論國家機(jī)關(guān)名譽(yù)的法律保護(hù)路徑

摘 要：人民代表大會制度下國家機(jī)關(guān)不應(yīng)享有名譽(yù)權(quán)，但我國對國家機(jī)關(guān)名譽(yù)權(quán)的法律保護(hù)存在司法實踐與相關(guān)立法原意相脫節(jié)的困境。西方國家對國家機(jī)關(guān)名譽(yù)的保護(hù)具有在刑法上限制甚至取消誹謗國家機(jī)關(guān)罪、在民法上不賦予國家機(jī)關(guān)名譽(yù)權(quán)的特點(diǎn)。實踐中，應(yīng)運(yùn)用綜合法律手段加強(qiáng)對國家機(jī)關(guān)名譽(yù)的法律保護(hù)，包括限制國家機(jī)關(guān)名譽(yù)權(quán)訴訟能力、對黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履職行為慎重使用名譽(yù)權(quán)保護(hù)制度、提高國家機(jī)關(guān)行政執(zhí)法水平和集中處理機(jī)關(guān)行政服務(wù)。

關(guān)鍵詞：國家機(jī)關(guān)；名譽(yù)；名譽(yù)權(quán)；法律保護(hù)

作者簡介：李延楓，女，中國社會科學(xué)院信息情報院副編審，中國社會科學(xué)院研究生院法學(xué)系博士生，從事憲法與行政法研究。

中圖分類號：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-7504（2017）04-0098-07

國家機(jī)關(guān)名譽(yù)的法律保護(hù)因其同時兼具行使公共權(quán)力的國家機(jī)構(gòu)職能與從事機(jī)關(guān)行政事務(wù)的機(jī)關(guān)法人能力而存在著兩種截然不同的法律路徑：一是依據(jù)公法手段消除一切侵害國家機(jī)關(guān)名譽(yù)的違法因素；二是通過民事法律制度所設(shè)定的法人名譽(yù)權(quán)的方式來保護(hù)國家機(jī)關(guān)的名譽(yù)。從法理上來看，國家機(jī)關(guān)的“名譽(yù)權(quán)”是其以“機(jī)關(guān)法人”的身份在從事民事法律活動過程中才能享有，如果國家機(jī)關(guān)名譽(yù)受損的原因來自于國家機(jī)關(guān)依法行使公共權(quán)力的行為，那么，作為機(jī)關(guān)法人享有的“名譽(yù)權(quán)”就不應(yīng)成為國家機(jī)關(guān)拒絕社會組織和公民個人依法監(jiān)督其行為合法性的理由。國家機(jī)關(guān)的“名譽(yù)”本身是一個不可分割的精神整體，對其的侵害因素很復(fù)雜，故國家機(jī)關(guān)“名譽(yù)”的法律保護(hù)就必須要建立公法保護(hù)與私法保護(hù)的“競合”機(jī)制。從法理上值得探討的就是如何防范國家機(jī)關(guān)濫用民事法律制度所設(shè)定的機(jī)關(guān)法人“名譽(yù)權(quán)”制度，確保國家機(jī)關(guān)更好地接受人民群眾對行使公共權(quán)力的國家機(jī)關(guān)實施憲法和法律活動的監(jiān)督，保證國家機(jī)關(guān)依法辦事、踐行法治原則，自覺地接受人民群眾監(jiān)督、把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

一、我國對國家機(jī)關(guān)名譽(yù)法律保護(hù)的現(xiàn)狀及其特點(diǎn)

（一）在法律制度層面國家機(jī)關(guān)通常不享有名譽(yù)權(quán)

