英國(guó)航運(yùn)與海員政策回顧

單德賽

英國(guó)航運(yùn)與海員政策回顧

單德賽

英國(guó)航運(yùn)崛起于15世紀(jì)中葉，至二戰(zhàn)結(jié)束之際海員隊(duì)伍發(fā)展達(dá)到了全盛。然而20世紀(jì)80年代英國(guó)航運(yùn)出現(xiàn)了明顯衰退跡象，運(yùn)力下滑，航運(yùn)人才危機(jī)顯露。通過回顧英國(guó)航運(yùn)興衰歷史，并對(duì)英國(guó)海員政策進(jìn)行梳理與評(píng)估，可以發(fā)現(xiàn)，航運(yùn)的繁榮離不開國(guó)家的支持，以國(guó)防為導(dǎo)向的航運(yùn)政策可以壯大海員隊(duì)伍，提升海權(quán)。反之，自由放任的經(jīng)濟(jì)政策，則可能導(dǎo)致航運(yùn)人才斷層，致使航運(yùn)走向不可逆轉(zhuǎn)的頹勢(shì)。以英國(guó)航運(yùn)衰落為鑒，要捍衛(wèi)我國(guó)航運(yùn)業(yè)和海員隊(duì)伍的發(fā)展成果，需要國(guó)家出臺(tái)政策，對(duì)航運(yùn)企業(yè)進(jìn)行更大范圍的財(cái)政稅收扶持，并對(duì)海員培養(yǎng)予以大力支持和規(guī)范。

英國(guó)航運(yùn)；英國(guó)海員政策；航運(yùn)業(yè)；海員隊(duì)伍

海運(yùn)承擔(dān)了英國(guó)95%以上的實(shí)體進(jìn)出口貿(mào)易①參見UK Chamber of Shipping (2016) A maritime nation: UK shipping and the EU。。作為傳統(tǒng)海上強(qiáng)國(guó)，航運(yùn)業(yè)對(duì)于英國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要性不言而喻。數(shù)百年海上霸主的地位為英國(guó)留下了兩個(gè)重要遺產(chǎn)：一是世界頂級(jí)的航運(yùn)經(jīng)濟(jì)體與航運(yùn)服務(wù)中心，二是優(yōu)質(zhì)的航運(yùn)人才儲(chǔ)備。然而，自20世紀(jì)70年代起，英國(guó)海運(yùn)強(qiáng)國(guó)地位遭到嚴(yán)重沖擊：開放登記國(guó)家的出現(xiàn)，吸引了大量英國(guó)船東懸掛方便旗，致使英國(guó)船隊(duì)規(guī)模迅速縮水。此外，自20世紀(jì)90年代起，航運(yùn)人才危機(jī)顯露，人才與技術(shù)的流失使得英國(guó)航運(yùn)中心發(fā)展難以為繼。據(jù)估計(jì)，目前英國(guó)高級(jí)船員存在3 500人次的缺口，岸基航運(yùn)職位存在1 600人次的缺口。德勤（2011）預(yù)測(cè)：到2021年，如果人才缺口不能得到有效彌補(bǔ)，英國(guó)航運(yùn)中心的競(jìng)爭(zhēng)力將不存，航運(yùn)對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)力也會(huì)逐漸消失②參見德勤（2011）《關(guān)于英國(guó)海員培訓(xùn)的獨(dú)立審查報(bào)告》。。

1914年，英國(guó)海員約有25萬人。1982年馬島戰(zhàn)爭(zhēng)③馬島戰(zhàn)爭(zhēng)即?？颂m戰(zhàn)爭(zhēng)（英文：Falklands War，簡(jiǎn)稱福島戰(zhàn)爭(zhēng)），又稱為馬爾維納斯群島戰(zhàn)爭(zhēng)（西班牙語：Guerra de las Malvinas，簡(jiǎn)稱馬島戰(zhàn)爭(zhēng)），是指1982年4月到6月間，英國(guó)和阿根廷為爭(zhēng)奪英方稱之為福克蘭群島（阿根廷方面稱為馬爾維納斯群島）的主權(quán)而爆發(fā)的一場(chǎng)局部戰(zhàn)爭(zhēng)。之際，登記海員降至79 000人。如今，英國(guó)全境僅剩14 600名海員。與之類似，在英國(guó)登記的船舶（500總噸以上）也從1950年的3 000艘下降至不足1 000艘。海員隊(duì)伍與船隊(duì)萎縮成為近25年來英國(guó)航運(yùn)關(guān)注的焦點(diǎn)。

意識(shí)到雙重危機(jī)，并經(jīng)過漫長(zhǎng)的國(guó)會(huì)辯論，英國(guó)政府最終決定大舉干預(yù)，試圖重振本國(guó)航運(yùn)業(yè)，避免因人才斷層導(dǎo)致航運(yùn)中心衰落的厄運(yùn)。當(dāng)前英國(guó)政府設(shè)立了四大基本目標(biāo)：第一，通過航運(yùn)業(yè)刺激國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；第二，鼓勵(lì)港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展；第三，確保對(duì)英國(guó)水域內(nèi)的船舶進(jìn)行有效治理；第四，提升海上安防與安全。為實(shí)現(xiàn)上述四個(gè)目標(biāo)，英國(guó)將政策的重中之重放在兩個(gè)方面：一是增加英籍船舶數(shù)量，二是穩(wěn)定并提升英國(guó)海員的質(zhì)量與數(shù)量。這兩大舉措成為提升英國(guó)航運(yùn)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)。

本文首先介紹英國(guó)航運(yùn)及海員隊(duì)伍的興起，然后探討二戰(zhàn)后英國(guó)航運(yùn)衰落的原因，梳理自20世紀(jì)90年代起英國(guó)為振興海運(yùn)業(yè)采取的政策，分析這一系列政策的歷史背景，評(píng)估其利弊得失，以供我國(guó)決策者參考。

一、英國(guó)航運(yùn)與海員隊(duì)伍的興起（15世紀(jì)—1945年）

海洋是英國(guó)重要的貿(mào)易通道與國(guó)防屏障。數(shù)百年來，航運(yùn)始終是英國(guó)國(guó)民精神與國(guó)家歷史中不可或缺的一部分。15世紀(jì)中葉見證了英國(guó)商船航運(yùn)的起步，大量從事海運(yùn)貿(mào)易的皇家特許公司在這一時(shí)期出現(xiàn)。伴隨著海上棉花貿(mào)易的興起，一批商業(yè)冒險(xiǎn)家抓住機(jī)會(huì)，得以將棉花運(yùn)輸控制在英國(guó)公司手中。然而，一個(gè)世紀(jì)之后，英國(guó)在航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)中表現(xiàn)不佳。16世紀(jì)50年代，英國(guó)擁有50 000噸的運(yùn)力，不及競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手城邦漢堡①在1871年普魯士統(tǒng)一德意志之前，漢堡長(zhǎng)期作為獨(dú)立城邦存在。、法國(guó)、威尼斯，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于荷蘭、西班牙、葡萄牙。

