我國現(xiàn)階段行政成本的實際測量及影響因素分析

王家合++伍穎

摘 要以2007年政府預(yù)算收支分類改革之后的統(tǒng)計口徑測量，我國現(xiàn)階段行政成本占財政收入和財政支出的比重呈下降趨勢，但與G20成員國的平均水平相比，行政成本仍有較大的優(yōu)化空間。以我國2007～2015年省級面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，運用固定效應(yīng)模型，從政府財政收支、政府預(yù)算、政府規(guī)模、城市化水平、經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平和居民生活水平等方面分析了影響行政成本的因素，并提出相應(yīng)建議。研究表明：財政收入支出比、地方財政支出占GDP的比值、財政支出決算數(shù)占預(yù)算數(shù)的比值和行政人員占總?cè)丝诘谋戎祵π姓杀居酗@著的正向影響，城鎮(zhèn)失業(yè)率對行政成本有顯著的負向影響，而行政固定資產(chǎn)投資占總固定資產(chǎn)投資的比值、城鎮(zhèn)人口占比、第二產(chǎn)業(yè)占比和居民消費價格總指數(shù)對行政成本的影響不顯著。

關(guān)鍵詞行政成本；面板數(shù)據(jù)；固定效應(yīng)模型

[中圖分類號]D035 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2017）07-0049-07

我國政府的行政成本呈現(xiàn)出增長過快、不斷膨脹的現(xiàn)象，給社會和政府都帶來了巨大的負擔(dān)，嚴(yán)重制約政府管理水平的提升。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出，從2007年到2015年間我國行政成本在總量上呈現(xiàn)增長趨勢。2007年我國的行政成本為11 051.24億元，2015年增至23 212.7億元，我國現(xiàn)階段行政成本的優(yōu)化問題仍然需要理論研究和實踐探索的高度關(guān)注。

當(dāng)前我國學(xué)術(shù)界關(guān)于行政成本的研究比較豐富，主要集中在行政成本概念辨析[1-2]、行政成本的統(tǒng)計口徑[3-4]、行政成本擴張的原因分析[5-10]、控制行政成本的對策建議[11-13]等方面。對于行政成本增長的影響因素，我國學(xué)者主要從政府財政收支、人員費用、公用費用、城市化水平、經(jīng)濟發(fā)展水平和居民生活等方面進行分析，由于指標(biāo)選取、樣本數(shù)量和研究對象的不同，得出影響行政成本的因素也不同。從全國整體層面分析，董建新等[14]將行政成本的驅(qū)動因素分成了內(nèi)部驅(qū)動因素和外部驅(qū)動因素兩大類，在對我國2000～2009年的行政成本進行現(xiàn)狀描述的基礎(chǔ)上，運用灰色關(guān)聯(lián)分析法分析了19個驅(qū)動因素對行政成本的影響程度大小，得出國民經(jīng)濟、人民生活水平和財政收入對行政成本有較強的影響；葉勇等[15]基于SPSS分析我國行政成本演變趨勢與影響因素，認(rèn)為財政支出等影響行政成本變化。從省級層面分析，張雷寶等[16]運用計量經(jīng)濟學(xué)方法與模型從長期和短期兩個視角對浙江省的行政成本進行了影響因素實證分析，認(rèn)為地方財政收入與支出、GDP、物價是影響行政成本的決定因素；毛春梅等[17]通過線性回歸模型對江蘇省行政成本驅(qū)動因素進行了定量分析，認(rèn)為國民經(jīng)濟發(fā)展水平、財政支出和政府職能的擴張對行政成本有決定性的影響；張光[18]通過建立回歸模型研究行政成本省際差異的形成原因，指出各省經(jīng)濟發(fā)展水平、人口、行政人員費用和行政單位面積規(guī)模對各省行政成本有顯著的正向影響?，F(xiàn)有研究對行政成本分析的數(shù)據(jù)年限跨度在2007年前后，行政成本統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一，造成結(jié)果存在一定偏差。本文基于2007年政府預(yù)算收支分類改革之后的統(tǒng)計口徑對我國行政成本進行實際測量，以2007～2015年省級面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立行政成本的影響因素分析模型，發(fā)現(xiàn)各因素對行政成本的影響水平，為優(yōu)化我國行政成本控制水平提供政策建議。

