上海市歷史風(fēng)貌保護(hù)存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

曹玲燕

摘 要：城市歷史文化傳承城市發(fā)展的記憶，體現(xiàn)和引領(lǐng)城市的價(jià)值取向和城市精神，是保持城市全面協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)在支柱。本文通過(guò)梳理上海市歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施十年中存在的問(wèn)題，從房屋、財(cái)政、稅收、規(guī)劃、土地等不同的行政管理方面提出激勵(lì)和促進(jìn)風(fēng)貌區(qū)保護(hù)與更新的政策建議，以期促進(jìn)風(fēng)貌保護(hù)和城市更新工作發(fā)展，提升城市空間品質(zhì)，提高城市軟實(shí)力與綜合實(shí)力。

關(guān)鍵詞：歷史文化；風(fēng)貌保護(hù)；政策建議

引言

近年來(lái)，隨著城市建設(shè)管理水平的提高，以及上海建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際大都市目標(biāo)的確立，對(duì)歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)工作逐漸受到管理層、專(zhuān)家學(xué)者乃至普通百姓的關(guān)注。歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)與更新工作逐漸成為城市管理的重點(diǎn)之一，歷史資源進(jìn)行再開(kāi)發(fā)倍受關(guān)注，爭(zhēng)議不斷。歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)與更新工作雖然經(jīng)過(guò)多年的理論探討和初步實(shí)踐，理念上已被社會(huì)普遍接受，但從深層次來(lái)看，該項(xiàng)工作仍處于起步的探索階段，在實(shí)際的風(fēng)貌保護(hù)中存在很多實(shí)際問(wèn)題。本文通過(guò)調(diào)查，從歸納分析上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)存在的問(wèn)題，并從不同的行政管理部門(mén)提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、房地產(chǎn)權(quán)責(zé)關(guān)系不明確

（一）里弄建筑所有權(quán)和使用權(quán)相分離，且使用權(quán)人眾多。

舊式里弄等建筑物大多屬于公房，既有直管公房，也有系統(tǒng)公房。這些公房產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，所有權(quán)與使用權(quán)相脫離，即所有權(quán)歸政府或政府委托的國(guó)有企業(yè)，并按早年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式以低廉的租金租給居民，居民只有所居住房屋的使用權(quán)，沒(méi)有產(chǎn)權(quán)。房屋所有權(quán)與使用權(quán)相分離，造成公共財(cái)政的投入與個(gè)體使用之間的不對(duì)稱(chēng)性，使得無(wú)論是政府還是使用者個(gè)體，都缺少保護(hù)和更新風(fēng)貌區(qū)建筑物的原動(dòng)力。這種物權(quán)關(guān)系層面的缺陷，直接導(dǎo)致了保護(hù)主體的缺失，使得保護(hù)過(guò)程中承擔(dān)保護(hù)責(zé)任的主體不明確，保護(hù)措施難以落實(shí)到位。

（二）建筑產(chǎn)權(quán)組成分散

從現(xiàn)狀看，在歷史文化風(fēng)貌保護(hù)區(qū)，里弄住宅、工業(yè)廠房和花園別墅等歷史建筑物產(chǎn)權(quán)歸屬情況復(fù)雜，既有公有，也有私有，甚至存在一些產(chǎn)權(quán)不明的“無(wú)主”房產(chǎn)。在公有產(chǎn)權(quán)中，既有地方政府或相關(guān)部門(mén)代管，又有軍區(qū)代管，還有部分屬于相關(guān)企業(yè)單位代管。對(duì)于一些里弄住宅，絕大部分建筑的產(chǎn)權(quán)由政府部門(mén)或軍隊(duì)代管，政府部門(mén)或軍隊(duì)通過(guò)單位分配、市場(chǎng)租賃等方式將使用權(quán)交由住戶(hù)，以至于許多住戶(hù)甚至不清楚誰(shuí)是房屋真正的產(chǎn)權(quán)人。對(duì)于一般居民，由于沒(méi)有建筑的產(chǎn)權(quán)，意味著他們并沒(méi)有從真正意義上擁有該建筑。因此，“自下而上”民間保護(hù)的動(dòng)力嚴(yán)重缺失，對(duì)歷史建筑的保護(hù)造成了不利影響。

（三）部分風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目中存在私產(chǎn)、系統(tǒng)產(chǎn)等歷史遺留問(wèn)題