1558年伊麗莎白一世即位后，通過一系列促進(jìn)航運(yùn)的政策②也有史學(xué)家評(píng)價(jià)這一階段是王權(quán)默許、支持海盜的時(shí)代，海盜劫掠在伊麗莎白一世時(shí)代被看成是一種防止西班牙天主教侵略與保家衛(wèi)國(guó)的愛國(guó)行為。海盜挾英王名義在世界海域搶劫金銀、販賣奴隸、參加海戰(zhàn)、鎮(zhèn)壓叛亂，維護(hù)了英國(guó)的政治秩序和國(guó)家獨(dú)立，增加了英國(guó)的資本原始積累，打擊了西班牙的海洋霸權(quán)，開創(chuàng)英國(guó)航運(yùn)的輝煌。，這種落后局面才逐步得以改觀。至17世紀(jì)中葉，隨著東西方貿(mào)易的擴(kuò)張，尤其是新大陸的發(fā)現(xiàn)，英國(guó)在造船技術(shù)上實(shí)現(xiàn)突破，有能力建造600～700總噸的船舶。

對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)是英國(guó)海員隊(duì)伍增長(zhǎng)的重要原因。在拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期（1803—1815年），海員隊(duì)伍迅速增長(zhǎng)。至18世紀(jì)晚期，在1 200萬英國(guó)人口中涌現(xiàn)出30萬海員，另有33 000名外國(guó)人服務(wù)于英籍船舶。第二次百年戰(zhàn)爭(zhēng)期間（1689—1815年），共有126 000名海軍與145 000名商船海員服役。據(jù)估計(jì)，當(dāng)時(shí)每六個(gè)英國(guó)家庭之中就有一個(gè)家庭直接從事海員職業(yè)。二戰(zhàn)爆發(fā)之際（1939年），共有159 000名海員供職于英國(guó)商船。商船隊(duì)在戰(zhàn)爭(zhēng)中起到重要的作用：60艘客輪被皇家海軍征用，改裝成為載人船舶，協(xié)助35萬英國(guó)士兵撤離敦刻爾克，完成了歷史上著名的“光榮撤退”。諾曼底登陸之際，2 000艘英國(guó)船舶承擔(dān)了對(duì)歐洲大陸最終戰(zhàn)役的補(bǔ)給任務(wù)。

英國(guó)海員在二戰(zhàn)中也付出了巨大犧牲：共有2 416艘英國(guó)船舶被擊沉，34 018名海員犧牲。英國(guó)海員在戰(zhàn)爭(zhēng)中作出的貢獻(xiàn)為歷史所銘記，也奠定了英國(guó)對(duì)海員職業(yè)進(jìn)行特殊保護(hù)的重要?dú)v史與民意基礎(chǔ)。倫敦慶祝二戰(zhàn)勝利之時(shí)，海員隨海陸空三軍一并行進(jìn)至英國(guó)國(guó)會(huì)接受民眾的歡呼致敬。在《商船航運(yùn)法案》1947—1948年二讀辯論之際，時(shí)任交通部長(zhǎng)的阿爾弗雷德·伯恩斯謙遜地指出，該法案提供給海員的權(quán)益保障只能聊表國(guó)家與民眾對(duì)于在戰(zhàn)爭(zhēng)中作出卓越貢獻(xiàn)的海員的謝意。他說：“我代表英國(guó)的民眾對(duì)商船海員在戰(zhàn)爭(zhēng)作出的巨大貢獻(xiàn)表示最誠(chéng)摯的感謝。在戰(zhàn)爭(zhēng)中，眾多船東接受國(guó)家征召，支援前線戰(zhàn)事。不論船東或是海員，都貢獻(xiàn)了他們寶貴的航海技能。關(guān)于海員作出的英雄事跡，毋庸贅言。三萬海員的犧牲，超過一千萬總噸運(yùn)力的損失，都表明了航運(yùn)業(yè)和海員在戰(zhàn)爭(zhēng)中作出的巨大而深遠(yuǎn)的貢獻(xiàn)。”1949年之后，商船海員正式被喬治五世命名為“商船海軍”，位列海陸空三軍之后，由王儲(chǔ)擔(dān)任總指揮官。海員在二戰(zhàn)中的特別貢獻(xiàn)，以及王室頒贈(zèng)的特別殊榮，為戰(zhàn)后英國(guó)海員享有特別法律保護(hù)奠定了深厚的民意基礎(chǔ)。這一階段是英國(guó)海員隊(duì)伍極盛之時(shí)，二戰(zhàn)中的犧牲換來了榮譽(yù)聲望，并成為法律特殊保護(hù)的勞動(dòng)者③Louise Butcher （2010）Shipping: UK Policy.SN/BT/595.House of Commons Library.。

二、英國(guó)航運(yùn)與海員隊(duì)伍的衰落（1945—1982年）

戰(zhàn)后的英國(guó)航運(yùn)經(jīng)歷了一段平靜發(fā)展。當(dāng)技術(shù)變革襲來時(shí)，已經(jīng)是1956年蘇伊士運(yùn)河危機(jī)之后：海上旅客運(yùn)輸逐漸消失，干散貨船取代了老式不定期船，滾裝船成為近海運(yùn)輸?shù)闹饕\(yùn)載工具。航空事業(yè)的快速發(fā)展也使得海上旅客運(yùn)輸逐漸退出歷史舞臺(tái)。1958年航空客運(yùn)量首次超過海運(yùn)客運(yùn)量。英國(guó)船隊(duì)規(guī)模也隨之縮水，1948年到1970年之間，英國(guó)在世界船隊(duì)運(yùn)力比例從22.4%下降到了8.3%。面對(duì)這些變化，1967年工黨政府成立了咨商委員會(huì)對(duì)航運(yùn)業(yè)進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)最新市場(chǎng)與科技發(fā)展情況，回顧英國(guó)航運(yùn)業(yè)的組織結(jié)構(gòu)，調(diào)查航運(yùn)業(yè)運(yùn)營(yíng)模式及影響航運(yùn)有效性與競(jìng)爭(zhēng)力的因素。

該咨商委員會(huì)由威斯康特·羅克迪爾主持。就航運(yùn)業(yè)的各方面提出了建議，包括近海運(yùn)輸、遠(yuǎn)海定線運(yùn)輸與不定線運(yùn)輸和液貨運(yùn)輸，涉及技術(shù)、培訓(xùn)、稅收以及航運(yùn)金融。盡管發(fā)現(xiàn)了諸多挑戰(zhàn)，該報(bào)告對(duì)于航運(yùn)的前景依然抱有樂觀態(tài)度。該報(bào)告指出：“考慮到世界海運(yùn)格局，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)對(duì)于海運(yùn)的需求依然會(huì)有持續(xù)的增長(zhǎng)，新技術(shù)的應(yīng)用會(huì)極大地改變航運(yùn)服務(wù)的類型。航運(yùn)依然會(huì)向著技術(shù)密集與資金密集型方向發(fā)展。”