名譽(yù)權(quán)屬于傳統(tǒng)民法人身權(quán)中人格權(quán)的一部分，具有較強(qiáng)的人身依附性，主要體現(xiàn)為人格和精神方面的權(quán)益。我國剛頒布的《民法總則》第110條規(guī)定，法人、非法人組織享有名稱權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)；第97條規(guī)定，有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)的機(jī)關(guān)和承擔(dān)行政職能的法定機(jī)構(gòu)從成立之日起，具有機(jī)關(guān)法人資格，可以從事為履行職能所需的民事活動。從《民法總則》的內(nèi)在法律邏輯出發(fā)，完全可以推導(dǎo)出國家機(jī)關(guān)具有名譽(yù)權(quán)。法律設(shè)置法人名譽(yù)權(quán)的立法原意是保護(hù)其在經(jīng)營活動中因名譽(yù)權(quán)可獲得的經(jīng)濟(jì)利益。有學(xué)者甚至直接指出，“法人名譽(yù)權(quán)其實是一種商譽(yù)權(quán)?！盵1]“人格權(quán)是商譽(yù)權(quán)的根本屬性，法人名譽(yù)權(quán)不能很好地保護(hù)商譽(yù)權(quán)，應(yīng)將商譽(yù)權(quán)規(guī)定為一種人格權(quán)取代法人名譽(yù)權(quán)?！盵2]張新寶教授也認(rèn)為不應(yīng)用保護(hù)公民名譽(yù)權(quán)的法律制度保護(hù)法人的名譽(yù)權(quán)，主張用商譽(yù)權(quán)保護(hù)制度、對財產(chǎn)的誹謗訴訟制度、對商品的誹謗訴訟制度以及《反不正當(dāng)競爭法》中的有關(guān)制度對法人的名譽(yù)權(quán)加以保護(hù)。這樣更能夠體現(xiàn)法人名譽(yù)的“商”的性質(zhì)和財產(chǎn)方面的利益。[3]（P112）有學(xué)者甚至認(rèn)為，國家機(jī)關(guān)“本身不享有民法意義上的經(jīng)濟(jì)利益，若有，肯定是非法層面上的‘小金庫”[4]。筆者認(rèn)為，一概否定國家機(jī)關(guān)在民法意義上享有的經(jīng)濟(jì)利益也不可取。因為國家機(jī)關(guān)具有雙重法律地位，一方面既是公法意義上的權(quán)力主體，另一方面也具有一定的民事主體資格，享有私法上的某些權(quán)利。國家機(jī)關(guān)因不具備法人名譽(yù)權(quán)的權(quán)利客體，即法人在經(jīng)營活動中由于良好的商譽(yù)而獲得的經(jīng)營性收入，在民法意義上享有應(yīng)受到合法保護(hù)的經(jīng)濟(jì)利益。

在刑法上，與國家機(jī)關(guān)“名譽(yù)”相關(guān)的內(nèi)容主要體現(xiàn)在2015年8月29日通過的刑法修正案（九）。根據(jù)該修正案，刑法第290條增加了一款規(guī)定，即 “多次擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序，經(jīng)行政處罰后仍不改正，造成嚴(yán)重后果的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制”。針對國家機(jī)關(guān)的誹謗或侮辱言論，也有可能使國家機(jī)關(guān)的威信和尊嚴(yán)受到不當(dāng)貶損，如果嚴(yán)重妨礙了國家機(jī)關(guān)履行職責(zé)或執(zhí)行公務(wù)，將構(gòu)成擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序罪。但設(shè)立本罪的旨趣不在于保護(hù)國家機(jī)關(guān)的名譽(yù)權(quán)，而在于維護(hù)國家機(jī)關(guān)履職和執(zhí)行公務(wù)的正常工作秩序。這里的誹謗性言論只是擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序罪的手段，而不是該罪規(guī)制的最終對象和目的。同樣的分析也可適用于刑法修正案（九）對擾亂法庭罪新增的第三款規(guī)定，即侮辱、誹謗、威脅司法工作人員或者訴訟參與人，不聽法庭制止，嚴(yán)重擾亂法庭秩序的情形。

（二）司法實踐與立法原意的背離

截至目前，有關(guān)國家機(jī)關(guān)名譽(yù)權(quán)的研究成果不多，經(jīng)常引用的民事案例主要有兩個：一是1993年北海交警支隊訴《南方周末》報社名譽(yù)侵害案，另一個是1995年深圳市福田區(qū)人民法院訴《民主與法制》雜志社名譽(yù)侵害案。在這兩個案例中，法院都判決被告侵犯了作為原告方的國家機(jī)關(guān)的名譽(yù)權(quán)，要求其賠禮道歉、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響。兩家法院同時還支持了原告方的賠償請求。耐人尋味的是，對于賠償對象，案例一法院定性為名譽(yù)損失費(fèi)，案例二則定位為經(jīng)濟(jì)損失。

鑒于這兩個案例年代較為久遠(yuǎn)，筆者在中國裁判文書網(wǎng)以法人名譽(yù)權(quán)為關(guān)鍵詞搜索定位相關(guān)案例，然后人工篩選出原告為國家機(jī)關(guān)或由公共財政提供活動經(jīng)費(fèi)的事業(yè)單位的案例共有3個。其中一個案例的原告是嚴(yán)格意義上的行使國家權(quán)力的國家機(jī)關(guān)，即沈陽市城市管理行政執(zhí)法局鐵西分局（〔2014〕遼審一民申字第193號）；一個案例原告是國務(wù)院直屬事業(yè)單位中國科學(xué)院（〔2014〕二中民終字第06286號）；還有一個案例原告為公立幼兒園——徐州市房產(chǎn)管理局幼兒園（〔2016〕蘇03民終611號）。這三家機(jī)關(guān)事業(yè)單位的訴訟請求都得到了法院的支持，包括停止侵權(quán)、恢復(fù)名譽(yù)，甚至賠償經(jīng)濟(jì)損失。這表明，無論是過去還是現(xiàn)在，司法實踐都認(rèn)可國家機(jī)關(guān)和不以營利為目的的事業(yè)單位及社會團(tuán)體具有民法意義上的名譽(yù)權(quán)，并在具體案例中傾向于支持這些機(jī)關(guān)事業(yè)單位提起名譽(yù)權(quán)訴訟維護(hù)自身的名譽(yù)。三個案例中的被告從法人名譽(yù)權(quán)的立法原意出發(fā)，對機(jī)關(guān)事業(yè)法人具有法人名譽(yù)權(quán)提出質(zhì)疑。但這些主張未得到合議庭采納。

