能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主要問題及解決對策

摘 要：能源富集區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系特殊，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)涵、目標和實現(xiàn)路徑均不同于其他地區(qū)。當前，能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的實質(zhì)，是依托能源礦產(chǎn)收益謀劃和建設(shè)了一個龐大的城鎮(zhèn)體系并以此為載體進行各類惠農(nóng)支出，城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相分離，政府過多參與了生產(chǎn)要素的配置活動，使能源富集區(qū)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面取得一些成績的同時也深陷資源詛咒。要實現(xiàn)能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，政府首先要強化在防止“荷蘭病”方面的宏觀管理職能，其次要著力探索能源富集區(qū)的“產(chǎn)城一體”、“產(chǎn)城共融”發(fā)展模式，最后要設(shè)法激活市場在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的要素配置功能。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)關(guān)系；能源富集區(qū)；荷蘭??；礦產(chǎn)收益

作者簡介：張波，男，經(jīng)濟學博士，山西大學經(jīng)濟與管理學院副教授，山西大學綠色發(fā)展研究中心研究人員，從事資源收益管理和分配研究。

基金項目：國家社會科學基金青年項目“中等收入階段礦產(chǎn)收益的國家治理研究”，項目編號：14CJL036；山西省高校哲學社科研究一般項目“資源型地區(qū)的收入差距：現(xiàn)狀、機理與解決對策”，項目編號：2013211

中圖分類號：F124 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2017）04-0061-07

隨著全面建設(shè)小康社會進入倒計時階段，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為解決“三農(nóng)”問題、消除貧困人口、縮小城鄉(xiāng)收入差距的重要路徑，成為越來越多市縣地方政府工作的重中之重。能源富集區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，但因多處山區(qū)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，“三農(nóng)”問題較之其他地區(qū)更為突出，脫貧攻堅的任務(wù)更為艱巨和緊迫，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的愿望尤為迫切。當前，國內(nèi)學術(shù)界雖然已圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)涵、特征、目標、動力機制、實現(xiàn)條件、模式、效果評價等展開了諸多研究，但大多是基于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的前提假定，研究的現(xiàn)實范本主要集中在成都、重慶等典型區(qū)域，鮮有對以資源驅(qū)動發(fā)展、二元經(jīng)濟特征更為復雜的資源富集地的專門研究。本文基于對山西、陜西和黑龍江等省份典型能源型地市的實地考察，著力從理論上揭示能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的特定內(nèi)涵，并對當前政府采取的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌措施提出改進建議，以期為能源富集區(qū)打破二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、破解“三農(nóng)”難題、順利如期完成脫貧攻堅任務(wù)提供思路參考。

一、能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展內(nèi)涵、路徑與目標的理論分析

（一）能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實質(zhì)是協(xié)調(diào)資源富集地與資源匱乏地（或枯竭地）的關(guān)系，而非一般意義上的以城帶鄉(xiāng)、以工帶農(nóng)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題源自我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，這里所謂的“城”，是以機器大工業(yè)為核心的現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟的空間載體，而所謂的“鄉(xiāng)”，則是工業(yè)化前期以自給自足為特征的小農(nóng)經(jīng)濟的空間載體。在中國經(jīng)濟發(fā)展的歷史上，城鄉(xiāng)差距是農(nóng)業(yè)剩余向工業(yè)單方面轉(zhuǎn)移所造成的負面結(jié)果，其問題實質(zhì)是工業(yè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展的非均衡性。而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要通過建立工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)、反哺農(nóng)業(yè)的機制來消除這種非均衡性（鄭夢熊，2011）[1]。因而，傳統(tǒng)意義的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題關(guān)鍵是處理工業(yè)和農(nóng)業(yè)兩大產(chǎn)業(yè)如何實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

