農(nóng)業(yè)保險精準補貼的著力點和配套保障

何小偉

提高農(nóng)業(yè)補貼政策的精準性和指向性，不僅是近年來我國中央一號文件的明確要求，也是我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的應有之義。作為我國農(nóng)業(yè)補貼的重要組成部分，農(nóng)業(yè)保險保費補貼當然需要在提高精準性和指向性上做文章。

農(nóng)業(yè)保險補貼政策的設立目的，是為了引導和支持農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險，從而構(gòu)筑農(nóng)業(yè)風險安全網(wǎng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風險的能力。為此，自2007年正式實施以來，我國農(nóng)業(yè)保險補貼政策就采取了“廣覆蓋、保成本”的基本原則。所謂“廣覆蓋”，即農(nóng)業(yè)保險補貼在原則上將覆蓋所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者；而“保成本”則是指農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品只提供涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的較低保障水平，不提供涵蓋價格風險和收入風險在內(nèi)的較高保障水平。盡管近年來我國農(nóng)業(yè)保險在覆蓋區(qū)域、補貼范圍、保障水平等方面不斷升級和完善，但是“廣覆蓋、保成本”的基本原則并沒有改變。然而，過去十年的實踐經(jīng)驗表明，雖然現(xiàn)行補貼方式有助于農(nóng)業(yè)保險項目的迅速推廣，保證了公平性，但是卻也存在著“撒胡椒面”的現(xiàn)象，在補貼的實施方面缺乏差異性和靈活性，導致補貼的精準性和指向性不足，實效性也有所欠缺。

我們知道，農(nóng)戶個體之間是存在著差異的。即便是兩個同樣種植小麥或養(yǎng)殖生豬的農(nóng)戶，他們對農(nóng)業(yè)保險的需求也不完全相同。比如，從生產(chǎn)規(guī)模來看，大戶因為有著更大的規(guī)模和更高的投入，所面臨的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險也更為集中，利用農(nóng)業(yè)保險抵御農(nóng)業(yè)風險的動機也就更為強烈。從收入結(jié)構(gòu)來看，對于有著較高務工收入、工資收入和租賃收入的農(nóng)戶，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入對家庭收入的貢獻有限，其對農(nóng)業(yè)保險的需求自然不那么強烈。從歷史損失記錄來看，如果農(nóng)戶在過去幾年里遭遇到嚴重的農(nóng)業(yè)損失，那么農(nóng)戶會有著很強的風險意識，投保的積極性更高。不難看出，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的需求會受到多種因素的影響，即農(nóng)戶之間存在著異質(zhì)性。如果忽視這些差異，簡單采取“一刀切”的補貼方式，補貼資金對農(nóng)戶生產(chǎn)的激勵作用就不能最大程度發(fā)揮。

那么，如何進一步提高農(nóng)業(yè)保險補貼的精準性和指向性？這就需要我們結(jié)合我國農(nóng)業(yè)補貼以及農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略的發(fā)展走向，對農(nóng)業(yè)保險的補貼對象、補貼區(qū)域、補貼品種等方面進行適當調(diào)整，做到統(tǒng)籌兼顧、突出重點。

首先，在補貼對象上，要在目前農(nóng)戶“廣覆蓋”的基礎上，逐步向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)一定是適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)，小規(guī)模經(jīng)營難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、集約化和組織化。截至2016年年底，我國家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營總量達到280萬個，有力地推動了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的引領力量。相比于小規(guī)模農(nóng)戶，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營規(guī)模更大、現(xiàn)代要素更多、風險也更高，對農(nóng)業(yè)風險保障的需求也更為迫切。因此，優(yōu)先對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行保險補貼，滿足其風險分散和轉(zhuǎn)移的需求，有助于增強其抵御風險的能力，推動我國農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營穩(wěn)步向前發(fā)展。需要強調(diào)的是，優(yōu)先向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行補貼，絕非不考慮財政部門的實際承受能力搞“大水漫灌”，而是應該結(jié)合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的實際需求，不斷豐富農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品體系，并進行差異化的補貼。比如，政府可支持保險公司提供從成本保險到產(chǎn)量保險再到收入保險的不同產(chǎn)品類型，并允許投保人選擇不同的保障水平選項，如果投保人選擇的保障水平越高，保費補貼的比例就越低。

