論檢察委員會辦公室案件質(zhì)量審查如何發(fā)揮職能作用

焦道友+張道銀+王文影+王艷

摘要：檢察委員會辦公室是檢察機(jī)關(guān)檢察委員會的專門辦事機(jī)構(gòu)，承擔(dān)案件質(zhì)量審查之任務(wù)。實(shí)踐中，檢察委員會辦公室在案件質(zhì)量審查中職能作用的發(fā)揮亦凸顯出一些問題。司法責(zé)任不明確、案件質(zhì)量審查結(jié)果應(yīng)用轉(zhuǎn)化不足，使其作用和價值未能充分彰顯。在司法責(zé)任制新形勢下，須明確司法責(zé)任承擔(dān)主體和審查人員的角色定位，強(qiáng)化案件質(zhì)量審查結(jié)果的應(yīng)用與轉(zhuǎn)化，通過案件質(zhì)量審查作用的發(fā)揮，保障檢察官權(quán)力規(guī)范正當(dāng)運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：案件質(zhì)量；職能；作用；司法責(zé)任制

一、檢察委員會辦公室案件質(zhì)量審查的必要性

質(zhì)量是案件的生命線，是檢察機(jī)關(guān)公信力的基石，保證案件質(zhì)量，是檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的內(nèi)在要求。新形勢下，司法責(zé)任制的實(shí)施，賦予了檢察官相應(yīng)的辦案決定權(quán)，更加凸顯了檢察官辦案的主體地位。“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任要求，檢察官辦案權(quán)力的增大，其承擔(dān)的辦案責(zé)任亦增加。由于檢察官對案件的處理具有獨(dú)立的決定權(quán)，部門負(fù)責(zé)人、分管副檢察長不再審批案件，傳統(tǒng)審批辦案模式對檢察官辦案權(quán)力已逐漸喪失監(jiān)督和約束力。在辦案中，檢察官權(quán)力的行使會出現(xiàn)兩種現(xiàn)象，一是檢察官權(quán)力增大，在辦案中不正當(dāng)行使權(quán)力，濫用職權(quán)，侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益。二是辦案責(zé)任壓力的增加，部分檢察官不敢于擔(dān)當(dāng)，不負(fù)責(zé)任，為了轉(zhuǎn)移和規(guī)避責(zé)任，檢察官對其應(yīng)當(dāng)獨(dú)立決定的案件不單獨(dú)作出決定，而是選擇將案件提交檢察委員會討論決定，將個人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的司法責(zé)任從而轉(zhuǎn)移給檢察委員會。兩種現(xiàn)象的存在，很顯然檢察官權(quán)力的行使違背了司法責(zé)任制改革的內(nèi)在要求。實(shí)踐中，如何保障檢察官規(guī)范正當(dāng)行使權(quán)力，完善對其權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，是當(dāng)下面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

依據(jù)《人民檢察院檢察委員會組織條例》、《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》等規(guī)定，檢察委員會辦公室是檢察委員會的專門辦事機(jī)構(gòu)，承擔(dān)對議題“程序過濾、實(shí)體審查”的雙重任務(wù)。其中對案件而言，實(shí)體審查包括案件事實(shí)把握、證據(jù)采信和擬提法律意見。案件通過檢察委員會辦公室的審查，對檢察官提出的意見進(jìn)行肯定或者否定性判定，對檢察官案件的辦理具有明顯的監(jiān)督制約作用，其作用的充分發(fā)揮，有利于保障檢察權(quán)的正當(dāng)行使，有利于提高案件辦理的質(zhì)量，有利于提升檢察公信力。

二、檢察委員會辦公室在案件質(zhì)量審查中如何發(fā)揮職能作用實(shí)踐之分析

從2014年以來，界首市人民檢察院檢察委員會辦公室積極履職，尤其是在對案件實(shí)體審查即案件質(zhì)量審查中逐步進(jìn)行了一些有益的嘗試，收到了良好的效果。