一、我國現(xiàn)階段行政成本的實際測量

2007以前，比較一致的看法認(rèn)為，在政府預(yù)算報表中行政成本具體劃分為行政管理費、公檢法司支出、外交外事支出、武警部隊支出和其他部門事業(yè)費[3]。2007年政府預(yù)算收支分類改革之后，行政成本的統(tǒng)計口徑發(fā)生了較大變化，學(xué)術(shù)界比較認(rèn)同的用一般公共服務(wù)支出、公共安全支出和外交支出（不包括對外援助）3項相加對行政成本進行統(tǒng)計[4]。此次改革促進了與國際核算的接軌，取消了行政管理費科目，其支出全部分拆并入各自的支出功能分類科目，“公檢法司支出”“武警部隊支出”被歸類為“公共安全支出”的款級科目?！靶姓芾碣M”和“其他部門事業(yè)費”所包含的內(nèi)容與國際貨幣基金組織財政統(tǒng)計中“一般公共服務(wù)”科目包含的內(nèi)容是比較一致的，前兩者不包含“外交支出”和“債務(wù)付息”，而后者包括[7]。國際貨幣基金組織財政統(tǒng)計“一般公共服務(wù)”科目內(nèi)容扣除“債務(wù)付息”款級科目，再加“公共安全支出”的內(nèi)容后，與本文采用的統(tǒng)計口徑所包含的內(nèi)容一致。 依據(jù)這種統(tǒng)計口徑，根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出，從2007年到2014年間我國行政成本在總量上呈現(xiàn)增長趨勢。圖1顯示2007年我國的行政成本為11 051.24億元，2015年增至23 212.7億元。行政成本的支出水平具體是指行政成本分別占GDP、財政支出、財政收入的比例。整體來看，雖然行政成本在決算總量上處于增長狀態(tài)，但其在財政支出、財政收入中的比例卻穩(wěn)中有降。2007年行政成本占財政支出的比例為22.20%，此后整體來看該比例下降，下降幅度最大的是2009年降至18.38%，2015年行政成本占比為13.2%。此外，行政成本占GDP的比例亦呈下降趨勢，2007年我國的國民生產(chǎn)總值是268 019.4億元，其中有4.12%用于行政成本支出；2015年685 505.8億元的國民生產(chǎn)總值，有3.39%用于行政成本支出?？傮w的下降趨勢表明我國現(xiàn)階段行政成本得到了有效控制。

為進一步分析我國行政成本水平，本文選取覆蓋面廣、代表性強的G20國際經(jīng)濟合作論壇中成員國的行政成本占財政支出比例與中國進行比較。因為墨西哥、沙特阿拉伯和阿根廷的財務(wù)報表在國際貨幣基金組織的財務(wù)統(tǒng)計年報中沒有收錄，德國、加拿大、克羅地亞、丹麥、盧森堡、羅馬尼亞、印度、韓國、南非、巴西、德國和比利時的數(shù)據(jù)統(tǒng)計不全面，美國報表科目不同缺乏可對比性，所以本研究在統(tǒng)計時排除了這些國家，同時為便于比較將歐盟成員國分國別統(tǒng)計以取代歐盟整體。表1計算了2012年G20各成員國行政成本及其占財政支出比例?？梢钥闯觯珿20國家行政成本占財政支出的比例平均值是11.70%，我國2012年行政成本占財政支出的比例是15.86%，可見，我國當(dāng)代行政成本治理仍有較大空間，需要科學(xué)分析行政成本的影響因素并有針對性的采取相應(yīng)策略。