能源富集區(qū)城鄉(xiāng)差距問題明顯，表現(xiàn)形式也與其他地區(qū)相似，但在內(nèi)涵上與傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)差距有所不同。首先，能源富集區(qū)的“城”并不一定是現(xiàn)代機器工業(yè)的載體，其初期發(fā)展也不借助于農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)移，而主要依賴對當?shù)氐V產(chǎn)資源的開發(fā)。只要該地區(qū)有豐富的礦產(chǎn)資源儲量，就會以礦區(qū)為中心形成城市，并隨著其后的資源繁榮而不斷擴大規(guī)模，山西大同、陽泉市，黑龍江的大慶、雞西、鶴崗市等便是典型例證。其次，能源富集區(qū)的“鄉(xiāng)”也并非一定代表小農(nóng)經(jīng)濟，山西煤炭資源遍布全省94個縣，其中半數(shù)以上分布在鄉(xiāng)村，這些鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，務(wù)農(nóng)人員較少，大部分都從事煤炭開采和運輸。山西在煤炭資源整合后，鄉(xiāng)村小煤窯被強行關(guān)閉，青壯勞動力多選擇外出打工，這類鄉(xiāng)村基本不具備典型小農(nóng)經(jīng)濟的特點。

由此可見，能源富集區(qū)工業(yè)與城市的關(guān)系并不緊密，只要有資源，在鄉(xiāng)村也可發(fā)展工業(yè)，這種工業(yè)與城市分離的特質(zhì)意味著，能源富集區(qū)“城”與“鄉(xiāng)”的關(guān)系，不是單純的工業(yè)與農(nóng)業(yè)的關(guān)系。能源富集區(qū)的城鄉(xiāng)差距，歸根到底是由礦產(chǎn)資源的多寡所引起：在資源富集的區(qū)域，鄉(xiāng)村可自動向城鎮(zhèn)方向轉(zhuǎn)化，而沒有資源或資源枯竭的地區(qū)就只能長期貧困，并呈現(xiàn)出落后農(nóng)村的面貌。所以，能源富集區(qū)存在的是一種非典型性的“城鄉(xiāng)”二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，所謂的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌主要是要解決礦產(chǎn)資源富集地和周邊資源匱乏地或枯竭地如何協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。

（二）能源富集區(qū)必須通過政府建立起反“荷蘭病”調(diào)控機制才能具備城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題的解決通常要依托于城市工業(yè)的發(fā)展，這些工業(yè)在市場機制下具有自我演化和升級的能力，可以通過生產(chǎn)工藝的不斷改進、產(chǎn)品的不斷創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)鏈條的不斷延伸、市場規(guī)模的不斷擴大而產(chǎn)生積聚和擴散效應，進而帶動周邊農(nóng)村的發(fā)展。然而，在能源富集區(qū)，由天然資源稟賦優(yōu)勢所造就的龐大資源產(chǎn)業(yè)，和傳統(tǒng)意義的制造業(yè)不同，在市場條件下具有長期依賴資源投入、進行粗放發(fā)展的經(jīng)營慣性，如果沒有外力強制改變，可長期保持單一、簡陋的生產(chǎn)方式，不僅不會產(chǎn)生向下游產(chǎn)業(yè)延伸的主觀意愿，還會對其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成擠壓。這樣一來，資源匱乏地不僅沒有能力積聚生產(chǎn)要素，連原本有限的資源也會源源不斷流向礦產(chǎn)富集地，從而出現(xiàn)富者越富、窮者越窮的馬太效應，進一步拉大城鄉(xiāng)差距。

所以，能源富集區(qū)存在著資源產(chǎn)業(yè)與制造業(yè)分離發(fā)展的產(chǎn)業(yè)二元結(jié)構(gòu)。只要無法改變以能源產(chǎn)業(yè)為主導的產(chǎn)業(yè)體系格局，能源富集區(qū)就不可避免會受到“荷蘭病”市場效應的支配，從而無力建立起推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。這表明，能源富集區(qū)要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，簡單依靠市場是行不通的，必須由政府為主導建立起反“荷蘭病”的調(diào)控機制，在對能源產(chǎn)業(yè)進行有效治理的情況下，有序推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作。

（三）能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的首要目標仍然是實現(xiàn)效率、促進增長，而不是單純地追求公平