（一）建立提前列席機(jī)制，了解熟悉案情，奠定案件質(zhì)量審查基石

按照該院檢委會議事規(guī)則要求，辦案部門擬提檢察委員會審議案件應(yīng)當(dāng)在期限屆滿2日前提交檢察委員會辦公室審查。但是由于該院偵監(jiān)科、公訴科案多人少，不少擬上會案件很難在規(guī)定的期限內(nèi)提交審查，不少案件往往到期當(dāng)天甚至到期前幾個小時才提交審查，致使檢察委員會辦公室審查時間較短，影響到檢察委員會辦公室出具審查意見。為了改變這一狀況，提高對案件質(zhì)量審查的效率，該院在規(guī)定和實(shí)踐中尋求新的解決辦法，相對延長檢察委員會辦公室對案件的審查時間。該院從偵監(jiān)、公訴部門提前介入公安偵查活動這一法定、且行之有效的做法中獲得靈感，把審查活動向前延伸，規(guī)定偵監(jiān)、公訴部門研究承辦人擬作不捕、不起訴或者公訴部門改變起訴意見書定性影響量刑檔次的，部門召開案件討論時，應(yīng)當(dāng)通知檢察委員會辦公室派員列席。檢察委員會辦公室通過列席案件討論，及早熟悉了案情、證據(jù)和爭議焦點(diǎn)，節(jié)省了審查材料時間，明確了出具審查意見的重點(diǎn)，為及時和提高出具高質(zhì)量的審查意見奠定了基礎(chǔ)。

（二）建立溝通詢問機(jī)制，掌握案外證據(jù)，保障犯罪嫌疑人合法權(quán)益

檢察委員會辦公室審查并出具審查意見，依據(jù)的某一案件的整體證據(jù)而言的，并非僅對辦案科室提交的審查報告作出結(jié)論。事實(shí)上，任何一個審查報告都是原承辦人員對案件證據(jù)依照個人的思考習(xí)慣為證明自己觀點(diǎn)系統(tǒng)化的結(jié)果。因此，思考過程中就證據(jù)取舍存在無意識的疏漏、遺漏和片面性在所難免。檢察委員會辦公室在對審查報告審查的過程中，要注意審查影響案件正確處理的程序和實(shí)體方面的證據(jù)，不能把視野局限在紙質(zhì)的審查報告上，人云亦云的跟風(fēng)隨流不加思考。如審查報告中沒有羅列必須的證據(jù)，即可通過查閱卷宗材料、詢問案件承辦人以及案件偵查人員獲得求證。2014年以來，該院檢察委員會辦公室查閱26起案件證據(jù)材料，詢問辦案人員30余次，詢問偵查人員10余次，較好解決了證據(jù)缺失問題，有效保證了審查意見的出具質(zhì)量，保障了犯罪嫌疑人合法權(quán)益。

（三）建立因案而異機(jī)制，力求說理簡潔，為檢察委員會決策服務(wù)

檢察委員會辦公室對案件的審查最終落腳于審查意見，審查意見體現(xiàn)了檢察委員會辦公室對案件事實(shí)認(rèn)定，證據(jù)采信和處理意見綜合評判。它是為檢察委員會、檢察長決策提供參考。因此，它不應(yīng)當(dāng)是科室案件審查報告的簡單復(fù)制重復(fù)，否則失去了檢察委員會辦公室審查這一環(huán)節(jié)的必要性；也不能不分青紅皂白一味長篇大論，洋洋灑灑，冗繁復(fù)雜，讓領(lǐng)導(dǎo)不知所云要表達(dá)的重點(diǎn)。審查意見的出具應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)簡潔的屬性，以簡潔的文字賦予豐富的內(nèi)涵，讓檢察長、檢察委員會辦公室及時明白檢察委員會辦公室意見在說什么。所謂簡潔包括了以下幾個方面的內(nèi)容：第一，對于科室案件事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信和法律適用正確的，可以直接出具同意承辦科室意見，對于犯罪構(gòu)成的事實(shí)，情節(jié)簡要敘述，不再像辦案部門那樣對案件證據(jù)詳細(xì)分析論證，畫龍點(diǎn)睛提示性標(biāo)注即可。第二，對于科室案件事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信和法律適用基本正確，但在某一方面存在欠缺的情形。檢察委員會辦公室出具意見主要對于欠缺部分進(jìn)行補(bǔ)充、完善或者給予更正。第三，對于科室案件事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信和法律適用存在明顯錯誤的情形。檢察委員會辦公室在出具審查意見是首先指出科室意見錯誤的原因，其次闡明檢察委員會辦公室意見的理由，正反結(jié)合，有破有立，客觀全面。

