可持續(xù)理念下的旅游規(guī)劃發(fā)展研究

肖鴻元

90年代以來，旅游規(guī)劃在可持續(xù)發(fā)展理念的影響下，從關(guān)注旅游地經(jīng)濟(jì)增長向追求經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)等協(xié)調(diào)統(tǒng)一轉(zhuǎn)變。伴隨中國旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展，傳統(tǒng)的“工具理性”旅游規(guī)劃弊端逐漸顯露，可持續(xù)旅游規(guī)劃從理論到技術(shù)得到發(fā)展。理解可持續(xù)旅游概念、明確可持續(xù)旅游規(guī)劃目標(biāo)等基礎(chǔ)研究工作已較為豐富，在規(guī)劃方法上倡導(dǎo)綜合考察規(guī)劃區(qū)資源、經(jīng)濟(jì)、社會文化和生態(tài)系統(tǒng)，從時間和空間角度合理設(shè)計規(guī)劃區(qū)的旅游可持續(xù)發(fā)展。

一、基于可持續(xù)理念的旅游規(guī)劃產(chǎn)生背景

（一）可持續(xù)旅游規(guī)劃的國際起源

旅游規(guī)劃最早追溯至20世紀(jì)30年代中期，主要是英國、法國、愛爾蘭等歐洲國家為旅游設(shè)施做的市場評估和場地設(shè)計。20世紀(jì)60年代中期，旅游規(guī)劃領(lǐng)域從歐洲逐漸拓展到全球；80年代出現(xiàn)的旅游地生命周期理論、社區(qū)方法等重要思想和方法使旅游規(guī)劃進(jìn)入大發(fā)展階段。從90年代開始，伴隨旅游活動對景區(qū)的生態(tài)影響評價研究，旅游與環(huán)境的適應(yīng)關(guān)系促眾多國際組織以及相關(guān)專家關(guān)注可持續(xù)發(fā)展的旅游規(guī)劃，旅游規(guī)劃呈現(xiàn)出可持續(xù)發(fā)展思想的特點。

1992年，聯(lián)合國發(fā)表《21世紀(jì)議程》，旅游業(yè)被直接納入該文件的環(huán)境保護(hù)行動計劃。1995年，聯(lián)合國教科文組織、環(huán)境計劃署和世界旅游組織共同組織的“可持續(xù)旅游發(fā)展世界會議”通過了《可持續(xù)旅游發(fā)展憲章》和《可持續(xù)旅游發(fā)展行動計劃》，正式確立可持續(xù)發(fā)展思想在旅游資源保護(hù)、開發(fā)和規(guī)劃中的地位，并明確規(guī)定了旅游規(guī)劃中要執(zhí)行的行動。會議通過了18條可持續(xù)旅游發(fā)展原則，可歸納為：旅游發(fā)展與生態(tài)環(huán)境承受能力匹配，協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，尊重當(dāng)?shù)氐赖乱?guī)范，自然、旅游和文化融為人類生存環(huán)境整體，政府機(jī)構(gòu)與非官方的環(huán)境保護(hù)組織共同擔(dān)負(fù)旅游發(fā)展責(zé)任，加強(qiáng)旅游開發(fā)可行性研究，擬定旅游管理框架和行業(yè)規(guī)則，實現(xiàn)地區(qū)旅游可持續(xù)發(fā)展。Formica曾指出，80年代之后的20多年，各種環(huán)境、社會方面的負(fù)面作用對旅游規(guī)劃理論產(chǎn)生了影響。增長導(dǎo)致的種種后果促使人們不再以增長作為規(guī)劃的唯一目標(biāo)。

（二）中國旅游規(guī)劃及可持續(xù)發(fā)展理念的產(chǎn)生

中國的旅游規(guī)劃始于20世紀(jì)80年代，比西方旅游規(guī)劃晚了近50年，產(chǎn)生背景比較特殊，地理專家在調(diào)查和規(guī)劃國土資源的同時開展區(qū)域性旅游資源評價和利用規(guī)劃。1998～2003年，國內(nèi)開始大量編制區(qū)域級旅游規(guī)劃，省、市級旅游規(guī)劃成果不斷涌現(xiàn)?！笆濉逼陂g國家旅游局出臺的《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》、《旅游規(guī)劃設(shè)計單位資質(zhì)認(rèn)定暫行辦法》、《旅游規(guī)劃通則》標(biāo)志著中國旅游規(guī)劃規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。這一時期的中國旅游規(guī)劃受“工具理性”的影響，在規(guī)劃內(nèi)容上有突出的技術(shù)特征。

