學(xué)前教育公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀、問題與路徑探析

謝雯　王莉芬

[摘 要]學(xué)前教育是政府公共服務(wù)體系的重要組成部分，本文以HY市學(xué)前教育為例，探討了公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀及問題，提出完善學(xué)前教育均等化的路徑。

[關(guān)鍵詞]學(xué)前教育；公共服務(wù)均等化；教育公平

[中圖分類號(hào)] G61 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 2095-3437（2017）07-0196-03

學(xué)前教育是政府公共服務(wù)體系的重要組成部分，發(fā)展學(xué)前教育是構(gòu)建公共服務(wù)體系的根本要求，是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的重要途徑。隨著改革發(fā)展的深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的不斷攀升，學(xué)前教育也越來(lái)越受到重視。但我國(guó)各地區(qū)的學(xué)前教育發(fā)展不均衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，學(xué)前教育發(fā)展得比較好；而中西部的一些地區(qū)，學(xué)前教育公共服務(wù)均等化方面存在問題，需要加以重視和解決。

一、學(xué)前教育公共服務(wù)概念解讀

關(guān)于學(xué)前教育的定義，目前學(xué)界尚沒有統(tǒng)一和公認(rèn)的界定。據(jù)《教育大辭典》對(duì)學(xué)前教育界定為：出生至入學(xué)前的兒童的教育；學(xué)前教育亦稱幼兒教育，是指幼兒入小學(xué)前在幼兒園所受的教育。也有學(xué)者認(rèn)為，學(xué)前教育“泛指出生至六歲前兒童的教育，包括學(xué)前社會(huì)教育和家庭教育。學(xué)前社會(huì)教育指凡由社會(huì)設(shè)施或資助，指派專人實(shí)施或輔導(dǎo)的各種機(jī)構(gòu)或組織，其形式多種多樣，在我國(guó)以托兒所、幼兒園為主。托兒所收托3歲以下嬰兒，幼兒園收托3至6歲前幼兒”。[1]

學(xué)前教育作為公共服務(wù)事業(yè)，其有限的教育資源并不能滿足所有消費(fèi)者的需求，每多增加一個(gè)消費(fèi)者，就會(huì)稀釋原有消費(fèi)者享用學(xué)前教育資源的占用率，如人均教學(xué)面積、人均師資力量、人均圖書手冊(cè)等，而當(dāng)數(shù)量達(dá)到或超出飽和標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，就不能再增加人數(shù)。因此，學(xué)前教育具有消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性，同時(shí)在受益上，學(xué)前教育又沒有排他性，即接受教育者在學(xué)前教育消費(fèi)方面，并沒排斥其他人接受學(xué)前教育，他們?cè)谑芤嫔鲜且恢碌模砻鲗W(xué)前教育具有很強(qiáng)的正外部效應(yīng)。有相關(guān)研究指出，兒童早期教育和保育是從投資中獲益最多的教育階段，獲益者不僅是幼兒個(gè)人，還包括家庭以及社會(huì)。因此，學(xué)前教育在消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性、受益上的非排他性，以及正外部效應(yīng)決定了學(xué)期教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

二、學(xué)前教育公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀及分析

學(xué)前教育資源的均等化配置既是構(gòu)建服務(wù)型政府的重要任務(wù)之一，也是提升公共服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)教育公平的重要途徑。HY市屬湖北省下轄的地級(jí)市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于全國(guó)中游水平，具備中西部城市學(xué)前教育的發(fā)展特點(diǎn)，其學(xué)前教育的發(fā)展?fàn)顩r具有代表性。

（一）HY市學(xué)前教育公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀

筆者通過(guò)實(shí)地走訪HY市下轄各縣區(qū)，發(fā)現(xiàn)HY市學(xué)前教育的教育資源配置還不完善，整體沒有達(dá)到均等化要求。主要體現(xiàn)在以下方面：