三、檢察委員會辦公室在案件質(zhì)量審查中存在的問題endprint

（一）司法責(zé)任承擔(dān)主體不明

司法責(zé)任制的實(shí)行，明確“誰辦案誰負(fù)責(zé)，誰決定誰負(fù)責(zé)”。檢察官對辦案具有決定權(quán)，同時承擔(dān)司法責(zé)任。檢察委員會辦公室在案件質(zhì)量審查中，對檢察官提請檢察委員會討論的案件具有一定的審查判斷權(quán)，對檢察官案件處理結(jié)論是否正確需要作出明確的意見。由于檢察委員會的委員在討論案件時受制于討論案件時間的限制，往往對案件缺乏全面的認(rèn)知，那么檢察委員會辦公室提出案件審查意見對檢察委員會的委員具有很強(qiáng)的示范作用。檢察委員會辦公室提出的審查意見若被檢察長或者檢察委員會采納，一旦出現(xiàn)錯案，那么檢察委員會辦公室審查案件的人員是否承擔(dān)一定的司法責(zé)任，并沒有明確的規(guī)定。由于司法責(zé)任承擔(dān)不明確，往往造成審查人員要么較隨意改變檢察官的意見，要么稀里糊涂地贊成檢察官的意見，反正案件最終由檢察長或者檢察委員會決定，這很顯然不利于檢察委員會辦公室案件質(zhì)量審查作用的發(fā)揮，難以保障案件質(zhì)量。

（二）提前介入?yún)⑴c案件討論，背離了司法責(zé)任制的內(nèi)在要求

為了了解熟悉案件情況，提前介入?yún)⑴c科室案件討論，不符合司法責(zé)任制改革精神的要求。參與科室案件討論，聽取了案件承辦人、科室負(fù)責(zé)人意見及其他檢察官的意見，雖然有利于檢察委員會辦公室審查人員了解案情，減少案件審查時間，提高審查的效率，但在一定程度上不利于檢察委員會辦公室審查人員的獨(dú)立判斷。若審查人員在會上對案件發(fā)表意見，那么就會影響了檢察官對案件獨(dú)立作出決定，在一定承擔(dān)上干預(yù)了檢察官辦案。

（三）案件質(zhì)量審查結(jié)果應(yīng)用轉(zhuǎn)化不足

檢察委員會辦公室審查意見改變了檢察官的意見，檢察委員會根據(jù)檢察委員會辦公室審查的意見對案件作出了決定，那么檢察官提出的案件處理決定，檢察官理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任。若此時檢察官不承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任，那么往往會造成檢察官為規(guī)避辦案責(zé)任，而將大量的案件提交檢察委員會作出決定，這樣實(shí)質(zhì)上違背了司法改革的初衷。實(shí)踐中，檢察委員會辦公室只注重案件質(zhì)量實(shí)體的判斷審查，而往往忽略了案件質(zhì)量審查結(jié)果的應(yīng)用與轉(zhuǎn)化。主要表現(xiàn)在，改變檢察官意見后，未將案件質(zhì)量審查的結(jié)果與檢察官業(yè)績考核、獎懲、職務(wù)升遷予以銜接，未能從責(zé)任承擔(dān)上進(jìn)一步監(jiān)督與約束檢察官正當(dāng)行使執(zhí)法權(quán)。