中國旅游業(yè)良好的發(fā)展態(tài)勢對旅游規(guī)劃提出了更高的要求。2007 年，中國旅游總收入突破1萬億元，位居世界第四。2014年，國內(nèi)旅游市場高速增長，入境旅游市場穩(wěn)中有進(jìn)，國內(nèi)旅游人數(shù)36.11億人次，收入3.03萬億元人民幣，入境旅游人數(shù)1.28億人次，實現(xiàn)國際旅游收入1053.8億美元，全年全國旅游業(yè)占GDP總量的10.39%。據(jù)國家旅游局2017年1月發(fā)布的數(shù)據(jù)，2016年國內(nèi)旅游總收入達(dá)3.9萬億。旅游業(yè)在中國的蓬勃發(fā)展使我國旅游規(guī)劃存在的問題逐漸顯露出來。旅游規(guī)劃內(nèi)容表面化、模式化，擾亂了旅游地原有的文脈和景觀機(jī)理，經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向的旅游規(guī)劃沒有考慮到旅游給部分生態(tài)脆弱地區(qū)造成的資源環(huán)境效益問題和社會矛盾，不利于旅游業(yè)的長期發(fā)展。為了解決“旅游摧毀旅游”問題，一批專家學(xué)者引入可持續(xù)發(fā)展理念用于旅游規(guī)劃研究，產(chǎn)生了指導(dǎo)旅游規(guī)劃的“可持續(xù)旅游”概念，推動中國旅游規(guī)劃編制進(jìn)入新時期。

有學(xué)者指出，旅游規(guī)劃首要的任務(wù)是研究旅游資源持續(xù)利用，保障旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。“十三五”時期，區(qū)域性的旅游規(guī)劃不僅要繼續(xù)促進(jìn)旅游業(yè)在地方經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮作用，還要承擔(dān)社區(qū)發(fā)展責(zé)任，使旅游的經(jīng)濟(jì)、社會效益向城市和社區(qū)滲透，永續(xù)利用當(dāng)?shù)刈匀慌c文化資源。這種理念意味著旅游規(guī)劃與區(qū)域全面發(fā)展緊密結(jié)合、發(fā)揮社會服務(wù)功能的定位得到了強(qiáng)有力的支撐，激發(fā)了學(xué)術(shù)界對可持續(xù)旅游規(guī)劃從理論到技術(shù)的大討論。

二、可持續(xù)旅游概念的理解

關(guān)于“旅游可持續(xù)發(fā)展”的詞法表達(dá)，英文期刊文獻(xiàn)中多使用“Sustainable Tourism Development”和“Tourism Sustainability”，世界旅游組織網(wǎng)站采用的是“Sustainable Development of Tourism”，國內(nèi)文獻(xiàn)主要有兩種譯法，一個是“可持續(xù)旅游發(fā)展”，一個是“旅游可持續(xù)發(fā)展”。由于兩種譯法的含義基本相同，經(jīng)常相互替換使用。

可持續(xù)旅游發(fā)展的定義比較豐富。世界旅游組織認(rèn)為，可持續(xù)旅游有旅游者和旅游地居民兩大基本利益主體，既包括“今天的”需求，還關(guān)注未來發(fā)展機(jī)會。在國內(nèi)，國家科委（現(xiàn)在的“科學(xué)技術(shù)部”）、中國科學(xué)院、國家旅游局1997年組織制定的《中國旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的若干問題與對策》對可持續(xù)發(fā)展旅游思想的概括受到普遍認(rèn)同。他們提出，不破壞其賴以生存的自然資源、文化資源及其它資源是旅游發(fā)展的前提，旅游業(yè)帶來的財政收入為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供資金支持；旅游資源能承載日益增長的旅游者數(shù)量，旅游設(shè)施應(yīng)根據(jù)旅游者的多樣性需求動態(tài)更新，以保持對未來旅游機(jī)會的吸引力；旅游業(yè)必須提高當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏?。盡管概念上的不明確有時會夸大可持續(xù)旅游發(fā)展思想的效用（Naredo，1996），導(dǎo)致各發(fā)展領(lǐng)域的濫用，但是兼顧“效率”和“公平”始終是可持續(xù)旅游的價值取向。

三、可持續(xù)旅游規(guī)劃目標(biāo)與方法

（一）可持續(xù)旅游規(guī)劃的目標(biāo)

可持續(xù)旅游發(fā)展目標(biāo)包括環(huán)境目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會目標(biāo)， 三大目標(biāo)相互影響、互相制約，共存于區(qū)域旅游發(fā)展的宏觀環(huán)境中。以實現(xiàn)可持續(xù)旅游發(fā)展為總目標(biāo)，以促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維持旅游地的生態(tài)平衡、旅游資源持續(xù)利用，游客滿意、地方社區(qū)和諧發(fā)展為具體目標(biāo)，采取規(guī)劃的手段協(xié)調(diào)旅游地自然、社會、文化及生態(tài)環(huán)境要素，指導(dǎo)旅游供給者的開發(fā)和經(jīng)營活動。應(yīng)用旅游承載力分析、環(huán)境影響評價、公眾參與等理論方法對旅游目的地系統(tǒng)進(jìn)行的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和要素安排。

