公安派出所刑事偵查活動(dòng)檢察監(jiān)督問題和對(duì)策研究

趙穎+呂文靜+王文影+李琳琳

摘要：公安派出所作為刑事偵查活動(dòng)主體，在案件偵查中，程序意識(shí)不強(qiáng)，取證不及時(shí)、不全面，適用法律不當(dāng)或錯(cuò)誤，法律文書制作粗糙不規(guī)范，制約了公安派出所刑事偵查權(quán)的正當(dāng)行使。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，雖然取得了一定成效，但由于立法不完善，監(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致監(jiān)督的效果不強(qiáng)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立足監(jiān)督屬性，豐富監(jiān)督方式，暢通監(jiān)督渠道，增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)威，完善監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮監(jiān)督的效果，不斷提高案件質(zhì)量，提升司法公信力。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；派出所；監(jiān)督；偵查活動(dòng)

一、公安派出所刑事偵查活動(dòng)的現(xiàn)狀

公安派出所處于刑事偵查執(zhí)法活動(dòng)的最前沿，承擔(dān)了大量的刑事案件偵辦工作，與人民群眾的切身利益密切相關(guān)，因此派出所執(zhí)法規(guī)范與否是人民群眾對(duì)司法公正最直觀的印象，然而作為基層公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，派出所受制于工作量大、辦案力量弱、人員流動(dòng)快等客觀因素，實(shí)踐中存在以下問題，極易引發(fā)社會(huì)矛盾。

（一）定罪要件把握不準(zhǔn)

派出所作為公安機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)，不僅承擔(dān)部分刑事偵查活動(dòng)，還承擔(dān)大量的行政治安管理、群眾矛盾化解的任務(wù)，然而由于辦案人員法律素質(zhì)參差不齊，受制于案多人少的矛盾，公安派出所在辦理刑事案件時(shí)，精力不足，責(zé)任心不強(qiáng)。辦案人員不能夠按照犯罪構(gòu)成要件審查犯罪嫌疑人的行為。如在故意傷害案件中，忽略對(duì)犯罪嫌疑人傷害行為與被害人傷情結(jié)果的因果關(guān)系認(rèn)定；在合同詐騙案件中，忽視對(duì)犯罪嫌疑人主觀上明知的認(rèn)定。由于辦案人員對(duì)犯罪要件把握不準(zhǔn)，致使認(rèn)定犯罪嫌疑人涉嫌罪名不能夠成立，案件辦理的質(zhì)量不高，被害人的合法權(quán)益不能夠得到依法保障，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（二）辦案程序意識(shí)不強(qiáng)

法治視野下，執(zhí)法辦案不僅要求實(shí)體正確，更在乎執(zhí)法的程序是否正當(dāng)合法。實(shí)踐中，公安派出所在偵查案件中，由于多方面因素的制約，辦案程序意識(shí)不強(qiáng)，往往忽略辦案程序的正當(dāng)性。如對(duì)犯罪嫌疑人采取刑事拘留后未在24小時(shí)內(nèi)訊問犯罪嫌疑人或者告知犯罪嫌疑人家屬；現(xiàn)場勘驗(yàn)檢查時(shí)沒有見證人在場；立案告知書僅采用電話告知；鑒定意見書不告知犯罪嫌疑人或者被害人；在扣押犯罪嫌疑人財(cái)物時(shí)，不制作扣押決定書和扣押清單。辦案程序的不規(guī)范，造成了證據(jù)的客觀性存疑，證據(jù)的證明力減弱，不僅侵害了犯罪嫌疑人和被害人的合法權(quán)益，更損害了司法的公信力。

（三）證據(jù)收集不及時(shí)、不全面

實(shí)踐中，公安派出所在辦理刑事案件中，取證意識(shí)不強(qiáng)，存在取證不及時(shí)、不細(xì)致、不規(guī)范的問題。如在故意傷害案件中未及時(shí)提取作案工具，造成事后客觀證據(jù)滅失；未及時(shí)對(duì)在場證人進(jìn)行取證，造成事后證人證言真實(shí)性不高。在故意毀壞財(cái)物案件中，現(xiàn)場勘查后，未對(duì)被害人毀壞的物品留下的殘物進(jìn)行登記提取，造成對(duì)被害人損失的結(jié)果無法鑒定認(rèn)定具體損失的數(shù)額。在偵查中，辦案人員往往注重對(duì)有罪證據(jù)的收集，而忽略對(duì)無罪或者罪輕證據(jù)的收集。如在掩飾隱瞞犯罪所得案件中，不注重收集犯罪嫌疑主觀上是否明知的證據(jù)。