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是我國工業(yè)化推進到一定階段，在有能力也有必要對農(nóng)村進行反哺的情況下提出的一種發(fā)展思路，首要目的是通過以工帶農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動、公共資源配置均等化等方式，讓社會經(jīng)濟的發(fā)展成果更多惠及三農(nóng)，其次才是為工業(yè)的進一步發(fā)展鋪平道路，因而是公平為先，兼顧效率。但是在能源富集區(qū)，“城”圍繞礦區(qū)發(fā)展，“鄉(xiāng)”在無資源、無資本的貧困狀態(tài)下自生自滅，彼此分離發(fā)展，關(guān)系十分松散，能源產(chǎn)業(yè)在市場條件下又缺乏連接城鄉(xiāng)的能力。在此情況下所謂的“反哺”，實質(zhì)就是將礦產(chǎn)資源開采獲取的收益用于援助無礦、少礦或礦產(chǎn)枯竭地區(qū)。

這里的問題是，究竟什么樣的援助才能真正實現(xiàn)能源富集區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展：是出于公平的考慮，將礦產(chǎn)資源收益用于扶貧、教育、農(nóng)村醫(yī)療等民生建設(shè)？還是出于效率的考慮，將礦產(chǎn)資源收益用于當?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等生產(chǎn)領(lǐng)域？從目前國外的現(xiàn)實案例和相關(guān)研究成果來看，礦產(chǎn)資源收益在市場不健全、資本稀缺的現(xiàn)實情況下，用于民生領(lǐng)域的非生產(chǎn)性支出只會加劇“荷蘭病”效應，正確的做法應該是將礦產(chǎn)資源收益轉(zhuǎn)化為有效投資，以提高本地區(qū)的資本積累能力（Collier et al.，2010[2]；Ploeg and Venables，2012[3]；Ploeg，2011[4]，2012[5]，2014[6]；Bremer and Ploeg，2013）[7]。所以，對于發(fā)展普遍落后的能源富集區(qū)，利用礦產(chǎn)收益實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌仍然應當堅持效率優(yōu)先，兼顧公平。

二、當前我國能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中存在的主要問題

通過對山西、陜西、黑龍江省的典型資源型地市進行考察，發(fā)現(xiàn)這些地區(qū)目前的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作具有一些共性特征：第一，通常是以城鎮(zhèn)體系建設(shè)為核心，推進產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、扶貧、民生建設(shè)；第二，政府主導的色彩十分濃厚，政府既是工作方案的謀劃者，也是具體行動的實施者；第三，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的資金來源主要是當?shù)氐挠汀?、煤等礦產(chǎn)資源收益，自然資源豐富的地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作推進較快，匱乏的地區(qū)推進較慢。簡言之，能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的實質(zhì)，是政府依靠可觀的能源開發(fā)收益謀劃和建設(shè)了一個龐大的城鎮(zhèn)體系并以此為載體進行各類惠農(nóng)支出，這種做法雖然在短期可以帶來顯而易見的成就，但從長期來看卻可能使地區(qū)發(fā)展受困于此。這當中存在的問題主要表現(xiàn)為以下三個方面：

（一）城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相分離，致使城鎮(zhèn)積聚要素的功能缺失、區(qū)域輻射力較弱、對鄉(xiāng)村的帶動能力不強

能源富集區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)水平與工業(yè)化發(fā)展水平的關(guān)聯(lián)度并不高，主要取決于當?shù)氐V產(chǎn)資源的儲量和開發(fā)度。在現(xiàn)實推進過程中，各能源富集區(qū)都不同程度存在著造城不造產(chǎn)、有城無產(chǎn)、大城小產(chǎn)的問題，導致城鎮(zhèn)本應發(fā)揮的要素積聚和擴散功能難以顯現(xiàn)。

第一，能源富集區(qū)在城鎮(zhèn)建設(shè)之初就缺乏足夠產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的考慮。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，能源富集市縣的城鎮(zhèn)建設(shè)主要出于兩大動因，一是為了解決礦區(qū)職工的居住和生活問題，二是為了滿足移民搬遷產(chǎn)生的住房和生活要求。這兩個方面僅對城鎮(zhèn)的生活服務(wù)功能產(chǎn)生需求，至多可以啟動當?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場、消費品市場和生活類服務(wù)業(yè)，而能源產(chǎn)業(yè)外的新興產(chǎn)業(yè)，特別是勞動力吸納能力強、具有產(chǎn)業(yè)鏈延伸功能的現(xiàn)代加工制造業(yè)很難立足。這樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)無法使城鎮(zhèn)具備聚集生產(chǎn)要素并輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展的能力。