當(dāng)時(shí)許多航運(yùn)人士，尤其是一些海員，對(duì)于航運(yùn)前景與未來就業(yè)機(jī)會(huì)抱有深深的憂慮。但是這一時(shí)期的政府決策者認(rèn)為，這是航運(yùn)人士多慮而無法全身心投入自身職業(yè)發(fā)展。他們堅(jiān)持認(rèn)為，英國(guó)航運(yùn)業(yè)需要掌控自己的命運(yùn)，有了決心，就能實(shí)現(xiàn)行業(yè)發(fā)展。報(bào)告建議：首先，航運(yùn)公司必須調(diào)整自身適應(yīng)外界變化；其次，必須提升管理專業(yè)性，最大限度利用現(xiàn)有技術(shù)水平擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍。政府決策者認(rèn)為，憑借英國(guó)航運(yùn)業(yè)的創(chuàng)新精神，不僅可以提升航運(yùn)的生產(chǎn)效率，還可以促進(jìn)行業(yè)成長(zhǎng)壯大，并確保未來再續(xù)輝煌。

然而，后續(xù)歷史證明，政府決策者的結(jié)論過于樂觀。1982年馬島戰(zhàn)爭(zhēng)徹底暴露了英國(guó)航運(yùn)業(yè)衰敗的事實(shí)。英國(guó)與阿根廷在?？颂m群島發(fā)生了主權(quán)沖突，而在征調(diào)英籍船舶的過程中，舉國(guó)上下突然發(fā)現(xiàn)英國(guó)的船隊(duì)所剩無幾，運(yùn)力從1975年的5 000萬噸下滑到1982年的2 800萬噸。馬島戰(zhàn)爭(zhēng)再次把英國(guó)航運(yùn)業(yè)推向全社會(huì)矚目的焦點(diǎn)：僅有來自33家公司的54艘船舶被征調(diào)，完成醫(yī)療、補(bǔ)給和維修等任務(wù)，與二戰(zhàn)結(jié)束之時(shí)英國(guó)船隊(duì)與海員規(guī)模相比形成巨大反差①參見A New History of British Shipping, p462。。

三、1982-1997年航運(yùn)政策大辯論時(shí)期

1982年馬島戰(zhàn)爭(zhēng)暴露出的英國(guó)航運(yùn)實(shí)力衰退引發(fā)了大規(guī)模政治辯論。爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于保守黨政府一貫奉行自由競(jìng)爭(zhēng)，反對(duì)政府政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)，而航運(yùn)業(yè)恰恰需要政策扶持與財(cái)政補(bǔ)貼方能扭轉(zhuǎn)頹勢(shì)。航運(yùn)業(yè)的需求與執(zhí)政黨政策之間的沖突使得大辯論持續(xù)了長(zhǎng)達(dá)15年之久。保守黨政府試圖避免對(duì)航運(yùn)業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，盡管這些補(bǔ)貼為其他航運(yùn)國(guó)家所偏愛。英國(guó)政府試圖追求自由貿(mào)易，開放市場(chǎng)，但是與此同時(shí)，又認(rèn)為維持英國(guó)籍船舶安全管理與海員水準(zhǔn)十分必要。

盡管關(guān)于英國(guó)船隊(duì)整體下滑的原因爭(zhēng)議較多，但其中最廣為接受的原因是船舶離岸登記，以及方便旗的廣泛使用。此外，英國(guó)船員較高的人力成本與嚴(yán)格的船上住宿標(biāo)準(zhǔn)是業(yè)內(nèi)公認(rèn)的問題。再者，英國(guó)執(zhí)法部門傾向于嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)際公約確立的安全標(biāo)準(zhǔn)，較諸多方便旗國(guó)更為苛刻，這也給航運(yùn)企業(yè)增加了營(yíng)運(yùn)的成本。

在第一次國(guó)會(huì)辯論中，鮑勃·米歇爾指出：“馬島戰(zhàn)爭(zhēng)表明我國(guó)需要充足的本國(guó)船舶、本國(guó)高級(jí)船員與普通船員。我主張商船海員應(yīng)當(dāng)被視為英國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略的一部分。如果可能，應(yīng)從國(guó)防經(jīng)費(fèi)撥款確保一支強(qiáng)有力的商船海軍隊(duì)伍。”時(shí)任交通大臣的杰瑞·維根對(duì)米歇爾就商船規(guī)模下滑的論點(diǎn)作出回應(yīng)，他并不贊成對(duì)于航運(yùn)業(yè)提供直接財(cái)政撥款，因?yàn)橛?guó)商船船隊(duì)既然可以完成馬島戰(zhàn)爭(zhēng)的戰(zhàn)略補(bǔ)給任務(wù)，也就說明目前的海上力量可以滿足英國(guó)國(guó)防需要。但是他也承認(rèn)，馬島戰(zhàn)爭(zhēng)再次凸顯了商船船員與皇家海軍之間的依存關(guān)系，國(guó)防部與航運(yùn)業(yè)密切依存。

1986年，愛德華·杜·肯爵士（保守黨）發(fā)表文章力陳恢復(fù)商船海軍的重要性。他指出，航運(yùn)的衰退是保守黨政府過分拘泥于自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，放任航運(yùn)自生自滅的災(zāi)難性后果。他對(duì)80年代航運(yùn)衰退的危害做出了如下分析②參見Sir Edward Du Cann, Time to Hoist the Red Ensign (1986)。：

（一）國(guó)防漏洞

英國(guó)商船隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)視為國(guó)家第四武裝力量，但船舶短缺成為國(guó)防的軟肋。目前商船隊(duì)規(guī)模完全不足以稱得上是一支國(guó)防力量。如遇戰(zhàn)事，英法海底隧道必須關(guān)閉，現(xiàn)有海峽渡輪無法供給美國(guó)在北約范圍內(nèi)的軍事力量。發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)，必然出現(xiàn)征用英籍船舶的情況，現(xiàn)有船舶遠(yuǎn)不足以滿足戰(zhàn)時(shí)需求。不論是應(yīng)對(duì)核戰(zhàn)爭(zhēng)還是常規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)，商船運(yùn)力不足會(huì)直接影響到戰(zhàn)時(shí)民用物資供應(yīng)。馬島戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利表明英國(guó)商船力量可以基本滿足英國(guó)常規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)需要，但如此薄弱的國(guó)防將迫使英國(guó)面臨核威脅。

（二）經(jīng)濟(jì)損失

20世紀(jì)80年代，英國(guó)最大的無形資產(chǎn)收入（除旅游業(yè)外）來自航運(yùn)。然而，在幾年之間，這一經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)縮減了三分之一強(qiáng)。更糟糕的是，直至1977年航運(yùn)業(yè)都是健康盈余，而在1985年居然出現(xiàn)全行業(yè)1 157百萬（英鎊）的虧損。

商船隊(duì)規(guī)模的下滑還會(huì)產(chǎn)生其他周邊效應(yīng)。英國(guó)航運(yùn)訂單一直是英國(guó)造船繁榮的核心，然而，至1985年勞埃德船級(jí)社入籍的船舶居然全部都從英國(guó)撤資。大量的船舶設(shè)備制造業(yè)也都岌岌可危，同時(shí)影響到租船業(yè)務(wù)、技術(shù)、金融與保險(xiǎn)等。航海教育方面，六所航海院校難以為繼，被迫關(guān)閉。