司法實踐與立法原意明顯背離的根本原因在于《民法總則》明確賦予法人名譽(yù)權(quán)，但對自然人名譽(yù)權(quán)與法人名譽(yù)權(quán)的區(qū)別含糊不清，對不同類型法人的名譽(yù)權(quán)的具體內(nèi)容和界限更缺乏明確的規(guī)定?！睹穹倓t》規(guī)定法人和自然人都享有名譽(yù)權(quán)，二者有相似之處，但也有很大的區(qū)別。“法人的名譽(yù)權(quán)與公民的名譽(yù)權(quán)相比，與財產(chǎn)權(quán)的聯(lián)系更為密切，權(quán)利本身的財產(chǎn)性更為明顯?！盵5]（P117）最高人民法院在1993年頒布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈民法通則〉若干問題的意見》中將造成損害作為侵害法人名譽(yù)權(quán)行為的成立要件之一，之后在《關(guān)于審理名譽(yù)權(quán)案件若干問題的解答》和《關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋》中規(guī)定，法人因人格權(quán)利遭受損害，只能請求侵權(quán)人賠償其經(jīng)濟(jì)損失，這其實已經(jīng)隱含了法人名譽(yù)權(quán)僅保護(hù)基于市場經(jīng)營活動帶來的財產(chǎn)利益的立法含義。但是，作為詮釋、細(xì)化抽象法律規(guī)定的司法解釋亦如此含糊不清，導(dǎo)致司法實踐在名譽(yù)權(quán)保護(hù)上未對營利性法人和非營利性法人作出明確界分。同時，由于司法體制改革尚未取得實質(zhì)性成效，法院獨(dú)立行使審判權(quán)尚未得到根本保障，法院在裁判有關(guān)機(jī)關(guān)事業(yè)單位法人的名譽(yù)權(quán)糾紛時，難免會受到來自這些公法人，甚至是上級法院領(lǐng)導(dǎo)的各種“打招呼”，進(jìn)而用營利性法人的名譽(yù)權(quán)救濟(jì)手段維護(hù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位團(tuán)體法人所謂的“名譽(yù)權(quán)”，為一些機(jī)關(guān)法人逃避來自社會組織和公民個人正常的法律監(jiān)督，特別是社會監(jiān)督打開了方便之門。

（三）人民代表大會制度下國家機(jī)關(guān)不應(yīng)享有名譽(yù)權(quán)

“民主的原理是，人民通過輿論主宰政府，而不是政府通過輿論主宰人民?！盵6]（P145）即使公民輿論對國家機(jī)關(guān)的批評指責(zé)存在錯誤、失實或夸大的言論，也不應(yīng)給予國家機(jī)關(guān)民法上的名譽(yù)權(quán)，為其提供名譽(yù)損害救濟(jì)，其原因有三。一是有關(guān)國家機(jī)關(guān)的不當(dāng)批評，并不會對其履行法定職能帶來實質(zhì)性的困難，也不會產(chǎn)生民事權(quán)益的損失。對國家機(jī)關(guān)而言，法律賦予其的法定職責(zé)，同時也是法定職權(quán)，即國家機(jī)關(guān)既負(fù)有合法合理行使法定職能的法律義務(wù)，也享有運(yùn)用國家強(qiáng)制力保證法定職能得到有效履行的公共權(quán)力。因此，不當(dāng)批評給國家機(jī)關(guān)帶來的“名譽(yù)”損害，即使會給其正常履職帶來一定阻力和麻煩，但這些阻力和麻煩不足以導(dǎo)致其無法履職，更不會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)上的損失。同時，由于國家機(jī)關(guān)享有的國家和社會公共事務(wù)管轄權(quán)與公民日常生活息息相關(guān)，且具有排他性，公民很難因為國家機(jī)關(guān)的“名譽(yù)”不好而不向其尋求公共服務(wù)，不接受其公共管理。當(dāng)然，這絕不是說國家機(jī)關(guān)的威信和尊嚴(yán)可以受到不當(dāng)貶損，只是無須夸大其對國家機(jī)關(guān)日常工作造成的影響。二是國家機(jī)關(guān)的威信和良好聲譽(yù)，并不是建立在歌功頌德的粉飾辭藻之上，而是有賴于其自身廉潔勤政、一心為民的履職行為。對于國家機(jī)關(guān)來說，敞開言路、傾聽民意、加強(qiáng)對話，積極修正工作中的失誤，堅持不懈地公正執(zhí)法、嚴(yán)明司法，由此在公共論壇激起的有關(guān)國家機(jī)關(guān)的積極、正面輿論，會很快將歪曲、錯誤指責(zé)淹沒，達(dá)到激濁揚(yáng)清的效果。同時，在民主社會，“政府機(jī)構(gòu)最高的威信莫過于它們獲得了在言論的自由空間里抒發(fā)的民意的真正認(rèn)可和褒揚(yáng)”[6]（P141），而不是通過提起名譽(yù)權(quán)訴訟，通過司法途徑對其“名譽(yù)”進(jìn)行評判。三是賦予國家機(jī)關(guān)名譽(yù)權(quán)及相應(yīng)訴權(quán)，將極大危及公民的言論自由權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)，動搖民主社會的根基。