第二，能源富集區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)多由各市縣獨立進行，沒有形成具有區(qū)域輻射力的城鎮(zhèn)體系，導致產(chǎn)業(yè)發(fā)展形式雷同，惡性競爭嚴重。在能源富集區(qū)域，各市縣主要專注于自身的城鎮(zhèn)建設(shè)，市與市之間、縣與縣之間很少有溝通、協(xié)調(diào)。相反，由于各自的資源稟賦接近，城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中經(jīng)常出現(xiàn)彼此趕超的不當競爭現(xiàn)象。在此情況下，產(chǎn)業(yè)在各市縣空間上的布局基本雷同，各市縣產(chǎn)業(yè)之間不僅沒有關(guān)聯(lián)，反而存在較嚴重的同質(zhì)競爭，很難衍生出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)所需要的產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)組織形式。

第三，能源富集區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)未考慮客觀地理條件的制約，導致城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間十分有限。很多能源富集市縣的地理地貌以千溝萬壑的山地為主，平原、谷底空間有限，再加上水資源缺乏，城鎮(zhèn)發(fā)展的空間環(huán)境十分有限。但這些市縣在能源行情較好的時期財政收入較為豐裕，為了在城鎮(zhèn)化方面作出成績，往往會以愚公移山的方式強行推進城鎮(zhèn)建設(shè)，客觀上造成了城鎮(zhèn)建設(shè)遍地開花的局面。結(jié)果，在這些城鎮(zhèn)上發(fā)展的產(chǎn)業(yè)因自然條件的阻隔，競爭力大大削弱，規(guī)模難以擴大，只能服務(wù)于城鎮(zhèn)自身發(fā)展需要，根本無力帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，承擔起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的職責。

（二）政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中過多參與了生產(chǎn)要素的配置活動，致使城鄉(xiāng)統(tǒng)籌效率不高，缺乏持續(xù)發(fā)展后勁

能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題較為特殊，政府的作用十分關(guān)鍵。但是政府究竟應該在哪些方面有所為、哪些方面有所不為，在現(xiàn)實當中很難被準確把握。很多地方政府沒有意識到能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌特定的工作指向，只是按照非能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一般做法分任務(wù)推進，不可避免會出現(xiàn)“該管的事情沒管，不該管的事情管了”的政府錯位現(xiàn)象，這當中最為突出的問題就是政府過多參與了生產(chǎn)要素的配置過程，具體表現(xiàn)為：第一，縣鄉(xiāng)范圍內(nèi)的土地基本都被納入政府規(guī)劃范圍，很多農(nóng)村土地被政府用來安排發(fā)展各類園區(qū)。第二，政府負責籌措城鄉(xiāng)統(tǒng)籌各類項目的建設(shè)資金。第三，通過開發(fā)農(nóng)業(yè)項目組織農(nóng)村勞動力生產(chǎn)?？傮w來說，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實施過程就是政府對縣域范圍的資本、勞動、土地進行統(tǒng)一調(diào)配和使用。這種做法看似效率很高，但實質(zhì)是政府根據(jù)自身意愿人為調(diào)度資源，是典型的非市場配置手段，不可避免會造成資源的低效率使用，甚至加劇能源富集地區(qū)固有的城鄉(xiāng)矛盾。

首先從土地來看。能源富集地政府通過移民搬遷，將分散的農(nóng)民用地和集體用地整合起來，以低價或免費出讓的方式吸引企業(yè)投資設(shè)廠，根本無法體現(xiàn)土地的真實市場價值。而且鑒于來能源富集區(qū)投資的企業(yè)多為能源開采和加工企業(yè)，這種做法實際上是為獨大的能源產(chǎn)業(yè)提供了更為優(yōu)惠的條件，必然放大能源富集區(qū)的“荷蘭病”效應，加劇礦區(qū)和非礦區(qū)發(fā)展的不平衡性。

其次從資金來看。能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌很多項目的建設(shè)資金都來源于財政，這些項目分為兩類：一類是民生建設(shè)工程，諸如新區(qū)建設(shè)、扶貧開發(fā)、教育醫(yī)療支出、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等。另一類和生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)，諸如大棚蔬菜基地建設(shè)、養(yǎng)殖場建設(shè)等。財政對這些項目的投資更多看重的是社會效益而非經(jīng)濟效益，很少考慮項目的盈利能力，更不會考慮資本增值的問題。而且，政府的大規(guī)模財政投入在現(xiàn)實中也對私人投資產(chǎn)生了一定的擠出效應，致使能源富集地區(qū)普遍金融業(yè)落后，民間資本弱小，非公經(jīng)濟不發(fā)達。