大量“出租車”一般的外籍船舶等待著英國(guó)的進(jìn)口商，源于英國(guó)港口近乎免費(fèi)的使費(fèi)。盡管這在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上不存在問題，但是，匯率變化、制造業(yè)工資水平、運(yùn)費(fèi)都將影響運(yùn)輸成本，這些外籍船舶不能成為英國(guó)運(yùn)力的可靠保證。因此，在航運(yùn)領(lǐng)域，自由市場(chǎng)理論在航運(yùn)業(yè)中是失靈的。

（三）衰退原因

英國(guó)的自由放任政策與其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手國(guó)家（日本、韓國(guó)及蘇聯(lián)）的積極干預(yù)政策形成了鮮明對(duì)比。英國(guó)工會(huì)，盡管今日更為明智，確實(shí)成為英國(guó)航運(yùn)業(yè)衰落的推手之一。另一大衰落主因是保守黨時(shí)期對(duì)待航運(yùn)非常不利的稅制。1984年以來政府廢除對(duì)于購買或建造船舶的補(bǔ)貼，而其他競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家卻通過諸多的補(bǔ)貼措施占得先機(jī)。此外，阻礙航運(yùn)與貿(mào)易的政治因素，例如一些外國(guó)政府為保護(hù)本國(guó)船隊(duì)而進(jìn)行沿海航權(quán)保留、特定貨物運(yùn)輸保留，這極大阻礙了航運(yùn)業(yè)的自由競(jìng)爭(zhēng)。在航運(yùn)成本分配承擔(dān)上與主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手存在差異，尤其是船員培訓(xùn)方面，經(jīng)常使英國(guó)船東處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。

愛德華·杜·肯爵士總結(jié)到，如果不采取積極進(jìn)取的措施來防止商船隊(duì)規(guī)模的下滑，那么終究有一天，皇家海軍也就沒有存在的必要了：因?yàn)橛?guó)海上利益已經(jīng)消亡了。有鑒于事態(tài)嚴(yán)重，他提出如下建議：首先，喚醒民眾意識(shí)，加強(qiáng)航運(yùn)與國(guó)防教育。其次，仿效丘吉爾政府在戰(zhàn)時(shí)的做法，由內(nèi)閣大臣總領(lǐng)航運(yùn)事務(wù)，各部門協(xié)同配合。第三，游說歐盟各國(guó)，重振歐洲商業(yè)影響力，減少造船訂單外流，鼓勵(lì)大規(guī)模的船舶報(bào)廢并且禁止次等船舶進(jìn)入市場(chǎng)，呼吁歐洲各國(guó)保持對(duì)航運(yùn)系統(tǒng)的控制。第四，政府應(yīng)當(dāng)為船東營(yíng)造更加積極的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，重建航運(yùn)業(yè)盈利模式。1984年對(duì)于船東優(yōu)惠稅率的廢除是一個(gè)致命性的錯(cuò)誤。第五，重構(gòu)英國(guó)航運(yùn)研究基金。

1986年交通委員會(huì)宣布對(duì)英國(guó)商船隊(duì)衰退進(jìn)行調(diào)查，但由于1987年大選的來臨，使得該調(diào)查只能進(jìn)行一個(gè)短期臨時(shí)的研究。新國(guó)會(huì)在1988年才得以發(fā)布完整報(bào)告。然而，在調(diào)查報(bào)告發(fā)布之前，新的《商船航運(yùn)法案》（1988）頒布。1988年《商船航運(yùn)法》包括三部分，即船舶注冊(cè)、建立商船海員儲(chǔ)備的措施，以及促進(jìn)船員培訓(xùn)的補(bǔ)貼措施，以保證航運(yùn)安全。商船海員儲(chǔ)備的規(guī)定是回應(yīng)馬島之戰(zhàn)后國(guó)內(nèi)上下對(duì)于航運(yùn)政策缺失的批評(píng)。

新《商船航運(yùn)法》于1988年5月3日得以批準(zhǔn)，在交通委員會(huì)正式調(diào)查報(bào)告發(fā)布之前出臺(tái)，為政府提供船員培訓(xùn)與減稅的措施確立了法律基礎(chǔ)，并確定了商船海軍預(yù)備役的建制。緊隨其后，海員免稅的措施也得以推行。免稅的門檻從10個(gè)月海外工作時(shí)限縮減到了9個(gè)月。這使得大多數(shù)船員可以滿足免稅的條件，遠(yuǎn)洋海員職業(yè)經(jīng)濟(jì)上的吸引力增強(qiáng)。據(jù)估計(jì)，免稅措施為航運(yùn)業(yè)帶來了1 500萬～2 000萬英鎊的效益。

1988年7月7日，英國(guó)政府與開放登記國(guó)家巴哈馬簽署協(xié)議，確保英國(guó)的海外船舶在戰(zhàn)爭(zhēng)與危機(jī)之時(shí)依然可以被政府征用。通過這些舉措，政府希望可以保證英國(guó)航運(yùn)業(yè)能夠繼續(xù)為國(guó)家提供運(yùn)力和海員。

1993年，時(shí)任航空海運(yùn)大臣凱尼斯爵士確立了促進(jìn)航運(yùn)發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)，提升英國(guó)航運(yùn)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，努力開辟國(guó)際市場(chǎng)，確保較高的安全和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。然而，凱尼斯爵士反對(duì)對(duì)航運(yùn)業(yè)進(jìn)行直接財(cái)政補(bǔ)貼。他指出：“我們都意識(shí)到航運(yùn)業(yè)當(dāng)今存在的問題，在于其他國(guó)家給予本國(guó)航運(yùn)業(yè)直接或間接的補(bǔ)貼。復(fù)制其他國(guó)家的補(bǔ)貼措施，會(huì)導(dǎo)致新一輪國(guó)家補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)，破壞市場(chǎng)，進(jìn)而對(duì)自由市場(chǎng)造成影速響。這不符合任何競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的利益。我們應(yīng)當(dāng)繼續(xù)敦促歐盟和經(jīng)合國(guó)家放棄國(guó)家直接補(bǔ)貼的措施?！?/p>

工黨發(fā)言人指出，直接財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大使用，由于其他歐盟國(guó)家都意識(shí)到，并不存在一個(gè)國(guó)際航運(yùn)公平競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，因此都采取對(duì)于航運(yùn)特別支持的舉措。而保守黨政府卻拒絕幫助自己國(guó)家的行業(yè)，我們需要采用一個(gè)歐盟和世界各國(guó)普遍采用的方式，第一步就是對(duì)于航運(yùn)業(yè)進(jìn)行直接補(bǔ)貼，進(jìn)一步豁免新聘用船員的社保，建立航運(yùn)企業(yè)園區(qū)，復(fù)興主要港口和造船領(lǐng)域。

1993年12月，時(shí)任國(guó)務(wù)卿約翰·麥克格雷宣布了扶持航運(yùn)業(yè)的一系列舉措，包括：修改船舶注冊(cè)登記要求；允許歐盟成員在英國(guó)設(shè)立航運(yùn)企業(yè)，注冊(cè)船舶；首次允許光船租賃在英國(guó)登記；對(duì)于英籍船舶聘任外籍高級(jí)船員進(jìn)行咨商；延長(zhǎng)對(duì)實(shí)習(xí)生和操作級(jí)海員的補(bǔ)貼措施，鼓勵(lì)職業(yè)晉升；提升全球范圍內(nèi)的船旗國(guó)檢查水平，確保國(guó)際條約可以執(zhí)行。①Department of Transport press notice,“MacGregor sets out five measures to assist British shipping industry”, 21 April 1994.

