覺性和主動(dòng)性，積極爭取人大對(duì)訴訟監(jiān)督工作的監(jiān)督和支持。同時(shí)要加強(qiáng)調(diào)查研究，總結(jié)訴訟監(jiān)督工作存在的問題、特點(diǎn)及規(guī)律，適時(shí)向人大提出立法建議，為訴訟監(jiān)督工作提供明確、具體的法律依據(jù)。

3.改進(jìn)與完善黨的領(lǐng)導(dǎo)

檢察機(jī)關(guān)要主動(dòng)向黨委、政法委匯報(bào)訴訟監(jiān)督工作取得的成績和存在的問題，爭取黨委、政法委對(duì)訴訟監(jiān)督工作的理解與支持。但是，我們也要正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)和檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)的關(guān)系，改進(jìn)與完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，實(shí)行黨法分開，使黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)主要靠其內(nèi)部黨組織實(shí)現(xiàn)，避免地方黨委、政法委對(duì)司法活動(dòng)的直接干預(yù)。

（三）改革和完善訴訟監(jiān)督機(jī)制

對(duì)訴訟監(jiān)督機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)多出臺(tái)意見和實(shí)施細(xì)則，特別要注意規(guī)定條例的細(xì)化及操作清晰，凡是現(xiàn)有法律規(guī)定的、跟訴訟監(jiān)督相關(guān)的一些制度在實(shí)踐中都要去落實(shí)，在規(guī)定的不完善的那些環(huán)節(jié)，特別是與公安局、法院，部門與部門銜接的一些環(huán)節(jié)上做好制度建設(shè)。

（四）提升訴訟監(jiān)督強(qiáng)制力

我們要解決的問題是如何提升監(jiān)督者的監(jiān)督力量，使被監(jiān)督者在這個(gè)力量下必須接受監(jiān)督，否則就要承擔(dān)極大的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該注意把訴訟監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)結(jié)合起來，通過查處少數(shù)司法人員職務(wù)犯罪確保訴訟監(jiān)督實(shí)效，維護(hù)司法公正。對(duì)其他被監(jiān)督的司法機(jī)關(guān)，比如讓公安、法院、司法行政部門從國家憲法的高度去認(rèn)識(shí)檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)，同時(shí)在工作中自覺地接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。這為檢察機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)的溝通奠定了比較好的基礎(chǔ)。以前人大的監(jiān)督多停留在個(gè)案的監(jiān)督上，這樣實(shí)際上有一種司法的不公，包括權(quán)力機(jī)關(guān)用權(quán)不當(dāng)在里面。就此方面，檢察系統(tǒng)無論法律規(guī)定上應(yīng)適合自身的工作特點(diǎn)制定的一些司法解釋。

（五）靈活運(yùn)用，提高訴訟監(jiān)督的可操作性

一建議修改刑事訴訟法，進(jìn)一步完善立案監(jiān)督的效果保障程序。二運(yùn)用更加靈活的、多種的監(jiān)督手段。主要是用足用好法律、司法解釋中賦予檢察機(jī)關(guān)的一些職能。檢察機(jī)關(guān)的很多監(jiān)督是一種事后監(jiān)督，法律的規(guī)定很多都是事后的。比如說法院做出判決、裁定減刑、假釋之后，檢察機(jī)關(guān)真正拿到這些法院的裁判往往是在被告人已經(jīng)放出去可能一個(gè)月以后了。如果覺得有問題想監(jiān)督，實(shí)際上是不太可能的?，F(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)在強(qiáng)調(diào)履行職責(zé)的時(shí)候，更多的是強(qiáng)調(diào)事中、事前，甚至很多時(shí)候是事前的預(yù)防，就把反貪部門的預(yù)防工作拓展到訴訟監(jiān)督的各個(gè)領(lǐng)域。

檢察機(jī)關(guān)并沒有僅僅限定于訴訟監(jiān)督層面，而是通過訴訟監(jiān)督，走向社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)最廣義的全面監(jiān)督。通過訴訟監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督，是檢察監(jiān)督職能賴以發(fā)展的基本路徑。檢察機(jī)關(guān)所肩負(fù)的社會(huì)監(jiān)督功能還表現(xiàn)在其服務(wù)于社會(huì)管理制度完善以及多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行的格局中。監(jiān)督的法律效果、社會(huì)效果，甚至是政治效果好不好，必要進(jìn)行評(píng)估，通過評(píng)估及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督工作中存在的問題和不足，及時(shí)調(diào)整監(jiān)督的重點(diǎn)和方向，使監(jiān)督更加適應(yīng)不斷發(fā)展變化的形勢的需要。目前正在構(gòu)建以多元化糾紛解決機(jī)制為基本內(nèi)容的大調(diào)解體系，在這個(gè)體系中，檢察機(jī)關(guān)不僅通過檢察和解、服判息訴等監(jiān)督行為做出貢獻(xiàn)，成為其有機(jī)組成部分，而且還積極延伸職能，多種形式地發(fā)揮制度構(gòu)建作用，推動(dòng)大調(diào)解體系的建設(shè)步伐。目前所強(qiáng)調(diào)的司法機(jī)關(guān)“三項(xiàng)重點(diǎn)”工作，即社會(huì)矛盾化解、管理制度創(chuàng)新以及公正廉潔執(zhí)法，都與檢察院的民行檢察監(jiān)督制度的積極作用緊密相關(guān)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審時(shí)度勢，以此“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”為新的著力點(diǎn)，全面發(fā)掘監(jiān)督職能，轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，演繹監(jiān)督內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)由訴訟監(jiān)督到社會(huì)監(jiān)督的轉(zhuǎn)向，最終契合憲法對(duì)其職能定位的制度宗旨。