最后從勞動力來看。在工業(yè)化進程中，勞動力的優(yōu)化配置取決于兩個條件：一個是勞動力告別自給自足的生存狀態(tài)，另一個是工業(yè)系統(tǒng)對勞動力產(chǎn)生需求。但是在能源富集區(qū)，以能源開采和加工為主導的產(chǎn)業(yè)體系對農(nóng)村勞動力的需求十分有限，本來就不具備勞動力優(yōu)化配置的條件，政府又組織勞動力從事傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植和畜牧養(yǎng)殖，或者一些低端的生活服務(wù)業(yè)，這種做法雖然保障了農(nóng)民的基本生活，但也基本堵住了農(nóng)民向現(xiàn)代工業(yè)轉(zhuǎn)移的道路。

（三）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)資金過分倚重礦產(chǎn)資源收益，在取得短期成就的同時也使能源富集區(qū)深陷資源詛咒

目前，能源富集區(qū)各市縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的步伐差距較大，礦產(chǎn)豐富市縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的各項任務(wù)和指標完成情況普遍明顯好于礦產(chǎn)匱乏或枯竭地的市縣。其中的原因非常簡單，礦產(chǎn)豐富市縣有可觀的資源稅費收益，財政預算收入充裕，有條件安排更多的財政支出開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面工作，礦產(chǎn)匱乏市縣則稅源有限，需要更多依靠財政轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ椯Y金推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。可見，能源富集區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)對礦產(chǎn)收益的依賴度很高。

前已說明，能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有別于一般地區(qū)，在效率和公平面前要首選效率，如果顛倒二者的次序，將會進一步弱化能源富集區(qū)的資本積累能力，使其長期陷入“資源詛咒”。現(xiàn)實情況表明，能源富集區(qū)目前正在以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的名義，將大量的能源礦產(chǎn)收益用在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、社會保障等民生性支出方面，這雖然在短期可以提升當?shù)厝罕姷纳钯|(zhì)量、改善當?shù)氐纳瞽h(huán)境，卻不符合能源富集區(qū)的長遠發(fā)展。

當然，一些能源富集市縣在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作時，也有將部分的能源礦產(chǎn)收益用作投資使用，諸如投資于城市基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村社區(qū)以及安置農(nóng)民就業(yè)的產(chǎn)業(yè)項目等。但從實際情況來看，普遍投資效率不高。一是受限于城鎮(zhèn)規(guī)模，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮的規(guī)模經(jīng)濟效應比較有限，難以對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展起到有效推動作用；二是農(nóng)村社區(qū)由于入住的人口不多，很多基礎(chǔ)設(shè)施都沒有得到有效的使用；三是安置農(nóng)民就業(yè)的產(chǎn)業(yè)項目多是農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)類，多是低附加值行業(yè)，創(chuàng)造的產(chǎn)值十分有限。

以此來看，能源富集區(qū)當前將礦產(chǎn)資源收益大量投放在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面，雖然可以取得明顯的工作成效，但實際上是以拖累能源富集區(qū)的工業(yè)化進程為代價的。

三、推進能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的改進思路

（一）強化政府在防止“荷蘭病”方面的宏觀管理職能

能源富集區(qū)的城鄉(xiāng)差距，歸根到底是由于礦區(qū)資源產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的資源轉(zhuǎn)移效應使非礦區(qū)喪失了經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)和條件，是典型的市場失靈表現(xiàn)。因此，要實現(xiàn)能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，首先需要政府通過制度、政策和措施的創(chuàng)新對固有的“荷蘭病”機制進行矯正。根據(jù)國外經(jīng)驗，“荷蘭病”矯正機制有兩種：一種是德國魯爾的多元產(chǎn)業(yè)模式，由政府制定專門的產(chǎn)業(yè)扶植政策，通過實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化消除和弱化能源產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展的不利影響。另一種是挪威、俄羅斯、博茨瓦納等國采用的礦產(chǎn)資源收益管理模式，由政府對礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)的部分收益進行支配和管理，遏制引發(fā)“荷蘭病”效應的市場機理。