由于歷史建筑的歷史特殊性，一些居住建筑的物主在幾十年前已移居海外，至今仍未對(duì)其房屋所有權(quán)進(jìn)行登記。2007年《物權(quán)法》頒布實(shí)施后，需要有明確的權(quán)屬來(lái)源證明才能對(duì)不動(dòng)產(chǎn)申請(qǐng)登記，這部分歷史建筑由于沒(méi)有明確的權(quán)利人來(lái)申請(qǐng)登記，成為“無(wú)主”不動(dòng)產(chǎn)，房地產(chǎn)登記簿上暫時(shí)仍缺失相關(guān)記錄。相關(guān)部門(mén)對(duì)一些歷史建筑僅為暫時(shí)代理管理和使用，缺乏主張權(quán)利的依據(jù)。歷史的原因?qū)е逻@些“系統(tǒng)公房”或“私房”的產(chǎn)權(quán)難以確定，目前仍具有變動(dòng)性，因而在保護(hù)過(guò)程中存在產(chǎn)權(quán)上的困惑，歷史建筑的管理和使用者只是在維持現(xiàn)狀，缺少介入和改變產(chǎn)權(quán)的法律依據(jù)。

二、房屋流動(dòng)性差，置換、安置難度大

（一）房屋使用性質(zhì)難以變更、難以轉(zhuǎn)讓

在新的發(fā)展形勢(shì)下，為提升地區(qū)活力，適應(yīng)城市更新的發(fā)展要求。許多歷史建筑的使用功能需要發(fā)生轉(zhuǎn)變，但是規(guī)劃中的保留地塊，房屋使用性質(zhì)無(wú)法變更。

基于保護(hù)優(yōu)秀歷史建筑的目的，上海國(guó)有直管優(yōu)秀歷史建筑及花園洋房不得轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑫r(shí)國(guó)有直管石庫(kù)門(mén)里弄、工人新村、舊里等居住建筑的使用權(quán)難以轉(zhuǎn)換為產(chǎn)權(quán)。在當(dāng)前優(yōu)秀歷史建筑數(shù)量、類(lèi)型不斷增加背景下，上述產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題極大制約了社會(huì)資金參與保護(hù)性開(kāi)發(fā)的積極性。

（二）保護(hù)性開(kāi)發(fā)配套安置房源缺乏

上海中心城各風(fēng)貌區(qū)均面臨一個(gè)問(wèn)題，即居住密度過(guò)高，配套設(shè)施薄弱，甚至一些區(qū)域居住條件比舊區(qū)還差，要想真正實(shí)現(xiàn)保護(hù)要求，居民需要搬遷或抽戶(hù)，對(duì)配套安置房源的需求較大。而中心城各區(qū)不具備自我消化的能力，需要市層面制定統(tǒng)一的保護(hù)性開(kāi)發(fā)的配套安置房源政策。

（三）保留建筑難以適用房屋征收政策

2012年后，根據(jù)新頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》及《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》，征收適用于“國(guó)防和外交、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建及其他公共利益的需要”六類(lèi)，而對(duì)于涉及風(fēng)貌保護(hù)房屋征收的項(xiàng)目，無(wú)明確適用條款。

三、資金量大、融資渠道有限

（一）啟動(dòng)資金高，資金回收難度大

上海房屋征收、置換成本逐年升高，使風(fēng)貌保護(hù)整治項(xiàng)目的啟動(dòng)資金要求非常高。同時(shí)風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目以租賃為主的經(jīng)營(yíng)方式，以及建筑保護(hù)、用途轉(zhuǎn)換、業(yè)態(tài)控制、不得出售等多方面制約因素，使得項(xiàng)目租金相對(duì)較低，資金回收周期長(zhǎng)、難度大。

（二）融資渠道有限

《上海市住房保障和房屋管理局關(guān)于限制已出租公有住房抵押登記的通知》（滬房管權(quán)[2008]34號(hào)）規(guī)定：“公有住房產(chǎn)權(quán)人不得將已出租公有住房設(shè)定抵押并申請(qǐng)房地產(chǎn)抵押登記”。導(dǎo)致公有住房難以抵押融資，降低市場(chǎng)開(kāi)發(fā)風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目的積極性，同時(shí)使一些風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目面臨無(wú)法融資的問(wèn)題。

（三）保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金未能落實(shí)