不賦予國家機(jī)關(guān)名譽(yù)權(quán)并不意味著針對國家機(jī)關(guān)的侮辱、誹謗性言論一律免于承擔(dān)法律責(zé)任。一定的威信和權(quán)威，是國家機(jī)關(guān)順利履職的必要條件。國家機(jī)關(guān)是國家和社會事務(wù)的管理者，一旦煽動、侮辱、誹謗言論妨礙國家機(jī)關(guān)執(zhí)行公務(wù)，危害的是社會整體秩序。對于危害社會秩序的行為，我國刑法、行政法已建立了較完備的法律體系。問題的關(guān)鍵在于，誹謗侮辱國家機(jī)關(guān)的言論嚴(yán)重到何種程度才足以危害社會秩序。在這方面，可以確認(rèn)法律適用上的幾個認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。一是對誹謗侮辱國家機(jī)關(guān)的言論進(jìn)行刑事或行政處罰的目的是維護(hù)國家和社會重大和根本性的利益免遭實質(zhì)性的破壞。二是有關(guān)國家機(jī)關(guān)的不實言論已經(jīng)或極有可能造成不明真相的人拒絕、阻撓國家機(jī)關(guān)執(zhí)行公務(wù)，破壞國家機(jī)關(guān)正常的工作秩序已經(jīng)達(dá)到明顯且嚴(yán)重的程度。三是有關(guān)國家機(jī)關(guān)的謠言已經(jīng)或極有可能造成社會動亂，破壞社會的穩(wěn)定，只有采取刑事或行政方面的處罰措施，才能阻止或避免這種言論引發(fā)的社會危害性。四是行為人利用誹謗國家機(jī)關(guān)的言論損害公共利益具有主觀上的惡意。也就是說，在法律適用層面，必須保證對國家機(jī)關(guān)名譽(yù)有足夠的批評空間，才能保證人民群眾依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，按照人民代表大會制度的基本要求，對國家機(jī)關(guān)履行憲法和法律職責(zé)的行為進(jìn)行必要和有效的監(jiān)督。

二、一些國家對國家機(jī)關(guān)名譽(yù)法律保護(hù)的特點(diǎn)及其界限

（一）歐盟國家有關(guān)誹謗國家機(jī)關(guān)言論的刑事立法

通過對歐盟國家的誹謗刑事立法進(jìn)行比較研究，可以發(fā)現(xiàn)如下特點(diǎn)。一是一部分歐盟國家已經(jīng)將刑事誹謗國家機(jī)關(guān)除罪化。如英國、愛爾蘭、羅馬尼亞、塞浦路斯和愛沙尼亞。1二是誹謗國家機(jī)關(guān)罪大多與誹謗國家象征如國旗、國徽、國歌置于同一條款加以規(guī)定，其犯罪受侵害的對象大多限于國家或聯(lián)邦層面的國家機(jī)關(guān)，其主要目的是維護(hù)國家的尊嚴(yán)。只有少數(shù)幾個國家將中央和地方層面的公共機(jī)構(gòu)都納入誹謗罪的受害對象。例如，法國《出版自由法》第30條規(guī)定，對法院、法庭、陸軍或海軍、法定團(tuán)體及公共行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行誹謗，處以最高45 000歐元的罰款。第33條規(guī)定，對上述團(tuán)體進(jìn)行侮辱，處以12 000歐元的罰款。2三是大多數(shù)國家在針對誹謗國家機(jī)關(guān)罪的刑罰中取消了監(jiān)禁刑，而以罰金為主。根據(jù)國際新聞學(xué)會2015年的研究報告，包括英國、法國、希臘、愛爾蘭在內(nèi)的18個歐盟成員國，沒有將侮辱誹謗國家尊嚴(yán)的行為確定為刑事犯罪。即使在以刑罰懲處誹謗國家尊嚴(yán)行為的歐盟國家，如意大利、西班牙、馬其頓共和國，也取消了誹謗罪的監(jiān)禁刑。3四是即便是在設(shè)置監(jiān)禁刑懲處誹謗國家機(jī)關(guān)行為的國家中，司法實踐中也鮮有實際判例，針對國家機(jī)關(guān)的刑事誹謗罪處于備而不用的狀態(tài)。德國也主要運(yùn)用刑法對誹謗國家機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)制，但根據(jù)德國統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2013年德國因誹謗國家憲法機(jī)關(guān)而裁定的刑事案件只有1例，且最終罪名未成立。4