在當前中國主要的能源富集區(qū)，魯爾模式為政府所熟知并被廣泛采用，但從國際經(jīng)驗來看，該模式一般適合礦產(chǎn)資源枯竭或衰退地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，很難應用在礦產(chǎn)儲量仍然豐富的地區(qū)，所以現(xiàn)實操作效果并不理想。第一，能源富集區(qū)政府發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)的動力不強且不具有可持續(xù)性。第二，即使在資源繁榮期政府愿意發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，也存在政府失靈的隱患。主要表現(xiàn)為各資源市縣對新興產(chǎn)業(yè)的選擇雷同、項目建設(shè)和引進更注重短期效益、產(chǎn)業(yè)布局缺乏合理長期規(guī)劃、政府過度干預經(jīng)濟活動等。

挪威等國礦產(chǎn)資源收益管理模式的首要目的不是轉(zhuǎn)型發(fā)展，而是防止“荷蘭病”，與能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中政府的職能定位相一致。在該模式下，政府對現(xiàn)實經(jīng)濟的干預被嚴格限定在宏觀層次，所要做的事情包括：第一，對本地能源開發(fā)企業(yè)獲取的收益進行甄別，將不合理租值收入以稅、費或特別收益金等方式征繳上來，形成礦產(chǎn)資源收益共享基金。第二，建立礦產(chǎn)資源收益共享基金管理體制。從可持續(xù)發(fā)展的視角確定共享基金在當代和后代之間分配的比例。對于劃入當期使用的部分，設(shè)立專項財政賬戶，納入財政預算管理，力求透明公開。對于用于后代的部分，設(shè)立儲備基金，交由專門的投資管理公司運作，力求保值增值。

迄今為止，像挪威這樣建立礦產(chǎn)收益基金的國家已經(jīng)有70多個，這些國家將基金分為儲備型和發(fā)展型兩類，分別用于各代的福利支出、平抑礦產(chǎn)資源價格波動以及地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資本培育、多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。大量案例研究結(jié)果表明（Ronald U. Mendoza，2015）[8]，將礦產(chǎn)收益納入政府財政管理系統(tǒng)進行統(tǒng)籌安排，引導資源財富流向當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域，對正處在資源繁榮的地區(qū)而言，是避免陷入資源詛咒陷阱、保持經(jīng)濟良性健康持續(xù)發(fā)展的有效路徑。盡管我國對化石類礦產(chǎn)的需求進行了總量控制，但是并不能排除不斷加速的工業(yè)化進程仍會給很多能源富集地區(qū)帶來大量財富。因此，管好礦產(chǎn)收益，建立公開、透明的礦產(chǎn)資源財富財政管理體制，是能源富集區(qū)避免走上資源依賴發(fā)展老路的制度保障，是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必備前提。

（二）探索能源富集區(qū)的“產(chǎn)城一體”、“產(chǎn)城共融”發(fā)展模式

城鎮(zhèn)是能源富集區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極，是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要引擎。為增強資源型城市的要素積聚和擴散功能，政府應著力改變目前的“產(chǎn)城分離”的現(xiàn)狀，形成以產(chǎn)帶城、以城促產(chǎn)的“產(chǎn)城一體”發(fā)展模式。

第一，提高對能源產(chǎn)業(yè)清潔生產(chǎn)的技術(shù)標準要求，包括安全標準和環(huán)境標準。其目的有兩個：一是減少能源產(chǎn)業(yè)對城市環(huán)境的破壞，促使資源產(chǎn)業(yè)對礦區(qū)所在地的生態(tài)環(huán)境進行修復治理，確保能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市環(huán)境改善同步。二是由此帶動和清潔生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)、節(jié)能環(huán)保設(shè)備生產(chǎn)有關(guān)的新興產(chǎn)業(yè)，一方面將能源富集區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈條向上游研發(fā)環(huán)節(jié)和下游加工環(huán)節(jié)延伸，另一方面以能源產(chǎn)業(yè)為中心衍生出裝備制造業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)以及相關(guān)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。以此不斷豐富資源型城市的產(chǎn)業(yè)類型，增強城市集聚要素的能力。