二、行政成本的影響因素分析

1.指標(biāo)選取

現(xiàn)有文獻分析行政成本的影響因素大多選取國民經(jīng)濟、居民生活水平、政府財政收支、政府規(guī)模、城市化水平、物價水平等方面[14-18]。綜合學(xué)者們的觀點并考慮數(shù)據(jù)的可獲得性，本文認(rèn)為行政成本的影響因素主要有政府財政收支、政府預(yù)算、政府規(guī)模、城市化水平、經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平和居民生活水平等。由于不同省份的自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，采用絕對值指標(biāo)不符合科學(xué)性的要求，因此選用相對指標(biāo)。同時，各省份的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r存在差異，且省份的行政成本數(shù)額和人口數(shù)量是有密切聯(lián)系的，因此本文選擇用人均行政成本表征行政成本控制水平。

（1）政府財政收支。政府的財政狀況對行政成本具有根本的影響，本文從財政支出和財政自給能力兩個方面分析其對行政成本的影響。財政支出的整體狀況、結(jié)構(gòu)等直接影響行政成本。財政支出整體規(guī)模過大，不利于人們強化成本意識，預(yù)算審批數(shù)額難以縮減，不利于行政成本的優(yōu)化；財政支出的結(jié)構(gòu)方面，馬斯格雷夫提出經(jīng)濟發(fā)展階段理論，他認(rèn)為財政支出在不同的階段的增速和結(jié)構(gòu)是不一樣的[19]，當(dāng)社會發(fā)展趨向成熟階段，政府財政支出會逐步轉(zhuǎn)向社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等福利方面，那么行政成本的財政投入會發(fā)生相應(yīng)變化，過高的行政成本也會擠占這些方面的財政投入，不利于社會效益和經(jīng)濟效益的最大化。因此本文用財政支出占GDP的比值表示財政支出對行政成本的影響。政府財政自給能力是否良好，對行政成本有直接的影響，自給能力強的政府對市場和組織內(nèi)部的管理要求更高，行政投入升高，行政管理成本更高，另外自給能力也是自由裁量權(quán)的反映，一定的自由裁量權(quán)使官員有預(yù)算最大化的動機[20]，不利于行政成本的控制。本文用省份本級財政收入與省份本級財政支出的比值表示政府財政自給能力。

（2） 政府預(yù)算。尼斯坎南認(rèn)為影響行政成本的諸多因素中政府預(yù)算管理是至關(guān)重要的因素[21]，眾多學(xué)者用定性研究的方法也在文獻中提到完善政府預(yù)算管理是從源頭上控制行政成本[19-21]，另有學(xué)者提到行政支出的決算占預(yù)算的比值可以反映政府預(yù)算的管理狀況[22]，但是行政支出只是政府預(yù)算的一部分，并不能反應(yīng)整體政府預(yù)算的管理狀況，考慮“總額控制”的原則，本文選擇用財政支出的決算占預(yù)算的比值來表示政府預(yù)算對行政成本的影響。

（3）政府規(guī)模。目前政府規(guī)模還處于膨脹的狀態(tài)，雖經(jīng)過多次政府機構(gòu)改革也未能達到精簡政府的目的，造成這樣的原因可能是尼斯坎南所提到的官僚的最大化動機[21]。官僚出于自身利益的考慮嘗試總產(chǎn)出和總預(yù)算的最大化，而預(yù)算最大化會導(dǎo)致公共產(chǎn)品無針對性的過度供給，同時，增加公共產(chǎn)品的提供加重官僚機構(gòu)的工作任務(wù)，給予官僚機構(gòu)擴充人員和擴大規(guī)模的借口，人員越多則控制權(quán)越大，部門及個人利益越大，公共部門隨即擴張。公共部門的擴張和人員的的直接表現(xiàn)是人員費用和物化費用的擴大，公共支出的不合理增長，行政成本形成難以控制的局面。人員費用本文用行政人員平均工資和行政人員人數(shù)占總?cè)丝诘谋戎当硎荆锘M用本文用行政固定資產(chǎn)投資占總固定資產(chǎn)投資的比值表示。