（二）大陸法系國家針對誹謗國家機(jī)關(guān)言論的私法調(diào)整

在誹謗國家機(jī)關(guān)言論的民事法律調(diào)整上，歐盟國家中的大陸法系國家大多將誹謗侵犯的權(quán)利客體名譽(yù)權(quán)，作為人格權(quán)的一部分籠統(tǒng)進(jìn)行民法上的規(guī)制。例如在法國，有關(guān)誹謗的民事訴訟，一般由《法國出版自由法》予以規(guī)定。該法第32條規(guī)定，針對私人主體的誹謗，將被罰以賠償12 000歐元。同時，《法國刑法典》也規(guī)定了與私人誹謗和侮辱相關(guān)的輕微犯罪，并確立了相應(yīng)的罰金。而《法國民法典》第1382條僅籠統(tǒng)規(guī)定，對他人造成損害要賠償。盡管有誹謗案原告在訴訟中援引這一條法律規(guī)定，但是法國最高上訴法院認(rèn)為該條款過于含糊，不能為言論自由提供必要的程序保障。5可以說，法國民法上并沒有對誹謗國家機(jī)關(guān)的言論作出法律規(guī)定。再如德國，《德國民法典》也沒有關(guān)于名譽(yù)保護(hù)的具體規(guī)定。德國的誹謗民事責(zé)任的主要法律依據(jù)是該法典第823條第一款規(guī)定（故意或疏忽侵犯他人的權(quán)利構(gòu)成侵權(quán)責(zé)任）和第1004條（可用于命令刪除內(nèi)容或禁止進(jìn)一步發(fā)布）。《意大利民法典》第10條規(guī)定，如果公民個人的尊嚴(yán)或名譽(yù)受到傷害，法院應(yīng)根據(jù)請求要求被告停止侵害，否則要賠償原告因此造成的損失。6 可見，意大利雖然規(guī)定了對名譽(yù)的民法保護(hù)，但名譽(yù)權(quán)民事訴訟的適格原告只能是公民個人。

（三）英美法系國家對誹謗國家機(jī)關(guān)言論的私法調(diào)整

在早期英國法中，批評政府或政府官員被視為煽動性誹謗罪。到19世紀(jì)末20世紀(jì)初，公民個人成為誹謗法的主要保護(hù)對象，煽動性誹謗罪基本處于備而不用的地步，在私法上，英國法并不賦予政府機(jī)構(gòu)民事上的名譽(yù)損害救濟(jì)權(quán)。在1992年Derbyshire County Council v. Times Newspapers Ltd.中，上訴法院即上議院裁定原告不能提出誹謗訴訟。上議院援引先例認(rèn)為，國家財富來源于國家的主人人民，如果因為人民錯誤或不公地批評或譴責(zé)國家管理活動而動用國家財富對其提起誹謗訴訟，將對意見的表達(dá)自由造成嚴(yán)重阻礙。1民事誹謗訴訟的目的是保護(hù)個人在社會中的人格、尊嚴(yán)、社會地位和安全，因此政府機(jī)構(gòu)無權(quán)提起私法上的誹謗訴訟。[7]（P230）自該案后，政府機(jī)構(gòu)無權(quán)提起民事誹謗訴訟，成為英國普通法的一項基本原則，并為大多數(shù)普通法國家所遵循。

繼受于英國普通法，美國建國初期也曾通過煽動性誹謗罪懲治誹謗政府機(jī)構(gòu)的言論。1798年美國通過了《煽動法》。該法規(guī)定，書寫、印刷、表達(dá)、出版有關(guān)政府、國會議員、總統(tǒng)的虛假、誹謗和惡意的言論，意圖使其被蔑視、貶低或煽動理性人民對其產(chǎn)生仇恨，都視為犯罪。1791年美國權(quán)利法案中的一些條款表明美國逐漸脫離普通法誹謗，轉(zhuǎn)向建立在某些方面與英國普通法模式不同的法律系統(tǒng)。[8]（P49）但是在20世紀(jì)初，1918年的《煽動叛亂法》卻遲滯了美國擺脫傳統(tǒng)英國誹謗法的進(jìn)程。該法案將口頭、書寫、印刷或出版“任何不忠，褻瀆，骯臟或侮辱性語言，旨在對美國政府形式、憲法或國旗造成蔑視、嘲笑或玷污的行為”都確定為犯罪。直到1925年Gitlow v. New York一案后，美國刑事誹謗訴訟才大幅減少。2 但即便如此，刑事誹謗罪在美國并沒有被廢除。