二、界首市人民檢察院對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督的實(shí)踐分析

近年來，界首市人民檢察院立足客觀實(shí)際，創(chuàng)新監(jiān)督方式，完善監(jiān)督機(jī)制，積極探索對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)的監(jiān)督，通過對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)并糾正了違法刑事偵查行為，規(guī)范了公安派出所刑事偵查活動(dòng)，提高了刑事偵查案件質(zhì)量，提升了司法公信力。

（一）在監(jiān)督理念上，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，強(qiáng)化監(jiān)督職能

轉(zhuǎn)變之前的重辦案、輕監(jiān)督的理念，強(qiáng)化個(gè)案監(jiān)督的意識(shí)，通過辦理公安派出所提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕的案件對(duì)具體案件、具體問題實(shí)施檢察監(jiān)督，不僅從實(shí)體上對(duì)是否構(gòu)罪并可能判處徒刑以上刑罰進(jìn)行審查，同時(shí)注重從程序上審查偵辦案件過程中是否存在超期羈押、單獨(dú)訊問、現(xiàn)場勘驗(yàn)無見證人在場等違法行為。2014年監(jiān)督試點(diǎn)工作開展以來，向公安派出所發(fā)出糾正違法通知書18份，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)瑕疵問題的歸納分析，例如取證不及時(shí)、訊問同步錄音錄像不規(guī)范等問題，對(duì)同類型問題概括總結(jié)后以檢察建議書的形式發(fā)出，督促公安機(jī)關(guān)整改。

（二）在監(jiān)督方式上，建立定期巡查機(jī)制，拓寬監(jiān)督渠道

2015年4月，該院與界首市公安局經(jīng)會(huì)商，共同簽署了界首市人民檢察院、界首市公安局《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)公安派出所執(zhí)法活動(dòng)檢察監(jiān)督的實(shí)施意見》，初步確定界首市公安局蘆村派出所、邴集派出所為執(zhí)法活動(dòng)檢察監(jiān)督的試點(diǎn)單位，2016年4月，該院與界首市公安局再次會(huì)商簽訂了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)公安派出所執(zhí)法活動(dòng)檢察監(jiān)督的實(shí)施意見》，將執(zhí)法監(jiān)督范圍擴(kuò)大至界首市公安局下轄所有派出所。工作開展以來，該院通過定期派員深入基層派出所檢查工作臺(tái)帳、查閱案卷材料等方式監(jiān)督派出所辦理的刑事案件，在檢查過程中發(fā)現(xiàn)了派出所有違反法律規(guī)定不應(yīng)當(dāng)立案而立案和應(yīng)當(dāng)立而不立案的、違法采取搜查、查封、扣押、凍結(jié)等措施及在偵查活動(dòng)中存在的其他違法行為，及時(shí)予以監(jiān)督糾正。同時(shí)，建立聯(lián)席會(huì)議制度，針對(duì)一個(gè)時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)通報(bào)，增強(qiáng)監(jiān)督的力度，促進(jìn)基層派出所規(guī)范執(zhí)法。

（三）在監(jiān)督模式上，建立派駐監(jiān)督機(jī)制，延伸監(jiān)督觸角

該院于2016年10月在界首市公安局成立駐市公安局檢察官辦公室，并制定《界首市人民檢察院駐界首市公安局檢察官辦公室工作細(xì)則》、《駐市公安局檢察官辦公室工作職責(zé)》等文件，使得該項(xiàng)工作制度化、常規(guī)化。該辦公室成立后，由偵監(jiān)部門骨干每周定期辦公，登陸公安協(xié)同辦案系統(tǒng)，對(duì)于系統(tǒng)中顯示為受理狀態(tài)、尚未立案的案件進(jìn)行審查，啟動(dòng)立案監(jiān)督程序，對(duì)公安機(jī)關(guān)發(fā)《要求說明不立案理由通知書》，公安機(jī)關(guān)接到通知書后均主動(dòng)立案，辦公室成立以來，共監(jiān)督公安派出所立案4件，監(jiān)督撤案3件。駐市公安局檢察官辦公室的設(shè)立使監(jiān)督模式從以前的報(bào)捕后審查案件的被動(dòng)監(jiān)督模式，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)在的定期登陸公安協(xié)同辦案系統(tǒng)進(jìn)行檢查的主動(dòng)監(jiān)督模式，監(jiān)督范圍從報(bào)捕階段提前到案件受理階段，延伸了監(jiān)督觸角，充分發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，另外監(jiān)督關(guān)口前移也使得偵監(jiān)部門能夠及時(shí)掌握案件情況，為審查逮捕工作做好鋪墊。endprint