（4）城市化水平和經(jīng)濟發(fā)展水平。在對多個國家政府支出資料進行實證分析的基礎(chǔ)上得出重要結(jié)論：經(jīng)濟因素是影響政府財政支出相對規(guī)模提高的因素之一。隨著經(jīng)濟工業(yè)化的不斷擴大，不完全競爭市場結(jié)構(gòu)更加明顯，市場機制不能完全有效的配置社會資源，需要政府對資源進行再分配，經(jīng)濟工業(yè)化所帶來的城市化會導(dǎo)致外部性問題，需要政府進行干預(yù)與管制。這些政府所做的工作，都會產(chǎn)生相應(yīng)的行政成本[23]；同時，工業(yè)化規(guī)模的擴大，帶來的是就業(yè)崗位的增多，城鎮(zhèn)失業(yè)率一定程度上會降低，市場各個主體間的關(guān)系日趨復(fù)雜，由此對于相關(guān)法律法規(guī)的要求更高，客觀上需要政府在社會治安和法律健全方面投入更多的資源，導(dǎo)致行政成本升高。因此，為考察城市化水平對行政成本的影響，本文用城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎祦砗偷诙a(chǎn)業(yè)占比（第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP總額的比值）表示；為考察經(jīng)濟發(fā)展水平對行政成本的影響，本文用人均GDP、城鎮(zhèn)失業(yè)率來表示。

（5）物價水平。 物價水平和行政成本緊密相關(guān)，物價上漲必然導(dǎo)致行政成本上升。本文以2007年為基期，使用價格指數(shù)的相對指數(shù)來表示物價水平。

（6）居民生活水平。隨著居民生活水平的提高，其對各種公共設(shè)施和公共服務(wù)的需求會提高，政府需要花費更多的精力和財力滿足居民需求，行政成本升高。現(xiàn)有文獻多采用城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入來反映居民生活水平，但農(nóng)村居民純收入缺乏2015年和2014年的數(shù)據(jù)，全國居民人均可支配收入的數(shù)據(jù)缺乏2012年以前的數(shù)據(jù)，因此本文采用城鎮(zhèn)居民人均可支配收入表示居民生活水平。

2.模型建立與實證分析

本文使用的方法主要有3種，分別是 Hausman 檢驗、固定效應(yīng)回歸、誤差修正模型。前兩種方法是建立長期效應(yīng)模型中使用的，后一種是在考察短期效應(yīng)模型中應(yīng)用。Hausman 檢驗的基本思想是，在μ與其他解釋變量不相關(guān)的原假設(shè)下（隨機效應(yīng)模型），采用最小二乘法估計固定效應(yīng)模型和采用廣義最小二乘法估計隨機效應(yīng)模型得到的參數(shù)估計值都是無偏且一致的，只是前者不具有效性；如果原假設(shè)不成立，那么固定效應(yīng)模型的參數(shù)估計值將仍然是一致的，而隨機效應(yīng)模型的參數(shù)估計值則是不一致的。固定效應(yīng)回歸是一種控制面板數(shù)據(jù)中隨個體變化但不隨時間變化的一類變量方法。當(dāng)模型存在內(nèi)生解釋變量時，解釋變量與誤差項相關(guān)，設(shè)定固定效應(yīng)模型；反之，設(shè)定隨機效應(yīng)模型?？紤]到面板數(shù)據(jù)可能存在的異方差及自相關(guān)問題，在進行相關(guān)檢驗的基礎(chǔ)上對模型進行修正。

構(gòu)建的模型如下：

Y=a0+amXmit+μit（i=1，2，……，N，t=2007，2008，……，2015）

式中Y為人均行政成本用來衡量行政成本控制的水平，Xm表示解釋變量，其中對人均GDP、行政人員平均工資和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入進行對數(shù)化處理。μ表示隨機擾動項。