在民事訴訟上，美國通過City of Chicago v. Tribune Co和Sullivan v.New York Times兩個判例確立了政府機(jī)構(gòu)無權(quán)提起誹謗民事訴訟的先例。而這兩個判例成為英國上議院判決Derbyshire案所援引的主要判例。在1923 年的City of Chicago v. Tribune Company一 案中，伊利諾伊州最高法院就堅決表明要保護(hù)公民和新聞記者批評政府的權(quán)利。該院駁回了芝加哥政府提起的誹謗訴訟，并指出：“如果政府能對報紙?zhí)崞鸫祟愒V訟，那么它也能對每個膽敢批評（暫時執(zhí)掌政府公務(wù)的）公共官員的普通公民提起此類訴訟。如果有人通過言論或文字試圖勸說他人違反現(xiàn)存法律，或以武力及其他非法手段推翻現(xiàn)存政府，那么他應(yīng)該受到懲罰，但是，除此之外的所有其他反對政府的言論或出版物都必須被認(rèn)為受到絕對特許權(quán)的保護(hù)?！? New York Times中美國最高法院認(rèn)為，在美國，沒有哪個終審法院曾經(jīng)支持或建議誹謗政府訴訟在美國司法體系中占有一席之地。該案原告為規(guī)避訴訟障礙，試圖將針對政府的批評轉(zhuǎn)化為針對負(fù)責(zé)官員的個人誹謗，法院對這種主張予以了否決。4Rosenblatt v. Baer中斯圖亞特大法官認(rèn)為，對批評政府言論的容忍是憲法所保護(hù)的自由討論的核心要義。名譽(yù)權(quán)為個人所專屬人格權(quán)，政府作為國家公權(quán)力的代表，自身并無獨(dú)立人格，不享有名譽(yù)權(quán)，因而貶損政府不構(gòu)成違法。5 總的來說，英美法系中的司法判例基本上不支持國家機(jī)關(guān)享有民事法律上的“名譽(yù)權(quán)”保護(hù)制度，而傾向于保護(hù)公民對政府行使公共權(quán)力行為的言論批評自由與輿論監(jiān)督。

三、運(yùn)用綜合法律手段維護(hù)國家機(jī)關(guān)的“名譽(yù)”與權(quán)威

關(guān)于國家機(jī)關(guān)名譽(yù)的法律保護(hù)問題，由于剛剛出臺的《民法總則》并沒有將國家機(jī)關(guān)作為機(jī)關(guān)法人的“名譽(yù)權(quán)”完全排除，而且也沒有準(zhǔn)確地區(qū)分自然人名譽(yù)權(quán)與機(jī)關(guān)法人名譽(yù)權(quán)的法律保護(hù)，特別是司法救濟(jì)方面的差異，國家機(jī)關(guān)如何謹(jǐn)慎使用法人名譽(yù)權(quán)的問題依舊需要在學(xué)理上加以研究。因此，有必要在制度上區(qū)分國家機(jī)關(guān)名譽(yù)的法律保護(hù)與通過名譽(yù)權(quán)制度保護(hù)國家機(jī)關(guān)名譽(yù)之間的關(guān)系，同時要把國家機(jī)關(guān)名譽(yù)的法律保護(hù)與公民言論自由的法律保護(hù)有機(jī)地結(jié)合起來，正確地處理輿論監(jiān)督與國家機(jī)關(guān)名譽(yù)權(quán)的關(guān)系，進(jìn)一步加大對國家機(jī)關(guān)行使公共權(quán)力、履行憲法和法律職責(zé)行為的監(jiān)督力度，秉承把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子的法治原則，強(qiáng)化對國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力行為的法律約束。具體措施可以包括以下幾個方面。