1995年英國(guó)正式放棄了對(duì)于高級(jí)船員國(guó)籍的限制，自1919年以來實(shí)行的對(duì)英國(guó)和英聯(lián)邦愛爾蘭的海員國(guó)籍的規(guī)定被全部廢除，規(guī)定只要持有英國(guó)海員適任證書或相應(yīng)證書的海員，就可以在英籍非戰(zhàn)略性船舶上工作。

英國(guó)航運(yùn)政策大辯論時(shí)期處于保守黨執(zhí)政的18年之間，而對(duì)航運(yùn)進(jìn)行干預(yù)與保守黨的執(zhí)政方針存在沖突，所以也造成這一階段政府扶持航運(yùn)的政策處于難產(chǎn)狀態(tài)。盡管保守黨內(nèi)部的有識(shí)之士意識(shí)到了航運(yùn)業(yè)中市場(chǎng)失靈的問題，但是直接財(cái)政補(bǔ)貼的做法無法得到廣泛的支持。保守黨政府一直試圖尋求引導(dǎo)各國(guó)航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)走向自由市場(chǎng)的道路，并放棄了對(duì)英籍船舶服役海員的國(guó)籍限制，然而這一做法卻為工會(huì)所詬病，并抨擊其是導(dǎo)致英國(guó)海員就業(yè)環(huán)境進(jìn)一步惡化的重要原因。

四、1997—2010年工黨執(zhí)政時(shí)期

在1997年大選宣言中，工黨承諾：“致力于航運(yùn)港口建設(shè)，激發(fā)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)潛力?！壁A得大選之后，交通部并入了“超級(jí)大部”——環(huán)境、交通與地區(qū)發(fā)展事務(wù)部，由副首相約翰·普利斯科特?fù)?dān)任部長(zhǎng)。1997年10月，普利斯科特宣布重振英國(guó)航運(yùn)的三點(diǎn)主張：一、促進(jìn)國(guó)際合作，鼓勵(lì)提升國(guó)際航運(yùn)安全管理標(biāo)準(zhǔn)；二、培訓(xùn)頂級(jí)質(zhì)量海員；三、政企高度合作繁榮英國(guó)航運(yùn)②Labour Party Manifesto, New Labour because Britain deserves better, April 1997.。

1997年11月17日，交通部長(zhǎng)格蘭達(dá)·杰克遜宣布：“新政府將力阻英國(guó)航運(yùn)的衰退，賦予航運(yùn)業(yè)足夠的支持。毫無疑問，我們堅(jiān)信可以看到英國(guó)船隊(duì)的復(fù)興。”普利斯科特成立了專門航運(yùn)工作組，負(fù)責(zé)航運(yùn)發(fā)展核心議題：確保從航運(yùn)業(yè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境效益最大化；扭轉(zhuǎn)英國(guó)船隊(duì)下滑的局面；擴(kuò)大海員就業(yè)與重振海員培訓(xùn)；鼓勵(lì)船東及全行業(yè)對(duì)海員培訓(xùn)的人力物力投入。

1998年專門工作組完成調(diào)研報(bào)告，由于工作組由多方利益代表組成，不同意見眾多，最后送交首相與內(nèi)閣定奪。之后，工作組報(bào)告成為英國(guó)航運(yùn)白皮書《英國(guó)航運(yùn)：開拓新道路》的重要組成部分。

英國(guó)政府白皮書指出：國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)被外國(guó)航運(yùn)企業(yè)的價(jià)格戰(zhàn)和國(guó)家補(bǔ)貼擾亂，新的航運(yùn)政策應(yīng)當(dāng)基于更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)，企業(yè)、工會(huì)和政府三方要密切合作投身于新航運(yùn)政策的制定。

專門工作組提出以下建議：

1.資助培訓(xùn)：設(shè)立海員培訓(xùn)基金，由航運(yùn)及港口物流行業(yè)資助，確保海員技術(shù)儲(chǔ)備。鼓勵(lì)英國(guó)勞務(wù)公司為外國(guó)船東培訓(xùn)船員，保證海員就業(yè)，更新海員勞動(dòng)力市場(chǎng)供應(yīng)。設(shè)立行業(yè)培訓(xùn)稅目，由各航運(yùn)企業(yè)繳納確保未來航運(yùn)人才可持續(xù)供應(yīng)。提高SMarT計(jì)劃資助比例，百分之百覆蓋培訓(xùn)費(fèi)用，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)SMarT進(jìn)行長(zhǎng)期財(cái)務(wù)投入。（接受）

2.提升并簡(jiǎn)化培訓(xùn)：確保SMarT計(jì)劃不會(huì)打亂混派船舶公司管理，建立航運(yùn)院校畢業(yè)生快速晉升通道。（接受）

3.增加英國(guó)普通船員競(jìng)爭(zhēng)力：創(chuàng)立普通船員數(shù)據(jù)庫，為雇主、雇員、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、工會(huì)、政府提供數(shù)據(jù)。鼓勵(lì)普通船員考取高級(jí)船員證書。增強(qiáng)英國(guó)普通船員的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。（接受）

4.全面提升就業(yè)環(huán)境：（1）減輕航運(yùn)雇主的社會(huì)保險(xiǎn)稅負(fù)（拒絕。英國(guó)政府拒絕為任何行業(yè)開辟減免社會(huì)保險(xiǎn)的先例，政府認(rèn)為破壞社會(huì)保險(xiǎn)基本原則弊大于利）。（2）修改社會(huì)保險(xiǎn)規(guī)則，允許服務(wù)于外籍船舶的英國(guó)海員自愿加入國(guó)民社保計(jì)劃（政府同意考慮，在福利改革背景下，可以將外派船員納入國(guó)民社保計(jì)劃）。（3）擴(kuò)大海員個(gè)人所得稅免除計(jì)劃，但對(duì)于公司的減稅予以限制，只有當(dāng)公司履行最低培訓(xùn)任務(wù)時(shí)，方可減稅（政府同意修改海員個(gè)稅減免計(jì)劃）。（4）擴(kuò)大現(xiàn)有海員所得稅減免的地理適用范圍，只要海員在船工作滿足一定時(shí)限，即可減免（拒絕，在英國(guó)領(lǐng)土范圍，包括船舶在內(nèi)工作的英國(guó)公民不符合海外收入減免條件）。