本文運用STATA12.0SE 統(tǒng)計軟件對各變量進行數(shù)據(jù)分析。由于西藏自治區(qū)部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失，加之香港、澳門以及臺灣等地區(qū)統(tǒng)計口徑及數(shù)據(jù)的可得性問題，因而在截面數(shù)據(jù)中剔除了上述4個省級行政單位的相關(guān)數(shù)據(jù)，截面數(shù)據(jù)包括30個省市自治區(qū)直轄市的省級面板數(shù)據(jù)。本文分析主要采用2007～2015年間的樣本數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源為《中國統(tǒng)計年鑒2008-2016》和《中國財政年鑒2008-2016》。行政成本數(shù)額的統(tǒng)計會扣除“外交支出”的款級科目“對外援助”，少量省份有外交支出，但省份“外交支出”的數(shù)額未公布到款級，因此“對外援助”數(shù)額無法獲得。由于有外交支出的省份很少且數(shù)額小，且本文選取人均行政成本表征行政成本的水平，因此對行政成本的影響因素分析并沒有太大影響。選取的指標(biāo)之間可能存在共線性問題，因而首先需要對指標(biāo)進行共線性檢驗，得出部分指標(biāo)VIF大于10，表明存在顯著的共線性問題，在剔除城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、行政人員平均工資、人均GDP等指標(biāo)后，VIF系數(shù)在1.12到6.58之間，平均VIF為2.44，可以認(rèn)為指標(biāo)之間的共線性問題在可接受范圍內(nèi)，可得出最終指標(biāo)選取，指標(biāo)的構(gòu)造、內(nèi)在含義和數(shù)據(jù)獲得見表2。

為了進一步驗證，本文計算各變量的Pearson相關(guān)系數(shù)（如表3所示）：除X1與X6相關(guān)系數(shù)超過0.7外，各變量之間相關(guān)系數(shù)均較低，結(jié)合表3，可以認(rèn)為指標(biāo)不存在顯著的多重共線性問題。由于宏觀數(shù)據(jù)的非平穩(wěn)性，有必要在估計面板數(shù)據(jù)模型之前對數(shù)據(jù)進行單位根檢驗，從而避免偽回歸。而檢驗數(shù)據(jù)平穩(wěn)性最常用的方法就是單位根檢驗。本文采用相同根LLC檢驗和不同根ADF-Fisher檢驗進行綜合判斷，從表4可以看出，各指標(biāo)的檢驗結(jié)果P值均為0.000，可以認(rèn)為各指標(biāo)不存在單位根，數(shù)據(jù)是平穩(wěn)的。

首先，建立一個固定效應(yīng)模型，在固定效應(yīng)模型中，F(xiàn) 檢驗結(jié)果顯著，表明固定效應(yīng)模型優(yōu)于混合OLS 模型。為了進一步選擇固定效應(yīng)模型亦或是隨機效應(yīng)模型，本文使用國內(nèi)外通用的Hausman 檢驗方法檢驗文中適合使用何種模型，檢驗結(jié)果顯示卡方統(tǒng)計量為31.12，伴隨概率為0.0006，因此，在 1%顯著性水平下，我們拒絕固定效應(yīng)模型與隨機效應(yīng)模型不存在差異的原假設(shè)，因而本文選擇固定效應(yīng)模型。

面板數(shù)據(jù)有可能存在異方差和自相關(guān)問題，本文使用Wooldridge 檢驗對模型自相關(guān)問題進行檢驗，F(xiàn)值為288.816，伴隨概率為0.000，結(jié)果拒絕原假設(shè)，說明模型存在自相關(guān)問題。另外，我們用似然比檢驗對異方差問題進行了檢驗，結(jié)果顯示，異方差問題較為嚴(yán)重。為消除自相關(guān)和異方差問題，本文使用考慮了自相關(guān)和異方差的雙向固定效應(yīng)模型進行修正，形成修正模型。結(jié)果顯示，修正模型在1%以下顯著，說明模型擬合效果較好。

3.模型結(jié)果分析

根據(jù)修正模型的估計結(jié)果（見表5），除了行政固定資產(chǎn)投資占比、城鎮(zhèn)人口占比、第二產(chǎn)業(yè)占比和居民消費價格總指數(shù)外，其余解釋變量的估計均通過顯著性檢驗。