《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》要求市和區(qū)、縣設(shè)立歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金。雖有明文規(guī)定，社會(huì)、專(zhuān)家普遍呼吁，人大政協(xié)連年提案，但上海市始終未能落實(shí)設(shè)立保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金。目前市、區(qū)級(jí)政府沒(méi)有長(zhǎng)期穩(wěn)定地投入專(zhuān)項(xiàng)資金，鎮(zhèn)一級(jí)政府缺乏足夠財(cái)力支撐整個(gè)保護(hù)整治工作，而歷史文化風(fēng)貌區(qū)本身的經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出也較低，這些因素導(dǎo)致了目前歷史文化風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。

四、相關(guān)行業(yè)管理政策不到位

（一）規(guī)劃指標(biāo)缺乏彈性，風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃調(diào)整程序不明確

風(fēng)貌保護(hù)整治項(xiàng)目多位于功能復(fù)合的老城區(qū)，并且其風(fēng)貌保護(hù)及城市更新也有較高的功能復(fù)合要求，但現(xiàn)有規(guī)劃指標(biāo)管控體系比較剛性，較難符合風(fēng)貌保護(hù)整治項(xiàng)目的功能復(fù)合更新要求。對(duì)于控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整，市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局制訂有三個(gè)階段九個(gè)環(huán)節(jié)、甲乙丙、ABC的控詳調(diào)整及執(zhí)行程序，但是對(duì)風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃的調(diào)整，相關(guān)管理規(guī)定卻明確風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃皆不適用簡(jiǎn)易和執(zhí)行程序，由此給風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃的調(diào)整帶來(lái)很多困難和困惑。

（二）缺乏多元化的土地供應(yīng)方式

按照現(xiàn)行的政策，經(jīng)營(yíng)性用地出讓必須通過(guò)土地上市交易（招拍掛）的方式獲取。由于原產(chǎn)權(quán)人或前期參與土地征收和開(kāi)發(fā)的企業(yè)已經(jīng)投入一定規(guī)模的人力、物力、資金和時(shí)間等成本，但由于土地招拍掛出讓?zhuān)罱K卻不一定能獲得土地使用權(quán)，使前期的投入存在較大風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致原產(chǎn)權(quán)人或開(kāi)發(fā)企業(yè)缺乏投資風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目的積極性。雖然目前存量工業(yè)用地盤(pán)活中，在一定條件下可以對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地進(jìn)行協(xié)議出讓?zhuān)径际且话敢蛔h的個(gè)案操作模式。另外，現(xiàn)行的土地招拍掛制度不允許不相鄰?fù)恋氐睦壋鲎專(zhuān)捎陲L(fēng)貌保護(hù)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目一般都存在征收成本大、啟動(dòng)資金高、回收周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，在投資收益方面存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，往往造成風(fēng)貌區(qū)改造地塊無(wú)人問(wèn)津，但相鄰容積率較高的地塊則炙手可熱，形成對(duì)比鮮明的、不利于歷史文化風(fēng)貌保護(hù)的市場(chǎng)導(dǎo)向。

（三）相關(guān)行業(yè)政策矛盾

對(duì)于歷史建筑而言，普遍存在消防間距、材質(zhì)耐火等級(jí)、室內(nèi)疏散、抗震等級(jí)等無(wú)法滿足《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》、《建筑抗震設(shè)計(jì)規(guī)范》等相關(guān)行業(yè)技術(shù)規(guī)范問(wèn)題。

另外，中心城沿街部分歷史建筑存在騎占規(guī)劃道路紅線，郊區(qū)沿河部分歷史建筑存在臨水而建情況，與現(xiàn)有的《上海城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》和《上海市河道管理?xiàng)l例》存在矛盾。

五、相關(guān)政策建議

（一）房屋政策建議

一是探索建立明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確房地產(chǎn)權(quán)責(zé)，在此基礎(chǔ)上允許房屋使用性質(zhì)的變更，在符合規(guī)劃以及歷史建筑更好保護(hù)利用更新前提下，允許居住類(lèi)歷史建筑，以單幢建筑為單位改變物業(yè)使用性質(zhì)。二是探索建立公有住房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)途徑，保障居民相關(guān)權(quán)益，采取“人走權(quán)益隨”的方式，貨幣補(bǔ)償或異地安置；或者采取“人走、權(quán)益不走”的方式，居民土地或房屋相關(guān)權(quán)益以股份方式參與到后期產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)中。三是優(yōu)化房屋征收配套房源配置，建議適用舊區(qū)改造的動(dòng)遷（征收）安置房政策，在市層面統(tǒng)一安排動(dòng)遷（征收）安置房，專(zhuān)項(xiàng)用于風(fēng)貌區(qū)和保護(hù)、保留歷史建筑的保護(hù)性開(kāi)發(fā)。