一是限制國家機(jī)關(guān)以機(jī)關(guān)法人身份提起名譽(yù)權(quán)訴訟。由于“名譽(yù)權(quán)”是法律保護(hù)性較強(qiáng)的民事權(quán)利，很容易通過訴訟途徑來獲得救濟(jì)，因此，“名譽(yù)權(quán)”的設(shè)定可以較好地保護(hù)當(dāng)事人的“名譽(yù)”利益。國家機(jī)關(guān)在實施憲法和法律的過程中也存在著“名譽(yù)”利益，如果國家機(jī)關(guān)可以利用“名譽(yù)權(quán)”來保護(hù)自身的“名譽(yù)”，國家機(jī)關(guān)很容易發(fā)動訴訟程序，并且在司法審判中占據(jù)有利地位，特別是司法審判機(jī)關(guān)的“名譽(yù)”更可以通過訴訟途徑得到輕而易舉的保護(hù)。這樣就會極大地限制新聞媒體、社會輿論和公眾對國家機(jī)關(guān)實施憲法和法律活動的監(jiān)督，甚至?xí)?dǎo)致根本無法監(jiān)督。所以，通過設(shè)定“名譽(yù)權(quán)”的方式來保護(hù)國家機(jī)關(guān)的“名譽(yù)”在法理上是欠妥的，也不符合憲法的一般原則。1但考慮到國家機(jī)關(guān)作為機(jī)關(guān)法人確實存在著一定的經(jīng)濟(jì)利益，國家機(jī)關(guān)作為機(jī)關(guān)法人在從事民事活動過程中也需要一定的民事主體的“信譽(yù)”作保證，故在司法上應(yīng)采取謹(jǐn)慎支持的態(tài)度，除非有重大利益存在，否則，不輕易支持國家機(jī)關(guān)提起的名譽(yù)權(quán)訴訟。

二是對黨政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人履行公務(wù)行為進(jìn)行批評和監(jiān)督的言論要慎重使用名譽(yù)權(quán)保護(hù)制度。國家公職人員依據(jù)憲法和法律規(guī)定具體代表國家機(jī)關(guān)履行公共權(quán)力，其履職形象與國家機(jī)關(guān)自身的形象密切相關(guān)。為了保證國家機(jī)關(guān)在社會公眾中保持良好的履職形象，對于作為公民的國家公職人員的“名譽(yù)權(quán)”的保護(hù)也需要作出不同于自然人名譽(yù)權(quán)的法律限制。對國家公職人員的“名譽(yù)利益”以及與名譽(yù)利益相關(guān)的人格權(quán)利益保護(hù)作出較為嚴(yán)格的限制，有利于民主社會中公民和社會輿論對公共權(quán)力行使者或者被委托者加強(qiáng)監(jiān)督，有利于維護(hù)民主社會中“人民的主權(quán)”。對于公職人員名譽(yù)權(quán)的限制在我國當(dāng)下反腐倡廉的政治生態(tài)下顯得尤其重要。例如，被評為“2006年度中國十大憲法事例”的發(fā)生在重慶市的“彭水詩案”，就是一起典型的濫用公職人員名譽(yù)權(quán)來對抗社會公眾監(jiān)督的惡性事件2。最高人民法院在選擇指導(dǎo)性案例時可考慮選擇一起與公職人員名譽(yù)權(quán)相關(guān)的案例來指導(dǎo)下級法院正確處理涉及公職人員名譽(yù)權(quán)保護(hù)的糾紛3。

三是堅持行政執(zhí)法程序正當(dāng)原則，提高國家機(jī)關(guān)行政執(zhí)法水平，爭取行政相對人對執(zhí)法活動的配合與理解，在制度根源上盡量消解行政相對人對國家機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動的不滿情緒。首先，推進(jìn)政務(wù)公開，加大政府信息公開力度，保障公民知情權(quán)，減少因信息不對稱導(dǎo)致的國家機(jī)關(guān)名譽(yù)糾紛。除涉及國家秘密和依法予以保護(hù)的商業(yè)秘密和個人隱私外，應(yīng)全面公開行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的政府信息。其次，堅持執(zhí)法公開原則。國家機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中要將執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法結(jié)果、救濟(jì)方法和途徑依法向相對人公開，將行政執(zhí)法全過程置于行政相對人和社會公眾的監(jiān)督之下，防止因執(zhí)法不公開引發(fā)行政相對人對行政執(zhí)法公平性的質(zhì)疑和不滿。再次，盡快出臺統(tǒng)一的《行政程序法》，確立“行政信賴保護(hù)原則”，提升政府在依法行政中的“權(quán)威”和“公信力”，避免將管理者與被管理者置于利益沖突的不利地位，減少各種損害國家機(jī)關(guān)名譽(yù)事件的發(fā)生。根據(jù)“信賴保護(hù)原則”，當(dāng)公民信賴行政行為，并且這種信賴值得保護(hù)時，為保護(hù)行政相對人的信賴?yán)?，該行政行為受到存續(xù)保護(hù)而不得任意撤廢，如出于公共利益的緊急需要必須撤廢該行政行為時，也應(yīng)給予相對人相應(yīng)的補(bǔ)償。最后，堅持行政立法、行政決策公眾參與原則。在制定行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政規(guī)范性文件，作出可能影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的行政決定時，要通過征求意見稿、行政聽證等形式聽取其意見，允許其陳述和申辯。