其次，在補貼區(qū)域上，要加大中央財政向糧食主產(chǎn)區(qū)和貧困地區(qū)的保險補貼力度，并合理劃分中央和地方在農(nóng)業(yè)保險補貼中的責任分擔機制。近些年來，在農(nóng)村人口流出、農(nóng)業(yè)成本上漲、農(nóng)民收入增長緩慢等多種因素的推動下，我國的糧食主產(chǎn)區(qū)陷入“糧食大省、經(jīng)濟弱省、財政窮省”的怪圈，糧食生產(chǎn)與利益分配出現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象。因此，加大中央財政對糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)保險的補貼力度，減輕糧食主產(chǎn)區(qū)特別是產(chǎn)糧大縣的保險補貼壓力，對于完善糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食主銷區(qū)的利益補償機制、調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)政府和農(nóng)民的種糧積極性，進而保障我國的糧食安全，有著十分重要的意義。令人欣慰的是，2016年年底財政部出臺了《中央財政農(nóng)業(yè)保險保險費補貼管理辦法》，進一步明確了中央和省級財政在農(nóng)業(yè)保險保費補貼中的責任分擔，并規(guī)定了比較靈活的“以獎代補”方式來鼓勵地方政府實施補貼。該辦法還規(guī)定了中央財政將對產(chǎn)糧大縣三大糧食作物（稻谷、小麥和玉米）保險給予額外的補貼，補貼力度較之前有較大提高。

最后，在補貼品種上，各級財政要加大對基本糧食作物保險的補貼力度，同時探索中央財政對地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險的“以獎代補”政策。糧食作物是我國居民日常膳食中最為重要的組成部分，糧食安全事關(guān)國運民生，維系經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，是國家安全的重要基礎。因此，中央和地方財政應該旗幟鮮明地構(gòu)筑糧食安全保障體系，加大對三大糧食作物保險的補貼力度，努力調(diào)動農(nóng)民種糧的積極性，把糧食安全的主動權(quán)牢牢掌控在自己手中。對于基本糧食作物之外的農(nóng)產(chǎn)品，比如地方特色的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、漁業(yè)等，由于具有較強的地方性，需因地、因時而制宜，因此主要應由地方財政承擔保費補貼責任，而中央財政可采取“以獎代補”的方式予以額外補貼。

除了在補貼對象、補貼區(qū)域和補貼品種等方面精準著力之外，我們還需要在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎信息系統(tǒng)建設和保險補貼資金監(jiān)管兩個方面做好配套保障，以確保農(nóng)業(yè)保險精準補貼的順利實施。

一是加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎信息系統(tǒng)建設，為農(nóng)業(yè)保險精準補貼“鋪路架橋”。從目前來看，由于缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的準確信息，農(nóng)業(yè)保險補貼工作中存在著不少問題。比如，2014年保監(jiān)會和財政部在對某省農(nóng)業(yè)保險市場檢查時發(fā)現(xiàn)一些怪象——保險與農(nóng)戶沒關(guān)系、定損與災害沒關(guān)系、參加保險的農(nóng)作物與補貼品種沒關(guān)系。這些怪象的產(chǎn)生，與農(nóng)業(yè)補貼基礎信息的缺失顯然有著直接聯(lián)系。因此，盡快完善包括農(nóng)戶個人資料、土地承包與租賃信息、種植面積、作物類別、作物產(chǎn)量等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎信息系統(tǒng)，讓農(nóng)業(yè)保險補貼的工作有章可循、有據(jù)可依，對于提高農(nóng)業(yè)保險補貼的精準性和指向性具有基礎性的意義。

二是加強農(nóng)業(yè)保險補貼資金的監(jiān)督管理，防范各類騙取農(nóng)業(yè)保險補貼資金的行為。自農(nóng)業(yè)保險補貼政策實施以來，各類騙取補貼資金的行為屢有發(fā)生。騙取的主體不僅包括地方政府部門，也包括農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)辦人員。騙取的方式多種多樣，既有虛構(gòu)或者虛增保險標的、以同一保險標的進行多次投保的，也有通過虛假理賠、虛列費用、虛假退?；蚺灿觅r款、挪用經(jīng)營費用的，不一而足。無論任何形式的騙取行為，都嚴重背離了國家對農(nóng)業(yè)保險予以補貼的初衷，導致了財政補貼資金的漏損，并削弱了財政資金的補貼效果。（作者為對外經(jīng)濟貿(mào)易大學保險學院副教授，國家自然科學基金面上項目，71573041）