（二）財(cái)政政策建議

一是落實(shí)歷史文化風(fēng)貌區(qū)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金。按照《保護(hù)條例》要求，盡快落實(shí)風(fēng)貌保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金，并在此基礎(chǔ)上，明確風(fēng)貌保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金的設(shè)立要求、使用要求、管理要求，以利風(fēng)貌保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金的使用及管理。二是建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。中心城區(qū)人口密度高，舊區(qū)量大。為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)保護(hù)與開(kāi)發(fā)相融合，建議建立全市層面保護(hù)工作的統(tǒng)籌財(cái)政機(jī)制，各區(qū)縣合力推動(dòng)風(fēng)貌區(qū)保護(hù)性開(kāi)發(fā)。三是拓寬融資管道通過(guò)引入保險(xiǎn)資金投資股權(quán)計(jì)劃，建立風(fēng)貌保護(hù)股權(quán)投資基金，對(duì)符合規(guī)定的政府融資平臺(tái)公司以及承擔(dān)風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目的企業(yè)，優(yōu)先安排發(fā)行企業(yè)債券或中期票據(jù)，采取股權(quán)轉(zhuǎn)讓、拍賣(mài)、租賃等方式籌集資金。

（三）稅收政策建議

一是探討風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目征收或置換環(huán)節(jié)的稅收問(wèn)題，比如因風(fēng)貌保護(hù)需要，依法征收房屋、土地的，按照保護(hù)保留建筑面積占總建筑面積的比例，可以免征土地增值稅等。二是探討風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的稅收問(wèn)題，比如對(duì)風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目中保護(hù)保留歷史建筑免征房產(chǎn)稅等。

（四）規(guī)劃政策建議

一是優(yōu)化風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃調(diào)整程序，基于風(fēng)貌保護(hù)要求，針對(duì)風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃調(diào)整的不同情況，分類(lèi)提出風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃調(diào)整程序，有效指導(dǎo)風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃的調(diào)整變更。二是完善風(fēng)貌區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理規(guī)范，歷史文化風(fēng)貌區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，保護(hù)規(guī)劃在建筑間距、建筑退讓、建筑面寬、綠地率等規(guī)劃控制指標(biāo)作相應(yīng)的調(diào)整，比如建筑間距，風(fēng)貌區(qū)內(nèi)的建筑在符合規(guī)劃及風(fēng)貌保護(hù)前提下，可按照“原位置、建筑面積和原建筑高度”的原則進(jìn)行大修、改建和重建，可按照不小于原有建筑間距進(jìn)行控制。三是探索開(kāi)展風(fēng)貌保護(hù)的規(guī)劃獎(jiǎng)勵(lì)，比如針對(duì)已毛地出讓的地塊，規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中新發(fā)現(xiàn)保護(hù)保留對(duì)象，經(jīng)管理部門(mén)認(rèn)定確需保護(hù)保留的，經(jīng)風(fēng)貌保護(hù)專(zhuān)家特別論證，可不計(jì)入容積率。

（五）土地政策建議

一是加強(qiáng)風(fēng)貌區(qū)內(nèi)的城市設(shè)計(jì)研究，明確保護(hù)保留歷史建筑的保護(hù)修繕和使用更新要求，相關(guān)條件納入土地出讓合同，鼓勵(lì)帶方案出讓土地。二是探索風(fēng)貌區(qū)內(nèi)存量用地轉(zhuǎn)型使用，按照風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃，在優(yōu)先保障公益性、文化性設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，經(jīng)本級(jí)人民政府常務(wù)會(huì)議集體決策，允許原權(quán)利人或者原權(quán)利人組成的聯(lián)合體采取存量補(bǔ)地價(jià)的方式自行開(kāi)發(fā)，簽訂土地出讓合同。三是對(duì)于地塊范圍外不具備獨(dú)立開(kāi)發(fā)條件的“邊角地”、“夾心地”、“插花地”，可以采取擴(kuò)大用地方式結(jié)合開(kāi)發(fā)。 四是探索風(fēng)貌區(qū)內(nèi)實(shí)施先租后讓的供地方式允許開(kāi)發(fā)企業(yè)以土地租賃的形式，在政府設(shè)定的租賃年限內(nèi)先行開(kāi)發(fā)建設(shè)。