1.政府投入

財(cái)政投入是教育公共服務(wù)的關(guān)鍵指標(biāo)，影響著教育的質(zhì)量和水平。尤其是公辦幼兒園，其性質(zhì)是為社會(huì)提供公共服務(wù)，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過(guò)國(guó)家或省市物價(jià)部門審定，比較合理，而且?guī)熧Y整體水平穩(wěn)定，教學(xué)質(zhì)量能得到保證。如HY市的所有公辦幼兒園月收費(fèi)，均按照物價(jià)部門核定的標(biāo)準(zhǔn)收?。菏〖?jí)優(yōu)質(zhì)幼兒園不少于300元/生，一般公辦幼兒園不少于200元/生，除正常的保教費(fèi)外，不允許收取額外的贊助費(fèi)等其他費(fèi)用。相比之下，民辦幼兒園主要以盈利為目的，其收費(fèi)項(xiàng)目“五花八門”、差距甚大，教學(xué)和師資都難盡如人意；但有部分民辦優(yōu)質(zhì)幼兒園教學(xué)環(huán)境較好，基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，因而收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比較高，這也是很多家庭首選公辦幼兒園的主要原因。因此，政府在重視鼓勵(lì)發(fā)展民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的同時(shí)，應(yīng)注重教學(xué)質(zhì)量和公共服務(wù)性。

2.辦學(xué)條件

近年來(lái)，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市居民人口不斷增加，對(duì)幼兒園的需求也日益增長(zhǎng)。如HY市的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)雖在數(shù)量上能滿足基本需求，但公辦幼兒園與民辦幼兒園呈現(xiàn)兩極分化的趨勢(shì)：公辦幼兒園的數(shù)量偏少，尤其是省級(jí)優(yōu)質(zhì)幼兒園更是鳳毛麟角，這使民辦幼兒園成為主力軍；在相對(duì)偏遠(yuǎn)的一些地方，更是存在家庭作坊式園所，其教學(xué)手段比較落后，教學(xué)質(zhì)量難以保障，辦學(xué)條件令人擔(dān)憂，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育短缺和入園難的問題出現(xiàn)。同時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)HY市各地區(qū)0-3歲早教園數(shù)量非常少，又由于0-3歲的幼兒缺乏獨(dú)立的生活能力，園所收費(fèi)昂貴，一般家庭消費(fèi)不起，影響了學(xué)前教育公共服務(wù)的發(fā)展水平。

城市無(wú)法滿足眾多家庭對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的渴求，供需之間存在矛盾。如幼兒教師的編制較少，僅約占教師總數(shù)的20%；尤其是公辦幼兒園中的外聘教師及民辦幼兒園教師既沒有獲得相應(yīng)的教師資格證書，整體素質(zhì)和教學(xué)能力與高質(zhì)量幼教事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)之間還有相當(dāng)大的差距。另外，師資隊(duì)伍普遍存在年齡偏大、知識(shí)老化的現(xiàn)象，很難適應(yīng)學(xué)前教育的發(fā)展[2]，導(dǎo)致學(xué)前教學(xué)質(zhì)量停滯不前。

（二）HY市學(xué)前教育公共服務(wù)均等化問題分析

造成上述HY市學(xué)前教育資源配置均等化不足的問題的原因，我們認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)：

1.地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡

學(xué)前教育是政府公共服務(wù)的基本范疇，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公共服務(wù)的均等化不僅是使每一適齡兒童得到國(guó)民教育，而且各個(gè)地區(qū)應(yīng)該在供給方式上和供給質(zhì)量上實(shí)現(xiàn)均等化。但是，一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)水平狀況往往決定了該地區(qū)的財(cái)政水平，而學(xué)前教育公共服務(wù)水平與財(cái)力水平直接相關(guān)，兩者呈正比例關(guān)系。相比而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入較多，學(xué)校的經(jīng)費(fèi)使用和生均公用經(jīng)費(fèi)得到較大提高。以湖北省為例，武漢市2014年人均GDP達(dá)到98434.44元，排名全省第一，其財(cái)政在教育方面的投入比較寬松；而HY市人均GDP23627.22元，排名全省倒數(shù)第二，如此不利的經(jīng)濟(jì)狀況造成財(cái)政收入和支出不成正比，“入不敷出”難題長(zhǎng)期存在，阻礙了基本公共服務(wù)的供給，均等化更是難以保障。

2.城鄉(xiāng)二元體制的影響

隨著我國(guó)工業(yè)化水平的提高，城市和鄉(xiāng)村之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)一步拉大，所以城市學(xué)前機(jī)構(gòu)比農(nóng)村學(xué)前機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)投入總量上更多，同時(shí)城鄉(xiāng)二元戶籍制度也嚴(yán)重影響學(xué)前教育公共服務(wù)的質(zhì)量。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多農(nóng)村務(wù)工人員出省務(wù)工，形成人口大遷徙，由于戶籍的限制，許多農(nóng)村務(wù)工人員在教育、就業(yè)、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障等方面受到了不公平的待遇。以學(xué)前教育為例，農(nóng)民工作為流動(dòng)人口群體的重要組成部分，是社會(huì)弱勢(shì)群體，具有就業(yè)不穩(wěn)定、住所不固定、經(jīng)濟(jì)收入微薄、社會(huì)地位低等特點(diǎn)，在這些農(nóng)民工身后，子女的學(xué)前教育問題堪憂。據(jù)了解，有的農(nóng)村家庭就把孩子留守在老家，由年邁的祖父母撫養(yǎng)，帶來(lái)了新的教育問題，包括學(xué)前教育的問題。