第二，統(tǒng)籌規(guī)劃能源富集區(qū)工業(yè)發(fā)展空間布局，推進城鎮(zhèn)體系建設(shè)和城鎮(zhèn)間的協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，政府要對轄區(qū)范圍的產(chǎn)業(yè)空間布局進行總體規(guī)劃，立足區(qū)域功能定位，在挖掘各地資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，建立區(qū)域特色鮮明的分工體系，避免能源富集區(qū)各城鎮(zhèn)之間的同質(zhì)競爭和惡性競爭。其次，針對能源富集區(qū)山多平地少的地貌特征，建立“多極”城鎮(zhèn)體系，即在能源富集區(qū)內(nèi)部設(shè)立多個中心城市。每個中心城市根據(jù)各自的功能定位，選擇不同的主導產(chǎn)業(yè)，并依托主導產(chǎn)業(yè)實行錯位發(fā)展和互補發(fā)展。最后，根據(jù)能源富集市縣各自的特色產(chǎn)業(yè)有針對性地完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模經(jīng)濟效應，促進城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展。注重打造中心城市之間的快捷運輸通道，確保區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間網(wǎng)絡(luò)體系形成。

（三）激活市場在能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的要素配置功能

能源富集區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作雖然由政府搭臺，但如果沒有市場主體的積極參與，勢必缺乏發(fā)展后勁，并且造成資源浪費。所以，能源富集區(qū)在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中同樣要高度重視市場的作用。具體來說，政府要著力從促進生產(chǎn)要素自由流動方面入手全面激活市場機制：

第一，以旅游業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)調(diào)動城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素資源。能源富集區(qū)通常是二、一、三的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，其中的第二產(chǎn)業(yè)主要是礦產(chǎn)資源開采與加工，第一產(chǎn)業(yè)則是農(nóng)作物、水果、藥材等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和牲畜養(yǎng)殖。從實踐結(jié)果來看，這兩大產(chǎn)業(yè)對城鄉(xiāng)要素調(diào)動的能力都不強。首先，礦產(chǎn)資源在很多地市都是由大企業(yè)大集團開發(fā)，投入的資金來自于企業(yè)總部而非當?shù)乩麧櫡e累，使用的勞動力多為專業(yè)技術(shù)工人，對開采地農(nóng)民的吸納能力非常有限。其次，傳統(tǒng)種植和畜牧業(yè)只能固化自給自足的生產(chǎn)方式，勞動力常年被固定在土地上，生產(chǎn)所有的資金主要依靠內(nèi)源融資，生產(chǎn)要素不具備流動的可能，是否能達到最優(yōu)配置更是無從談起。所以，要在能源富集區(qū)激活市場機制，依靠現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)體系是不行的，必須通過政府從外部培育和引入新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)來實現(xiàn)。

從目前各地已有的實踐結(jié)果來看，旅游業(yè)是一個不錯的選擇。首先，旅游業(yè)橫跨三大產(chǎn)業(yè)，輻射行業(yè)多、綜合性強，可以最大限度調(diào)動城鄉(xiāng)要素資源。其次，旅游業(yè)具有十分復雜的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)體系，產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)度高、產(chǎn)業(yè)鏈延伸能力極強，只要旅游資源開發(fā)得當，有能力吸引和創(chuàng)造足夠的資本。再次，旅游業(yè)就業(yè)門檻低，包容性強，對不同層次的勞動力都有需求，具有較強的勞動力吸納能力。因此，能源富集區(qū)政府應在煤炭、石油之類黑色資源之外，積極開發(fā)當?shù)氐木G色資源財富，通過發(fā)展旅游業(yè)，將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等有機聯(lián)系在一起，有效整合城鄉(xiāng)要素資源，充分利用市場機制對生產(chǎn)要素進行調(diào)動和配置。

第二，加快推進能源富集區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。在制造業(yè)薄弱的能源富集區(qū)，非礦區(qū)地帶的農(nóng)民和礦區(qū)地帶的非礦工人員，只憑自身擁有的勞動力資源，難以實現(xiàn)從自給自足主體向市場主體的轉(zhuǎn)變。只有盤活土地這一資產(chǎn)，才能使其具備參與現(xiàn)代經(jīng)濟活動的條件。另一方面，只有土地這一稀缺要素可以通過市場渠道獲得，資源產(chǎn)業(yè)外的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展才能免受束縛。同時，能源富集區(qū)的土地資源才能真正顯示出其應有的價值，從而得到更有效率的使用。