（四）在監(jiān)督效果上，堅(jiān)持提前介入機(jī)制，彰顯監(jiān)督實(shí)效

依照駐市公安局檢察官辦公室工作細(xì)則第三章規(guī)定，駐市公安局檢察官辦公室可以提前介入公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)，針對(duì)派出所承辦的在全市有重大影響、疑難復(fù)雜及適用法律有爭議的案件，派駐檢察官應(yīng)派出所要求或主動(dòng)參與勘驗(yàn)檢查或重大案件討論，就公安派出所固定、完善證據(jù)提出意見或建議，形成討論筆錄，辦公室成立以來，派駐檢察官提前介入多起公安派出所辦理的案件，對(duì)證據(jù)收集、是否符合法律的規(guī)定等方面提出了意見。

三、界首市人民檢察院對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督存在的問題

（一）派駐機(jī)制不成熟，監(jiān)督深度不足

界首市人民檢察院在界首市公安局設(shè)立派駐檢察官辦公室，由于派駐檢察辦公室無法律明確的授權(quán)，其監(jiān)督職能職責(zé)不清，監(jiān)督秉持的原則不明，監(jiān)督的范圍不廣，監(jiān)督的方式單一。派駐檢察官辦公室往往只能通過公安機(jī)關(guān)的協(xié)同辦案系統(tǒng)獲取監(jiān)督線索，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)違法或不當(dāng)行為，監(jiān)督的廣度和深度不足，監(jiān)督的效果發(fā)揮不明顯。

（二）案件信息來源不全，監(jiān)督范圍受限

由于不掌握各派出所辦理案件的詳細(xì)數(shù)據(jù)，因此在前期到派出所巡查監(jiān)督時(shí)，僅能就各派出所提供的部分受理案件登記本、接警記錄進(jìn)行檢察，甚至出現(xiàn)要求調(diào)取的案件因存放原因無法當(dāng)即提供的情況。2016年10月成立派駐檢察官辦公室以來，雖然可以登錄公安機(jī)關(guān)辦案系統(tǒng)直接查詢各派出所辦案情況，但因系統(tǒng)信息更新滯后、線上線下登記不統(tǒng)一等問題，使得派駐檢察官仍無法全面掌握各派出所辦案信息，監(jiān)督范圍無法覆蓋全部案件。

（三）監(jiān)督效力缺乏剛性，監(jiān)督效果不佳

實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)派出所的監(jiān)督往往通過通報(bào)、檢察建議、糾正違法通知書等方式進(jìn)行監(jiān)督。但由于立法不完善，檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)監(jiān)督的效果缺乏保障。檢察建議書、糾正違法通知書不具有監(jiān)督的剛性，法律沒有規(guī)定派出所拒不糾正違法行為所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果及責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)向派出所發(fā)出檢察建議書、糾正違法通知書，對(duì)派出所及辦案人員是否落實(shí)整改不具有實(shí)質(zhì)上的約束力，若派出所不落實(shí)整改，對(duì)派出所及辦案人員亦無法律上的處分權(quán)，致使部分派出所及辦案人員收到檢察監(jiān)督文書后，往往重視不夠，不落實(shí)、不整改，檢察監(jiān)督的效果無法彰顯。

四、公安派出所刑事偵查活動(dòng)檢察監(jiān)督的對(duì)策

（一）完善立法，增強(qiáng)監(jiān)督的權(quán)威

現(xiàn)有法律僅僅對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能作出規(guī)定，但是關(guān)于監(jiān)督的方式和機(jī)制暫無明文規(guī)定，該院根據(jù)部分地區(qū)的司法實(shí)踐建立了駐公安局檢察官辦公室的監(jiān)督機(jī)制，而檢察官辦公室的設(shè)置缺乏法律支撐，法律地位模糊，職能和權(quán)限范圍無法定界限。故現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中迫切需要立法賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所檢察監(jiān)督權(quán)，明確規(guī)定駐局檢察官辦公室職責(zé)及權(quán)限、監(jiān)督的范圍和方式。同時(shí)，為了保障監(jiān)督的權(quán)威和效果，法律應(yīng)當(dāng)為檢察機(jī)關(guān)設(shè)置剛性的手段，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察監(jiān)督意見落實(shí)情況的處置權(quán)，明確派出所不采納監(jiān)督意見所應(yīng)承擔(dān)的后果和責(zé)任。立法的授權(quán)，一方面可以使檢察官辦公室作出的決定和措施有法可依，有利于公安派出所更好的接受監(jiān)督。另一方面則對(duì)派駐檢察官的職權(quán)范圍和責(zé)任追究機(jī)制作出明確規(guī)定，督促其嚴(yán)格依照“參與不干預(yù)、引導(dǎo)不主導(dǎo)、監(jiān)督不失職、配合不越位”的原則依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，強(qiáng)化檢察官對(duì)案件信息的保密意識(shí)，以促進(jìn)刑事偵查工作合法高效的開展。