四、檢察委員會辦公室案件質(zhì)量審查如何發(fā)揮作用的對策

（一）明確責(zé)任主體，提高審查人員擔(dān)當(dāng)意識

檢察委員會辦公室作為檢察機(jī)關(guān)檢察委員會辦事機(jī)構(gòu)，通過對檢察官辦理案件的審查，提出對案件的處理意見，對于保障法律公平公正統(tǒng)一實(shí)施，彌補(bǔ)個體檢察官法律執(zhí)業(yè)素養(yǎng)和規(guī)范檢察權(quán)正當(dāng)行使發(fā)揮著積極作用。由于檢察委員會辦公室審查人員對審查的案件是否承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任不明確，檢察委員會辦公室在案件質(zhì)量審查中作用的發(fā)揮往往依賴審查人員自身業(yè)務(wù)素質(zhì)的高低及工作的責(zé)任心。明確審查人員的責(zé)任承擔(dān)，若檢察委員會依據(jù)審查人員的意見改變了檢察官對案件處理的意見，造成錯案，那么審查人員亦應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任，并作為其業(yè)績考核、獎懲及職務(wù)晉升的依據(jù)。通過責(zé)任的承擔(dān)，倒逼審查人員敬職敬業(yè)，敢于擔(dān)當(dāng)，切實(shí)保障案件質(zhì)量。

（二）明確角色定位，保證檢察委員會辦公室在案件質(zhì)量審查中做到到位而不越位

檢察體制的改革，辦案責(zé)任制的實(shí)行，其目的在于實(shí)現(xiàn)檢察官不受內(nèi)外因素的干預(yù)依據(jù)案件事實(shí)和法律的規(guī)定對案件獨(dú)立作出決定，并承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任。審查人員在案件質(zhì)量審查中，應(yīng)當(dāng)充分尊重檢察官自主辦案權(quán)。即使審查人員為了提前熟悉案情，參與辦案部門的案件討論，應(yīng)注意把握好角色定位，掌握好列席會議的度。由于審查人員不是科室辦案人員，不應(yīng)當(dāng)對案件事實(shí)、證據(jù)和處理意見發(fā)表個人意見，而左右或影響到科室人員意見的發(fā)表。審查人員在對案件審查過程中，亦不應(yīng)當(dāng)受到科室及承辦人意見的左右，應(yīng)當(dāng)查閱卷宗材料，在全面聽取科室案件討論的基礎(chǔ)上，獨(dú)立形成自己的內(nèi)心確信，自主對案件審查提出意見，為檢察長和檢察委員會的決定提供可靠保障。

（三）強(qiáng)化案件審查質(zhì)量結(jié)果的應(yīng)用與轉(zhuǎn)化，充分保障案件審查作用發(fā)揮

為了加強(qiáng)對檢察官行使權(quán)力的監(jiān)督與制約，切實(shí)保障案件質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)注重對案件審查結(jié)果的應(yīng)用與轉(zhuǎn)化。一是要建立審查結(jié)果通報機(jī)制。案件審查后，應(yīng)當(dāng)對案件審查的結(jié)果通報案件管理辦公室，告知案件質(zhì)量評查人員在檢察官案件辦結(jié)后對該案件重點(diǎn)評查，按照案件質(zhì)量評查的規(guī)定，對案件辦理的質(zhì)量等次作出評價，并將案件評查的結(jié)果納入干警執(zhí)法檔案，作為檢察官業(yè)績考核、職務(wù)晉升、獎懲以及獎金分配的重要依據(jù)。二是建立案件質(zhì)量審查獎懲機(jī)制。對于審查人員在案件質(zhì)量審查中，對案件的正確處理發(fā)揮了關(guān)鍵作用，應(yīng)當(dāng)對審查人員予以表彰。對于審查人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，致使檢察長或檢察委員會依據(jù)審查人員的審查意見改變了檢察官的意見，造成錯案，應(yīng)當(dāng)追究其相應(yīng)的司法責(zé)任。三是要建立案件質(zhì)量審查總結(jié)機(jī)制。在案件質(zhì)量審查中，對于發(fā)現(xiàn)的典型案例以及發(fā)現(xiàn)的疑難復(fù)雜問題，進(jìn)行分析和研討，撰寫案件質(zhì)量審查報告，為業(yè)務(wù)部門辦理案件提供參考和借鑒，為檢察長和檢察委員會的決策提供服務(wù)。

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本文系阜陽市人民檢察院2016年度全市檢察實(shí)務(wù)研究課題“檢委辦如何在案件質(zhì)量審查中發(fā)揮職能作用”（項目號：FJ201606）階段性成果。

作者簡介：焦道友，安徽省界首市人民檢察院黨組成員，反貪局長；張道銀、王文影、王艷，安徽省界首市人民檢察院檢察員。endprint