淺析行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范執(zhí)行中存在的現(xiàn)狀及改進措施

【摘要】財政部2012年制定出臺的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，要求各行政事業(yè)單位從2014年1月1日開始執(zhí)行，到現(xiàn)在已執(zhí)行了四個年頭，但由于種種因素，行政事業(yè)單位的內部控制仍存在許多問題，本文從執(zhí)行中存在的比較普遍的內控意識不強、內控環(huán)境差，風險意識淡薄、風險識別能力不強，歸口管理不到位等五個方面的問題進行分析，最后針對這些問題提出相應的改進措施。

【關鍵詞】行政事業(yè)單位 內部控制 現(xiàn)狀 措施

我國的行政事業(yè)單位掌控著很大部分的社會資源，社會公眾對其關注度也較高，但長期以來，因其經濟業(yè)務核算要求簡單，涉及環(huán)節(jié)少，內控意識認識不到位，內控制度建立不完善，執(zhí)行不到位，監(jiān)督不嚴等問題，行政事業(yè)單位出現(xiàn)了單位經濟管理混亂，資產損失浪費，貪污腐敗，經濟活動不合規(guī)、“小金庫”等問題，為此，財政部適時制定的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），對行政事業(yè)單位建立健全內部控制，對單位經濟活動的風險進行防范于管控，規(guī)范單位管理，促進行政事業(yè)單位總體目標實現(xiàn)，具有重要的現(xiàn)實意義。但根據(jù)本人多年行政事業(yè)單位的內部審計工作所了解的情況，在執(zhí)行《規(guī)范》的過程中，許多單位還處于初期階段，存在一些比較普遍的共通的問題。本文僅從行政事業(yè)單位在執(zhí)行《規(guī)范》中存在的問題進行分析，并提出相應的改進措施。

一、行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范執(zhí)行中存在的問題分析

（一）內部控制的意識比較薄弱，內控執(zhí)行環(huán)境較差

良好的內控意識才能確保內部控制的健全及實施，部分行政事業(yè)單位從領導到一般人員仍然對執(zhí)行內部控制規(guī)范的重要性認識不到位，內控意識薄弱，重發(fā)展、輕管理。沒有良好的內控意識，也就沒有形成好的內控環(huán)境，許多單位都未按照《規(guī)范》結合自身業(yè)務特點建立一套完整的內部控制體系及配套的各種規(guī)則制度，覆蓋單位所有的經濟活動內容。其次，部分單位對內部控制的認識停留在會計控制，一說到內部控制就是財務部門的事，以單位建立的各項財務規(guī)章制度代替內部控制，未能涵蓋所有業(yè)務環(huán)節(jié)和相關人員，沒有形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機制。最后極少單位建立了內控制度，但是由于內控意識不夠，在執(zhí)行中流于形式，“有章不循，有據(jù)不依”，未能積極主動參與到內控活動中去；甚者有的覺得制度太死，束縛了手腳，不利于活動的進行，想法設法鉆制度的空子，嚴重阻礙內控的執(zhí)行，加大單位經濟活動的風險。

（二）風險評估意識淡薄，風險識別能力不強

在現(xiàn)實工作中，行政事業(yè)單位因其性質特殊性，普遍存在風險意識淡漠，主要體現(xiàn)在兩個方面，一是對經濟活動的外部風險評估意識不夠，風險識別能力不強，因行政事業(yè)單位的特性，其外部風險主要是國家及地方政策，業(yè)務往來單位的資信等，一旦對政策解讀及執(zhí)行錯誤，不利于單位的發(fā)展，事業(yè)的開展，而且還面臨著國家有關部門的檢查處罰。對業(yè)務往來單位的信用、資質未能進行深入細致的考察，就有可能存在一定的履約風險，造成單位經濟的損失。二是單位內部風險評估不全面，未能對各項經濟業(yè)務流程進行細致的全面梳理，未能準確找出關鍵控制點，并有針對性的實施有效的內部控制。最終因未對經濟活動的風險的進行全面、有效、客觀的評估，無法有效的防范內部的各種風險，從而造成工作被動，且有可能造成關鍵崗位人員的廉政風險及單位經濟損失的風險。

（三）歸口管理不到位，內部管理混亂

許多單位未能很好的進行歸口管理，例如物資的采購、合同的管理、資產管理、各項費用管理等等。這些經濟活動未能實行歸口統(tǒng)一管理，直接的后果就是，不能有效的降低支出成本，提高資產使用效益；管理混亂，各部門各自為政，缺乏相互監(jiān)督相互制衡的機制；有些還存在管理上相互推諉扯皮的情況，造成工作效率低，不管對內對外都造成職工群眾辦事難。

（四）內部控制關鍵崗位設置及人員管理不合理

從這幾年工作中接觸了解到的單位的情況來看，大多數(shù)單位在內部控制關鍵崗位的設置及人員管理方面存在不合理的情況，主要表現(xiàn)在三個方面。一是部分單位因規(guī)模小或者其他原因未單獨設立內部審計部門或專職審計人員，對單位內控執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督和評價；二是有些單位雖然設立了相應的內審機構，但卻與紀檢監(jiān)察或財務合署在一起，缺乏足夠的獨立性和權威性；三是未建立內部控制關鍵崗位人員輪崗制度，或者建立了輪崗制度，但未嚴格執(zhí)行，加大了內部控制關鍵崗位工作人員的廉政風險。