（二）可持續(xù)旅游規(guī)劃的方法

可持續(xù)發(fā)展思想、集成法（Integrated Approach）、注重政策制定和成本效益的系統(tǒng)規(guī)劃法、強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c規(guī)劃的社區(qū)法、門檻分析法（Threshold Analysis）是旅游規(guī)劃的主要思想方法。旅游可持續(xù)發(fā)展的多元化目標(biāo)要求旅游規(guī)劃在方法上更加綜合和系統(tǒng)，不但要掌握旅游市場動態(tài)，通過結(jié)構(gòu)設(shè)計將旅游要素整合至旅游功能系統(tǒng)，還要全面考察其依存的區(qū)域社會-經(jīng)濟(jì)和自然環(huán)境系統(tǒng)，因此，旅游規(guī)劃必須連續(xù)測評規(guī)劃區(qū)的環(huán)境容量、社會經(jīng)濟(jì)容量，將社會文化目標(biāo)納入總體規(guī)劃，構(gòu)建多方參與的綜合系統(tǒng)。旅游可持續(xù)發(fā)展理念對規(guī)劃的要求較以往的規(guī)劃要求更具綜合性，具有彈性，不僅要根據(jù)市場信息進(jìn)行設(shè)計，而且要根據(jù)旅游活動與文化生態(tài)環(huán)境交互作用的效應(yīng)來調(diào)整，這涉及旅游行為的社會特征分析、景觀的文化內(nèi)涵解讀等基礎(chǔ)研究工作。旅游可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃方法實際上是個連續(xù)動態(tài)過程，既需要保持近期、中期和遠(yuǎn)期等不同時間尺度的連續(xù)性，又能夠通過重點項目規(guī)劃保證不同空間尺度的主題性。為防止或盡可能減小旅游活動對環(huán)境的負(fù)面影響，一種成熟的方法是根據(jù)旅游規(guī)劃區(qū)資源基底和生態(tài)系統(tǒng)特點，評價該區(qū)域環(huán)境承載力，并將旅游開發(fā)規(guī)模和旅游活動強(qiáng)度控制在承載范圍內(nèi)。與傳統(tǒng)旅游規(guī)劃相比，可持續(xù)旅游規(guī)劃要實現(xiàn)旅游資源的平等利用機(jī)會，必須重新設(shè)計和安排旅游規(guī)劃的指導(dǎo)思想、工作流程、編制程序、文本內(nèi)容以及實施反饋，因此，可持續(xù)旅游規(guī)劃在這個意義上是對傳統(tǒng)旅游規(guī)劃的優(yōu)化。

通過科學(xué)論證地方旅游業(yè)發(fā)展?fàn)顩r對自然生態(tài)環(huán)境、旅游地社區(qū)的影響路徑，在旅游規(guī)劃前期調(diào)查及文本編制中增加關(guān)于旅游生態(tài)補(bǔ)償空間范圍及補(bǔ)償機(jī)制研究，旅游規(guī)劃可以生成環(huán)境評估指標(biāo)、旅游經(jīng)營活動認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，以及適合操作的旅游地政府管理框架，從而在旅游地文化完整性保護(hù)、社區(qū)扶貧等方面產(chǎn)生積極影響，引導(dǎo)規(guī)劃區(qū)進(jìn)入旅游可持續(xù)發(fā)展軌道。

四、結(jié)語

可持續(xù)發(fā)展是全世界的共識（Gossling，1999；Hartshorn，1995），其它規(guī)劃方法（如物質(zhì)空間規(guī)劃法及社區(qū)導(dǎo)向規(guī)劃法）中已出現(xiàn)過相關(guān)的可持續(xù)性旅游規(guī)劃，而且拋開可持續(xù)旅游紛雜的概念框架，己經(jīng)確立一系列可持續(xù)方法的代表性標(biāo)準(zhǔn)（Ivars，2001）。

可持續(xù)旅游規(guī)劃核心目標(biāo)是轉(zhuǎn)變消耗性旅游開發(fā)，增加經(jīng)濟(jì)收入， 幫助旅游地社會延續(xù)地區(qū)文化，提高地區(qū)生活質(zhì)量。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須在理論上加強(qiáng)旅游與文化生態(tài)的研究，使可持續(xù)旅游發(fā)展思想與旅游規(guī)劃實踐進(jìn)一步融合，把價值系統(tǒng)的文化要素、生態(tài)要素嵌入工具系統(tǒng)的技術(shù)形體中，將可持續(xù)旅游的理念賦予規(guī)劃區(qū)，創(chuàng)造出被廣泛認(rèn)同的旅游產(chǎn)品。

（作者單位：西安外國語大學(xué)）