5.保障英國(guó)海員就業(yè)前景：修改現(xiàn)行移民規(guī)定，提升英國(guó)海員國(guó)際就業(yè)機(jī)會(huì)，尋求與歐盟各國(guó)合作開展短途水上客運(yùn)商業(yè)機(jī)會(huì)（接受）；確保英國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)有充足的經(jīng)費(fèi)執(zhí)行船旗國(guó)管理與港口國(guó)監(jiān)督（接受）；考慮將500總噸以下船舶納入安全配員管理體系。

6.保障英國(guó)海員勞動(dòng)權(quán)利：（1）確保受雇于英國(guó)航運(yùn)公司的海員的勞動(dòng)權(quán)利得到充分的保護(hù)；（2）檢查并打擊在國(guó)內(nèi)航行船舶上非法使用外籍勞工的情況。

7.改善財(cái)政環(huán)境：對(duì)英國(guó)居民航運(yùn)企業(yè)及非英國(guó)居民航運(yùn)企業(yè)在英分支，引入噸稅制度；對(duì)于航運(yùn)企業(yè)固定資產(chǎn)折舊額度予以優(yōu)惠，允許航運(yùn)企業(yè)在噸稅與所得稅之間做出選擇；確保英國(guó)擁有優(yōu)惠的稅收環(huán)境。

8.為英國(guó)航運(yùn)創(chuàng)造新的機(jī)遇：保障現(xiàn)有港口和水路運(yùn)輸規(guī)模；鼓勵(lì)英國(guó)航運(yùn)企業(yè)積極融入歐洲航運(yùn)市場(chǎng)；擴(kuò)大英國(guó)海員國(guó)際就業(yè)機(jī)會(huì)。

9.政企合作，確保英籍登記船舶保有良好聲譽(yù)①DETR, British Shipping: Charting a new course, December 1998.。

英國(guó)航運(yùn)白皮書得到保守黨的廣泛支持。考慮到保守黨長(zhǎng)期堅(jiān)持自由放任的治國(guó)理念，這一成果來之不易。但白皮書之中所設(shè)想政策的最終落實(shí)則是由1997年執(zhí)政后的工黨政府推行的。基于《英國(guó)航運(yùn)：開拓新道路》政府白皮書，工黨落實(shí)了三大支持海員的政策：一是噸稅改革與公司最低培訓(xùn)責(zé)任，二是SMarT計(jì)劃，三是保護(hù)海員免受歧視、騷擾和傷害的法案②Department of Transport and Maritime and Coastguard Agency (2015) 2010 to 2015 government policy: maritime sector.https://www.gov.uk/government/publications/2010-to-2015-government-policy-maritime-sector/2010-to-2015-government-policymaritime-sector（Access date: June 9th, 2017）.。

噸稅制度是作為企業(yè)所得稅的替代方式，根據(jù)船舶凈噸位計(jì)征稅收的一種方法。噸稅制度可以確保清晰確定的稅負(fù)，為廣大歐洲國(guó)家使用。在英國(guó)進(jìn)行管理與運(yùn)營(yíng)的航運(yùn)公司均可以選擇加入噸稅制后，船舶并不需要在英國(guó)重復(fù)注冊(cè)登記。

英國(guó)噸稅制度的核心特征在于最低培訓(xùn)義務(wù)。此項(xiàng)義務(wù)要求每一航運(yùn)公司，在其船隊(duì)的每15個(gè)高級(jí)海員崗位中，招募并培訓(xùn)一名高級(jí)海員實(shí)習(xí)生，并且對(duì)于普通海員的聘用與培訓(xùn)予以適當(dāng)考慮。該海員實(shí)習(xí)生必須為英國(guó)公民或者具有英國(guó)居民身份的歐盟公民。

政府為航運(yùn)業(yè)提供支持，意欲提升英國(guó)海員技能。英國(guó)政府通過SMarT計(jì)劃覆蓋了大約一半的高級(jí)海員實(shí)習(xí)生培訓(xùn)成本。政府也通過海員所得稅減免計(jì)劃支持航運(yùn)業(yè)。SMarT計(jì)劃于1998年引入，通過財(cái)政支持航運(yùn)組織，確保英國(guó)可以始終保持擁有專業(yè)航海人才。起初每年財(cái)政預(yù)算1 200萬英鎊，目前已提高至1 500萬英鎊。

SMarT計(jì)劃全稱為“航運(yùn)支持計(jì)劃”（Support for Maritime Training），由英國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)海事技術(shù)支持處負(fù)責(zé)。SMarT計(jì)劃以財(cái)政年度（4月至次年3月）為周期，對(duì)于海員培訓(xùn)進(jìn)行支持。具體包括對(duì)五類海員的支持：

1.實(shí)習(xí)生：正在接受經(jīng)認(rèn)證的航海教育，并即將首次獲得高級(jí)海員適任證書的學(xué)員。

2.操作級(jí)高級(jí)海員：接受經(jīng)認(rèn)證的進(jìn)修課程，以期獲得更高級(jí)別的海員適任證書。

3.普通海員：參與經(jīng)認(rèn)證的岸基培訓(xùn)課程，且該課程不超過52周。

4.持有高級(jí)海員適任證書，為再次激活證書參與再培訓(xùn)的人員。

5.冗余普通海員參與二等職業(yè)資格進(jìn)修的，例如漁船船員、退役海軍人員及其他普通海員可以參加油輪業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

五、英國(guó)航運(yùn)政策評(píng)估

SMarT對(duì)于海員培訓(xùn)每年1 200萬英鎊的投入，是否完成了1988年英國(guó)航運(yùn)白皮書中確立的航運(yùn)復(fù)興任務(wù)呢？為了評(píng)估此項(xiàng)政策的實(shí)際效果，2011年英國(guó)政府委托德勤和牛津經(jīng)濟(jì)咨詢公司進(jìn)行一項(xiàng)第三方獨(dú)立調(diào)查，探討英國(guó)政府航運(yùn)政策的效果。

獨(dú)立調(diào)查報(bào)告指出，航運(yùn)業(yè)高度流動(dòng)性導(dǎo)致航運(yùn)市場(chǎng)很大程度上脫離英國(guó)政府的監(jiān)管與控制。一方面，隨著雇主的國(guó)際流動(dòng)，航運(yùn)業(yè)的人力資源相應(yīng)具備高度流動(dòng)性的特征，海員也隨之流向世界各地。另一方面，航運(yùn)人才培養(yǎng)具有周期長(zhǎng)、培訓(xùn)任務(wù)多而重的特點(diǎn)，一般的學(xué)術(shù)訓(xùn)練不足以培養(yǎng)適格的海員，上船實(shí)習(xí)是海員培養(yǎng)過程中不可或缺的環(huán)節(jié)。周期長(zhǎng)與培訓(xùn)任務(wù)多兩個(gè)特點(diǎn)使得海員培訓(xùn)成本較高。據(jù)Gekara（2008）研究發(fā)現(xiàn)，如果全部由學(xué)生家庭承擔(dān)培訓(xùn)費(fèi)用，完成一個(gè)高級(jí)船員的基本訓(xùn)練，需要交納14 000英鎊的學(xué)費(fèi)。