因此，能源富集區(qū)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的要求比其他地區(qū)更為迫切。政府要盡快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作，做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，引導農(nóng)村土地進入市場依法、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)，允許農(nóng)民采取土地轉(zhuǎn)包、土地出租、土地互換、土地轉(zhuǎn)讓、農(nóng)村土地股份合作等多種方式進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，鼓勵農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的方式參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和企業(yè)的經(jīng)營等。

第三，充分調(diào)動能源富集區(qū)的民間資金。能源富集區(qū)經(jīng)濟雖然落后，但民間資金的規(guī)模并不小，只是苦于本地沒有好的投資機會，往往外流到東南沿海等發(fā)達地區(qū)。因此，政府要從戰(zhàn)略高度認識金融在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的重要性，加快民間金融市場的組織化、規(guī)范化和陽光化，打通民間資本和實體經(jīng)濟的通道。積極引導利用好民間資本，吸引民間資金和社會資本組建一批民營投資公司，鼓勵有意向的非公有制企業(yè)組建金融機構(gòu)，服務(wù)本地中小企業(yè)；推動民間資本設(shè)立涵蓋優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資基金和產(chǎn)業(yè)投資基金健全信用擔保體系，成立非公有制企業(yè)擔保機構(gòu)，并將政府扶持企業(yè)發(fā)展的部分資金作為擔保資金。

（四）提高礦產(chǎn)資源財富在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進過程中的使用效率

在上述提到的資源收益共享基金制度的基礎(chǔ)上，建立礦產(chǎn)資源收益的有效使用機制。一是嚴格限定資源收益的用途。避免礦產(chǎn)資源收益大量用于消費性支出，限制礦產(chǎn)收益直接投入到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、扶貧等民生建設(shè)方面。重點將礦產(chǎn)收益用在投資性支出方面，通過資本金投入、補貼、低息貸款等方式，對有助于實現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動、產(chǎn)城互融的新興產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等給予資金支持。二是建立礦產(chǎn)資源收益使用的科學決策機制。借鑒歐盟結(jié)構(gòu)基金的做法，由資源地區(qū)最高行政機構(gòu)發(fā)起成立基金管理委員會，委員會成員由主要礦區(qū)所在地的市縣政府構(gòu)成。具體決策程序是：對于擬獲取基金支持的礦區(qū)所在地政府，需首先向地方基金管理委員會提出申請，委員會在審核完畢后組織成員投票，得票居于前列的項目獲取資助。

參 考 文 獻

[1] 鄭夢熊：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題研究——基于實地調(diào)研的若干思考》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2011年第6期.

[2] Paul Collier et al.. “Managing Resource Revenues in Developing Economies” ，in IMF Staff Papers， 2010，57（1）.

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[7] Ton Bremer， Frederick Ploeg， “Managing and Harnessing Volatile Oil Windfalls”，in IMF Economic Review， 2013， 61（1）.

[8] U.Ronald et al.. “Devils excrement or manna from heaven ？A survey of strategies in natural resource wealth management”，in International Journal of Development Issues， 2015，14（1）.

[責任編輯 國勝鐵]

Abstract： The urban and rural overall planning relation is special in Rich Natural Resource Region and the connotation， aim and way of realization are different from other areas. Presently， the nature of Capacity Surplus in Rich Natural Resource Region is to depend on profit of natural resource and mining so as to plan and construct a huge urban and rural system and separate different farmer-beneficial， urban construction and industrial development. Excessive participation of government in the distribution of productive element leads to some achievement in Rich Natural Resource Region regarding Urban and Rural Overall Planning， but also leads it to a resource curse. To realize the urban and rural development in this region， government should strengthen the macro management function in terms of prevention of Dutch Disease； secondly， it should explore development pattern of “unification of industry and city” as well as “integration of industry and city”； finally， it should trigger market in the distribution of element in this development.

Key words： urban and rural relation， Rich Natural Resource Region， Dutch Disease， mining profit