（五）部門預算編制不科學，預算控制薄弱

近年來，隨著國家對部門預算的逐步推行，行政事業(yè)單位對預算管理越來越重視，預算管理總體水平在一定程度上得到很大提高，但實際工作中部分單位的預算控制仍處在一個薄弱的位置。具體表現(xiàn)在，首先預算的編制環(huán)節(jié)，因為編制時間短、時間緊，實際使用各項費用的職能部門又未能完全參與其中，或者與財務部門溝通協(xié)議不夠，導致預算編制質量低，項目預算不科學、不合理。其次，在預算的執(zhí)行環(huán)節(jié)方面，有的未按批復的預算額度和標準執(zhí)行，隨意無序的調整預算和改變資金用途，存在無預算支出、超預算支出或者有預算不支出情況；有的未定期對預算執(zhí)行進行有效的分析，與業(yè)務部門溝通不暢，造成預算執(zhí)行進度偏低或偏高；有的甚至為了達到既定的預算進度，虛列支出或者不根據(jù)實際情況而開展業(yè)務活動，造成資金的損失浪費。

二、加強行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范執(zhí)行的建議措施

（一）強化內控意識，建立健全并完善內控制度

《規(guī)范》第六條規(guī)定，單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責，這就決定了單位的管理者對本單位內部控制起著至關重要的作用，領導首先要認識到內部控制的重要性，樹立正確的內控理念，重視內部控制工作。單位還應加大對《規(guī)范》宣傳力度，要將內控的建立與實施的理念傳達到每位職工，實現(xiàn)全過程、全員性參與，形成良好的內控控制環(huán)境氛圍。其次，單位應按照國家有關規(guī)定，結合單位自身實際情況，在廣泛征求干部職工意見的基礎上，建立健全內部控制制度，并根據(jù)外部環(huán)境的變化及單位經濟活動的調整和管理要求的提高，進行不斷的修訂和完善。最后，制度建立了不執(zhí)行就是一紙空文，單位從上至下都要嚴格按章辦事，避免主觀隨意性的處理方式發(fā)生，確保權力在制度下運行，各項經濟活動有序進行。

（二）強化單位各層面的內部控制措施

1.增強風險評估意識，建立完善風險評估機制。單位應當按照《規(guī)范》要求，建立相應的風險評估機制，成立風險評估小組，根據(jù)實際情況，每年不定期的至少一次對單位內外部的經濟活動風險進行評估一次，并形成書面報告，作為完善內部控制的依據(jù)。對經濟活動進行全面梳理，明確業(yè)務流程程序，針對風險點，采取相應控制措施，明確各崗位的職權范圍，審批權限及相應的責任。

2.加強歸口管理，明確歸口管理部門。單位應按照《規(guī)范》的要求，根據(jù)實際情況，按照權責對等的原則，采取成立聯(lián)合工作小組并確定牽頭部門或牽頭人員等方式，對有關經濟活動實行統(tǒng)一管理。如對物資采購、資產管理、合同管理，部分收支業(yè)務等明確歸口管理部門，要求歸口管理對具體事項負責，例如合同歸辦公室負責、固定資產歸資產管理部分負責、物資采購歸事務中心負責等。同時明確歸口部門的工作職責，做好各部門間的溝通協(xié)調工作；加強痕跡管理，做好相關資料的收集歸檔工作。

3.建立健全內部控制關鍵崗位責任制。按《規(guī)范》要求，結合單位實際，建立健全內部控制關鍵崗位責任制，明確崗位職責分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督，應當實行內部控制關鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確輪崗周期。尤其是要強調內部審計機構作為內部控制監(jiān)督與評價的獨立性與權威性，要充分發(fā)揮內部審計在內部控制中重要作用，要求其定期或不定期對單位內部控制設計和執(zhí)行的有效性進行檢查，做出評價，指出存在的缺陷，通過分析原因，提出建議，為不斷完善內部控制提供依據(jù)。單位負責人應充分利用內審結果，完善內部控制制度，提高內控執(zhí)行力。內部控制關鍵崗位的工作人員要建立培訓、評價、輪崗制度，不具備輪崗的單位應采取不定期檢查或者專項審計等控制措施。

4.建立健全預算業(yè)務管理制度。單位應結合自身實際，建立健全預算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預算內部管理制度，對各個環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定，明確職責權限，不相容崗位相互分離。在編制時要落實單位內部各個部門的預算編制責任，加強財務與各資金使用部門的溝通協(xié)調，確保預算編制依據(jù)充分、內容完整、項目細化，數(shù)據(jù)準確。在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，應嚴格根據(jù)批復的預算安排各項支出，確保預算嚴格有效執(zhí)行。單位應當定期建立預算執(zhí)行分析機制，定期召開預算執(zhí)行分析會，通報預算執(zhí)行情況，對各部門提出的下一步的預算安排及預算執(zhí)行中存在的問題進行分析，提出改進措施，提高預算執(zhí)行的有效性。最后單位應強化對決算分析結果的運用，建立健全單位預算與決算相互反映、相互促進的機制，不斷的提高預算編制水平與執(zhí)行有效性。

近年來，各級財政部門及上級主管部門不斷在加大對行政事業(yè)單位各個業(yè)務方面的規(guī)范和監(jiān)督力度，且隨著國家對行政事業(yè)單位改革進程的加快，社會公眾對行政事業(yè)單位的關注越來越高，財政資金的使用效益越來越受到關注，單位依據(jù)《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》建立健全內部控制與實施，才能提高管理水平和風險防范能力，提高資金使用效益，有效防范舞弊和預防腐敗，確保單位可持續(xù)健康發(fā)展，維護單位自身和社會公眾的利益。通過這幾年《規(guī)范》的實施與執(zhí)行，行政事業(yè)單位的內部管理水平和經濟活動的合法合規(guī)性總體上還是得到了很大提升，但還是存在許多的問題，仍亟需解決，需要不斷的探索與完善。

參考文獻

[1]財政部.財會{2012}21號文，《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》2012.11.

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作者簡介：張靜（1984-），女，漢族，重慶合川人，任職于長江重慶航道局。