獨(dú)立調(diào)查報(bào)告重申，以英國(guó)籍船舶減少與海員供應(yīng)下滑為兩大表現(xiàn)的英國(guó)航運(yùn)業(yè)衰退是由多種因素導(dǎo)致的。這些因素包括貿(mào)易方式的轉(zhuǎn)變、全球化、來自廉價(jià)外籍勞工的競(jìng)爭(zhēng)，以及英國(guó)年輕人對(duì)于航海職業(yè)興趣的喪失。從既往關(guān)于英國(guó)航運(yùn)政策的研究結(jié)論可以看出，這些問題依然沒有得到有效解決，反而繼續(xù)影響英國(guó)航運(yùn)的發(fā)展。英國(guó)海員的短缺導(dǎo)致英國(guó)航運(yùn)公司大量聘用外籍船員，更致命的是，英國(guó)岸基航運(yùn)中心無法得到有效人才補(bǔ)給，岌岌可危。

獨(dú)立調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在SMarT計(jì)劃進(jìn)行10年以來，航海實(shí)習(xí)生的人數(shù)從1998年450人增加到2009年925人。SMarT直接起到了擴(kuò)大航運(yùn)人才儲(chǔ)備的作用。此外，2010年較噸稅附加最低培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)以前，出現(xiàn)了200名實(shí)習(xí)生的增長(zhǎng)。每增加一名實(shí)習(xí)生，對(duì)于英國(guó)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)都不容小覷，因?yàn)楹竭\(yùn)人才較社會(huì)普通勞動(dòng)力對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)更大，能為英國(guó)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。以2010年為例，經(jīng)濟(jì)分析顯示，如果以每名航運(yùn)人才從業(yè)20年計(jì)算，該年度的受訓(xùn)海員可以為英國(guó)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造5 800萬英鎊的產(chǎn)值，而政府的投入是1 200萬英鎊，投資回報(bào)率為4.8倍。如果將企業(yè)所納1 800萬噸稅計(jì)入，投資回報(bào)率約在1.9倍左右。

牛津經(jīng)濟(jì)咨詢公司預(yù)測(cè)英國(guó)海員/退役海員的供應(yīng)在未來仍然會(huì)是短缺的，基于此假設(shè)，短缺最嚴(yán)重的階段將是2016—2019年，至2021年會(huì)有所好轉(zhuǎn)。屆時(shí)會(huì)有3 500名高級(jí)海員缺口，1 600名退役海員缺口。此外，經(jīng)濟(jì)咨詢師指出，一般經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指導(dǎo)下，通過海員工資提升可以彌補(bǔ)海員短缺的局面，但是海員培訓(xùn)受制于現(xiàn)有實(shí)習(xí)崗位，如果航運(yùn)公司無法提供更多的實(shí)習(xí)崗位，那么基于一般經(jīng)濟(jì)學(xué)供需與薪資理論無法解決海員短缺的問題。

既往研究顯示，英國(guó)本土培訓(xùn)的海員過少，例如，Lewarn發(fā)現(xiàn)，每年培訓(xùn)的普通船員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足①Lewarn, B.(2009), A review of some solutions to the shortage of maritime skills, Maritime Transport Policy Centre, AMC.。這不僅是英國(guó)的問題，也是整個(gè)歐盟面臨的問題。歐盟委員會(huì)《航運(yùn)就業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)力與政策建議》表明，非歐盟低級(jí)船員的就業(yè)增加是以犧牲歐盟船員就業(yè)為代價(jià)的。歐洲高級(jí)船員的就業(yè)與職業(yè)穩(wěn)定也是問題重重，盡管這一個(gè)問題被歐盟東擴(kuò)所掩蓋。英國(guó)海員數(shù)量的下降與全球化競(jìng)爭(zhēng)密切相關(guān)。海員培訓(xùn)市場(chǎng)遍及全球，現(xiàn)有的認(rèn)證體系使得海員不需要持有英國(guó)的適任證書也可以在英國(guó)船舶上服務(wù)。Gekara（2008）將這一寬松的法規(guī)政策列為航運(yùn)企業(yè)用廉價(jià)非歐盟船員取代英國(guó)船員的直接原因。這一觀點(diǎn)的直接證據(jù)是英國(guó)工會(huì)要求對(duì)2008年《雇傭法案》進(jìn)行改革，改變英國(guó)最低工資不適用于外國(guó)海員的規(guī)定。根據(jù)波羅的海航運(yùn)公會(huì)的海上人力資源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，只有25%國(guó)際海員供給來自于發(fā)達(dá)國(guó)家/經(jīng)合組織國(guó)家，其余的海員則來自東歐、非洲、拉丁美洲、遠(yuǎn)東與印度次大陸地區(qū)②Gekara, Victor Oyaro.Globalisation, State Strategies and the Shipping Labour Market.Diss.Cardiff University, 2008.。

著眼于英國(guó)，盡管采用了SMarT政策的傾斜與支持，依然無法扭轉(zhuǎn)海員流失的趨勢(shì)。既往研究揭示了如下四個(gè)原因：英國(guó)航運(yùn)企業(yè)雇傭較多的外籍船員，年輕人對(duì)于航運(yùn)業(yè)與海事領(lǐng)域喪失興趣，難以保持現(xiàn)有船員，實(shí)習(xí)生中途退出率過高。第一個(gè)原因是需求方面的解釋，其他三個(gè)原因則是供給側(cè)的因素。過去的研究對(duì)于不同因素各有側(cè)重，但是全球化始終位列關(guān)鍵原因。

Gardener等的觀點(diǎn)①Gardner, B.M., Marlow, P.B., Naim, M.M., Nair, R.V.and Pettit, S.J.(2003): The UK economy’s requirements for people with experience of working at sea, Commissioned by the Department for Transport, the Chamber of Shipping and the Marine Society.也支持印證了上述分析，他們認(rèn)為在海員勞動(dòng)力市場(chǎng)全球化的背景之下，英國(guó)的船東聘用外籍船員的數(shù)量在增加。這一雇傭傾向的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致了英國(guó)本土海員實(shí)習(xí)生數(shù)量顯著下降。此外，英國(guó)船東對(duì)于國(guó)外海員的使用進(jìn)一步減少了培訓(xùn)贊助者的數(shù)量。只有當(dāng)航運(yùn)公司可以獲得長(zhǎng)期受益，并且對(duì)于祖國(guó)有強(qiáng)烈歸屬感的情況下，企業(yè)才會(huì)全面致力于海員的培訓(xùn)與職業(yè)發(fā)展。而這樣的歸屬感越來越罕見，充分利用新興勞動(dòng)力市場(chǎng)中的廉價(jià)海員成為各公司的首要選擇。

反思全球化對(duì)于英國(guó)海員市場(chǎng)的影響，既往研究提示政策層面的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在市場(chǎng)需求的方向。盡管SMarT計(jì)劃設(shè)計(jì)的初衷是提升船員培訓(xùn)增加海員就業(yè)，Gekara（2008）指出，在缺乏航運(yùn)公司需求的情況下，此項(xiàng)政策很難成功。如果英國(guó)高級(jí)船員相比于外籍高級(jí)海員更為昂貴， 除非有極大的技能差異，航運(yùn)公司會(huì)更加傾向于聘用外籍海員。因此，政府與航運(yùn)企業(yè)之間的矛盾將長(zhǎng)期存在：企業(yè)希望通過聘用廉價(jià)外籍海員而政府希望推進(jìn)國(guó)家航運(yùn)人才儲(chǔ)備。