四是將國家機(jī)關(guān)作為機(jī)關(guān)法人所要履行的機(jī)關(guān)行政事務(wù)集中加以處理，把絕大多數(shù)黨政機(jī)關(guān)從繁重的機(jī)關(guān)行政事務(wù)中分離出來，實行國家機(jī)關(guān)職能的專門化。國家機(jī)關(guān)的日常機(jī)關(guān)行政事務(wù)由統(tǒng)一的行政服務(wù)中心承擔(dān)，由行政服務(wù)中心作為機(jī)關(guān)法人享有法人的各項民事權(quán)利，從制度上阻斷國家機(jī)關(guān)隨意獲得機(jī)關(guān)法人資格的通道，從而讓國家機(jī)關(guān)專心履行公共權(quán)力的職能，接受各類監(jiān)督主體的法律監(jiān)督，保證依法用權(quán)、依法辦事。作為機(jī)關(guān)法人，其經(jīng)費(fèi)由國家預(yù)算撥給。機(jī)關(guān)法人只進(jìn)行管理，不從事經(jīng)營活動，因此，機(jī)關(guān)法人無法像營利法人那樣通過經(jīng)營來獲得利潤，機(jī)關(guān)法人的活動經(jīng)費(fèi)只能由國家撥付。這些獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)不是來源于社會投資，也不是國家投資，而是根據(jù)其工作需要，由國家和地方財政撥款形成的。[9]（P375）因此，機(jī)關(guān)法人只能從事“為履行職能所需要的民事活動”。將所有黨政機(jī)關(guān)的日常機(jī)關(guān)行政事務(wù)由統(tǒng)一的行政服務(wù)中心承擔(dān)，實行國家機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)行政的“剝離”，可在制度上保證國家機(jī)關(guān)不因為機(jī)關(guān)行政事務(wù)可能引發(fā)的民事權(quán)益糾紛而使得自身的名譽(yù)受到不應(yīng)有的損害，從而真正實現(xiàn)國家機(jī)關(guān)的“公權(quán)力化”。

總之，國家機(jī)關(guān)名譽(yù)的法律保護(hù)非常重要，但要在制度上與自然人以及其他性質(zhì)的法人區(qū)分開來，國家機(jī)關(guān)因為其履行公共權(quán)力的性質(zhì)，必須要接受來自權(quán)力主體——人民——的廣泛和有效的監(jiān)督。在人民主權(quán)的理念下，人民對國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督越多越到位，批評的聲音越響亮，就可能最大限度地提升國家機(jī)關(guān)依法用權(quán)的水平，從而贏得“廉潔政府”的美名。所以，從依法行政、依法治國、依法執(zhí)政的基本要求來看，國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)慎用《民法總則》賦予的一般意義上的名譽(yù)權(quán)，要通過依法辦事、實行國家機(jī)關(guān)管理職能與機(jī)關(guān)行政事務(wù)職能的分離等措施，進(jìn)一步提升國家機(jī)關(guān)在人民群眾中的威望和公信力。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 許中緣、顏克云：《論法人名譽(yù)權(quán)、法人人格權(quán)與我國民法典》，載《法學(xué)雜志》2016年第4期.

[2] 許中緣：《論商譽(yù)權(quán)的人格權(quán)法保護(hù)模式——以我國人格權(quán)法的制定為視角》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第4期.

[3] 張新寶：《名譽(yù)權(quán)的法律保護(hù)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1997.

[4] 趙雙閣、南茜：《輿論監(jiān)督與名譽(yù)權(quán)——中美比較研究》，載《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報》（綜合版）2010年第1期.

[5] 王利明等： 《人格權(quán)法》，北京：法律出版社，1997.

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[7] M. Taggart. The Province of Administrative Law. Hart Publishing， Oxford，1997

[8] Peter N Amponsah. Libel Law， Political Criticism and Defamation of Public Figures. LFB Scholarly Publishing LLC， 2004.

[9] 杜萬華主編：《中華人民共和國民法總則實務(wù)指南》，北京：中國法制出版社，2017.

[責(zé)任編輯 李宏弢]

Abstract： State is not connected with right of reputation under Peoples Congress system， but we have difficulty in the disconnection between legal practice and original legislation purpose concerning legal protection of state. Western state protects State Organization with restraint in criminal law， which even cancels or does not recognize reputation right of it. In practice， comprehensive legal measures should be taken to strengthen legal protection of reputation of State Organization， including restraint of power of litigation of State Organization， careful application of legal protection of reputation right of main responsible persons in party and government， improvement level of administrative enforcement of law and collective management service of the organization.

Key words： of State Organization， reputation， reputation right， legal protection