（二）深入基層，拓展監(jiān)督深度

司法實(shí)踐中，多地均探索建立駐派出所檢察室的監(jiān)督機(jī)制，而考慮到基層檢察院案多人少的普遍現(xiàn)狀，結(jié)合該院駐公安局檢察官辦公室取得的成效，駐公安局檢察室更具有現(xiàn)實(shí)可行性。另外，為深入基層，更直觀地了解派出所辦案情況，可以嘗試施行劃片負(fù)責(zé)與巡視檢查相結(jié)合的措施，首先根據(jù)各檢察院偵查監(jiān)督部門檢察人員配置，適當(dāng)選取案件量大、案件質(zhì)量問題較突出的派出所，由專門檢察官負(fù)責(zé)對(duì)接聯(lián)系，及時(shí)掌握所負(fù)責(zé)派出所辦理案件的情況，對(duì)刑事偵查活動(dòng)依法實(shí)行監(jiān)督，對(duì)重大疑難復(fù)雜案件應(yīng)邀或者主動(dòng)提前介入，引導(dǎo)偵查取證。同時(shí)，對(duì)未設(shè)聯(lián)系檢察官的派出所仍堅(jiān)持定期或者不定期的巡查制度，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)督促整改，從而使派出所案件質(zhì)量得到普遍提升。

（三）暢通信息，延伸監(jiān)督寬度

建立健全刑事案件信息共享機(jī)制，進(jìn)一步暢通對(duì)刑事立案、偵查活動(dòng)、捕后變更強(qiáng)制措施的知情渠道，探索建立偵查監(jiān)督部門與派出所刑事案件信息共享平臺(tái)，由派出所將立案、偵查、執(zhí)行階段中的相關(guān)情況錄入到信息平臺(tái)中，偵監(jiān)部門負(fù)責(zé)對(duì)立案、撤案、刑事偵查活動(dòng)是否違法等情況實(shí)施監(jiān)督。同時(shí)，引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)協(xié)同辦案系統(tǒng)中案件信息的及時(shí)更新機(jī)制，提高駐局檢察室檢察官查閱案件信息的效率，規(guī)范基層派出所對(duì)于在辦案件、已結(jié)案件的統(tǒng)一存放保管機(jī)制，確保監(jiān)督范圍覆蓋公安派出所待查或在查的全部案件線索、在辦或已辦的全部案卷材料，保證在開展監(jiān)督工作時(shí)能夠及時(shí)查閱到卷宗材料。

（四）內(nèi)部分工，形成監(jiān)督合力

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)各部門人員的協(xié)作關(guān)系，設(shè)置輪流到檢察官辦公室辦公的工作表，以及對(duì)接派出所的檢察官，明確各自的職權(quán)與責(zé)任，加強(qiáng)溝通交流，互通發(fā)現(xiàn)的問題，并及時(shí)總結(jié)，以便在聯(lián)席會(huì)議上督促整改，從而形成對(duì)派出所監(jiān)督的合力。同時(shí)配備充足的檢察人員，充實(shí)監(jiān)督力量，強(qiáng)化素能培訓(xùn)，提升監(jiān)督的質(zhì)量和水平，促進(jìn)檢察監(jiān)督工作規(guī)范有序高效發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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本文系阜陽市人民檢察院2016年度全市檢察實(shí)務(wù)研究課題“公安派出所刑事偵查活動(dòng)檢察監(jiān)督問題和對(duì)策研究”（項(xiàng)目號(hào)：FJ201601）的階段性成果。

作者簡介：趙穎，安徽省界首市人民檢察院黨組成員、副檢察長；王文影、李琳琳，界首市人民檢察院檢察員；呂文靜，界首市人民檢察院助理檢察員。endprint