Gekara（2008）調(diào)研顯示，諸多航運(yùn)公司人力資源經(jīng)理表達(dá)了對(duì)于航海職業(yè)對(duì)年輕人吸引力的擔(dān)憂。航海職業(yè)對(duì)年輕人的吸引力逐漸降低，以至于英國(guó)本土已經(jīng)不能再為商船艦隊(duì)提供高級(jí)海員。考慮到海員職業(yè)較高的工資報(bào)酬，這一發(fā)現(xiàn)令人驚訝。然而，關(guān)于航海意識(shí)降低這一論調(diào)也遭遇了挑戰(zhàn)。通過對(duì)航運(yùn)學(xué)院的調(diào)研，Gekara否認(rèn)了航海職業(yè)興趣顯著下滑這一觀點(diǎn)。如何吸引年輕一代人投身海員職業(yè)成為各主管部門公認(rèn)的難題。歐盟將航運(yùn)業(yè)始終作為鼓勵(lì)與支持的對(duì)象，希望維持一個(gè)強(qiáng)大茁壯的航運(yùn)業(yè)，可以將經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與國(guó)家利益統(tǒng)一在一起。

此外，根據(jù)Gekara針對(duì)實(shí)習(xí)生的訪談，實(shí)習(xí)生稱高離職率是由于缺少財(cái)務(wù)與情感支持導(dǎo)致的。課程內(nèi)容設(shè)計(jì)、海上艱苦生活、航海學(xué)院設(shè)施不足、上船實(shí)習(xí)缺乏、高級(jí)船員的冷漠和欺凌，都是實(shí)習(xí)生放棄航海職業(yè)的原因。這一發(fā)現(xiàn)也為Nautilus International（高級(jí)海員工會(huì)）的后續(xù)調(diào)研所證實(shí)。

盡管SMarT計(jì)劃并不能阻擋英國(guó)航運(yùn)公司雇傭外籍海員的大趨勢(shì)，但是獨(dú)立調(diào)查指出，為了確保英國(guó)航運(yùn)中心的地位，必須保證英籍海員的培訓(xùn)，儲(chǔ)備航運(yùn)人才。鑒于航運(yùn)中心可以帶動(dòng)周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并且對(duì)比發(fā)現(xiàn)航運(yùn)人才創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值高于一般社會(huì)工種，因此政府支持航運(yùn)培訓(xùn)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)繼續(xù)。

六、小結(jié)

通過對(duì)英國(guó)航運(yùn)及海員政策的歷史回顧，可以發(fā)現(xiàn)，航運(yùn)業(yè)的發(fā)展并不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。從伊麗莎白一世開始，英國(guó)航運(yùn)的崛起依賴于王權(quán)的支持；二戰(zhàn)之中，國(guó)防的需要更是讓英國(guó)海員的數(shù)量、質(zhì)量乃至社會(huì)聲望達(dá)到頂峰。對(duì)于航運(yùn)衰落的反思也是緣于1982年馬島戰(zhàn)爭(zhēng)暴露出的國(guó)防運(yùn)輸支援力量不足。對(duì)比保守黨執(zhí)政時(shí)期（1982—1997年）與工黨執(zhí)政時(shí)期（1997—2010年），可以看出，保守黨自由放任的治國(guó)理念導(dǎo)致了漫長(zhǎng)的國(guó)會(huì)辯論，將英國(guó)航運(yùn)人才短缺問題的解決時(shí)機(jī)一拖再拖，以至于1998年SMarT計(jì)劃實(shí)施之際，僅能在2021年左右緩解陸基航運(yùn)中心管理人才短缺的問題。馬島戰(zhàn)爭(zhēng)之后，經(jīng)歷了15年的漫長(zhǎng)辯論，保守黨人士才逐漸覺醒。航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)中市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用是嚴(yán)重失靈的，航運(yùn)人才斷層一旦出現(xiàn)，就難以恢復(fù)，教訓(xùn)沉痛且慘重。

另一方面，根據(jù)2011年的第三方獨(dú)立調(diào)查結(jié)果，航運(yùn)人才創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值高于社會(huì)一般工種，政府補(bǔ)貼航運(yùn)培訓(xùn)的回報(bào)率高達(dá)4.8倍。對(duì)于國(guó)家而言，投資航運(yùn)人才儲(chǔ)備，經(jīng)濟(jì)回報(bào)豐厚，不僅可以維持航運(yùn)中心的繁榮，還可以拉動(dòng)周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)機(jī)會(huì)。SMarT計(jì)劃是成功的，可持續(xù)的，并且能為英國(guó)未來的發(fā)展繁榮打下良好的基礎(chǔ)。

我國(guó)外派海員事業(yè)起步的時(shí)期，恰恰是在保守黨執(zhí)政時(shí)期，英國(guó)深陷航運(yùn)政策辯論泥潭的階段。某種意義上說，我們外派海員隊(duì)伍發(fā)展抓住了歷史性的機(jī)遇，中國(guó)目前海員人數(shù)位居世界第一，且正向航運(yùn)強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)。英國(guó)航運(yùn)興衰的歷史已證明，如果政府將航運(yùn)業(yè)放任給市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)，對(duì)航運(yùn)企業(yè)不予以傾斜保護(hù)，對(duì)本國(guó)船舶不采取稅收優(yōu)惠，對(duì)未來海員儲(chǔ)備沒有清晰的規(guī)劃，那么極有可能會(huì)重蹈英國(guó)航運(yùn)衰落的覆轍。作為傳統(tǒng)陸權(quán)國(guó)家，民眾的海權(quán)意識(shí)本就薄弱，單純依托市場(chǎng)主體的自由競(jìng)爭(zhēng)很難維系航運(yùn)業(yè)的繁榮。目前，我國(guó)60%以上的運(yùn)力在海外注冊(cè)，海員流失問題嚴(yán)重，如遇海上軍事沖突，很有可能在不遠(yuǎn)的將來面臨英國(guó)馬島戰(zhàn)爭(zhēng)的困局。此外，世界航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)從來不曾是自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，背后均有各國(guó)政府的干預(yù)，沒有國(guó)家扶持的航運(yùn)業(yè)是無法在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中取勝的。

綜上所述，以二戰(zhàn)后英國(guó)航運(yùn)衰落為鑒，要捍衛(wèi)我國(guó)航運(yùn)業(yè)和海員隊(duì)伍的發(fā)展成果，需要國(guó)家出臺(tái)政策，對(duì)航運(yùn)企業(yè)進(jìn)行更大范圍的財(cái)政稅收扶持，對(duì)海員培養(yǎng)予以大力支持和規(guī)范。

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.07.001

單德賽（1988—），女，現(xiàn)任加拿大渥太華大學(xué)法學(xué)院研究員，英國(guó)卡迪夫大學(xué)海事法博士，曾任卡迪夫大學(xué)國(guó)際海運(yùn)政策客座講師。