（1） 財政收入支出的比值對行政成本有正向影響?？衫斫鉃樨斦杖胫С龅谋戎翟礁?，證明當(dāng)?shù)卣斦顩r越好、自給自足的能力越強，對財政解困有積極作用，一個良性運轉(zhuǎn)的政府對管理的要求更高，政府投入管理的人力、財力將更高，行政成本升高。

（2）財政支出占GDP的比值對行政成本有正向影響。原因可能是財政支出占GDP的比值越高，則財政支出相當(dāng)于GDP的規(guī)模越大，大規(guī)模的財政支出不利于行政人員成本意識的樹立與加強，行政成本升高。

（3）財政支出決算數(shù)占預(yù)算數(shù)的比值對行政成本有正向影響，可以理解為財政支出決算數(shù)占預(yù)算數(shù)比值越高，證明政府預(yù)算管理越不善，預(yù)算的編制不科學(xué)，行政成本相關(guān)預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督不到位，不利于行政成本的優(yōu)化。

（4）行政人員占比對行政成本有正向影響?？梢岳斫鉃樾姓藛T占比的升高，意味財政負擔(dān)加重，政府要花更多的物力和財力去管理行政人員，不利于財政解困，行政成本升高。目前我國行政人員數(shù)量一直是處于膨脹的狀態(tài)。行政人員超編、占座現(xiàn)象比較普遍，在很大程度上體現(xiàn)了國民收入分配活動中向公務(wù)員偏斜的事實，不利于行政成本的優(yōu)化。

（5）城鎮(zhèn)失業(yè)率對行政成本有負向影響。城鎮(zhèn)失業(yè)率對行政成本的負向作用表明失業(yè)率的升高抑制行政成本的升高，原因可能是，在失業(yè)率升高時，政府需要供養(yǎng)的行政人員數(shù)量相對而言減少，因此行政成本降低。

三、結(jié)論與建議

本文選取我國30個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的面板數(shù)據(jù)，運用固定效應(yīng)模型對行政成本的影響因素進行了實證檢驗。面板回歸結(jié)果顯示：財政收入支出比、地方財政支出占GDP的比值、財政支出決算數(shù)占預(yù)算數(shù)的比值和行政人員占總?cè)丝诘谋戎祵π姓杀居酗@著的正向影響，城鎮(zhèn)失業(yè)率對行政成本有顯著的負向影響，行政固定資產(chǎn)投資占比、城鎮(zhèn)人口占比、第二產(chǎn)業(yè)占比和居民消費價格指數(shù)則對行政成本未產(chǎn)生顯著影響。

根據(jù)以上結(jié)論，提出如下建議：①在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，注意政府機構(gòu)的精簡和行政人員的分流，注意合理設(shè)置政府機構(gòu)，橫向和縱向機構(gòu)精簡并協(xié)調(diào)政府間關(guān)系，能直接減少政府的剛性支出并且間接降低信息傳達成本，從而控制行政成本。②針對政府財政狀況，在控制收入支出比在合理范圍內(nèi)的基礎(chǔ)上注意財政支出規(guī)模的合理性，完善財政支出的結(jié)構(gòu)，當(dāng)社會基礎(chǔ)設(shè)施供求平衡，且經(jīng)濟發(fā)展較為成熟的時候，政府可對公共支出的結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，政府的公共支出可逐步轉(zhuǎn)向以提供教育、社保和醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)為主，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的最大化，對行政成本有一定的控制效果。③從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督三個方面完善政府預(yù)算管理，優(yōu)化行政成本。注意優(yōu)化包括預(yù)算編制時間、編制程序和編制科目的預(yù)算編制環(huán)節(jié)的事前成本控制，強化包括預(yù)算執(zhí)行法制化、國庫集中支付制度和預(yù)算支出績效考評的預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的事中成本控制，完善包括人大監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督的預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)的全過程成本控制。④隨著城市化進程加快，政府需要提高行政效率并對城市化所帶來的外部性進行干預(yù)和管制，控制行政成本。

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