3.財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范

財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入使用的規(guī)范程度直接影響基礎(chǔ)教育資源配置過(guò)程和支出使用過(guò)程中的效率，進(jìn)而影響均等化的效果。當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政制度一方面是預(yù)算制度不完善，主要體現(xiàn)在財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)收支不公開透明，財(cái)政投入之后財(cái)政部分缺乏對(duì)資金的監(jiān)管力度；另外，由于中央承擔(dān)了中西部地區(qū)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的主要開支，導(dǎo)致地方政府過(guò)分依賴中央財(cái)政撥款，而沒有重視本地區(qū)的學(xué)前教育發(fā)展。另一方面，我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的使用過(guò)程不規(guī)范，具體表現(xiàn)在使用過(guò)程粗放，沒有進(jìn)行科學(xué)化精細(xì)化管理，信息公開建設(shè)滯后，財(cái)政使用情況不公開、不透明，尚未進(jìn)入良性發(fā)展的軌道。

三、完善學(xué)前教育公共服務(wù)體系的路徑

通過(guò)以上HY市學(xué)前教育公共服務(wù)體系現(xiàn)狀分析，項(xiàng)目組認(rèn)為需要從經(jīng)費(fèi)投入、師資素質(zhì)、辦園準(zhǔn)入及評(píng)估監(jiān)督等方面進(jìn)一步完善，以推進(jìn)學(xué)前教育服務(wù)質(zhì)量的提升，讓每一個(gè)適齡兒童都享有優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的均等化。

（一）加大經(jīng)費(fèi)總量投入

目前西方很多國(guó)家都出臺(tái)了相關(guān)的法律法規(guī)，保障學(xué)前教育公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)的投入，法律的強(qiáng)制性和唯一性不僅可以保障經(jīng)費(fèi)的持續(xù)投入不受外界各種因素的干擾，而且可以保障教育經(jīng)費(fèi)的投入優(yōu)先于其他公共服務(wù)的投入。[3]我國(guó)由于目前缺乏相關(guān)的法律配套措施和系統(tǒng)的學(xué)前教育法規(guī)，導(dǎo)致學(xué)前教育公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入缺乏法律依據(jù)，經(jīng)費(fèi)投入的連貫性得不到保障，以致學(xué)前教育公共服務(wù)發(fā)展滯后不前。因此，要加大學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總量投入，將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，重點(diǎn)保障城鄉(xiāng)貧困家庭、低收入家庭、流動(dòng)和留守幼兒等弱勢(shì)群體，主要用于建立公益、普惠的民辦幼兒園，提高幼兒園辦園條件及教師工資待遇，提供弱勢(shì)群體幼兒家庭生活補(bǔ)助金，建立幼兒家長(zhǎng)委員會(huì)和幼兒家長(zhǎng)學(xué)校等。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)資金的科學(xué)管理，要公開透明、公平公正。[4]

（二）加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)

促進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)前教育公共服務(wù)均等化，不僅需要財(cái)政的支持力度，而且需要高素質(zhì)的教師和管理人員，只有這樣才能提升學(xué)前教育的綜合實(shí)力，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公共服務(wù)的均等化發(fā)展。所以，在加大財(cái)政保障的基礎(chǔ)上，學(xué)前教師的培養(yǎng)和培訓(xùn)應(yīng)實(shí)現(xiàn)全額財(cái)政投入，加大學(xué)前教師公費(fèi)培訓(xùn)范圍，增加培訓(xùn)時(shí)間，尤其重點(diǎn)應(yīng)放在對(duì)農(nóng)村學(xué)前教師的培養(yǎng)上，形成一套行之有效的再學(xué)習(xí)、再培訓(xùn)的長(zhǎng)期機(jī)制。同時(shí)，可以試行教師城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)制度，在城鄉(xiāng)學(xué)前教師之間形成紐帶聯(lián)系，有利于教師之間教學(xué)經(jīng)驗(yàn)的交流和教育資源的均等化。城鄉(xiāng)流動(dòng)是雙向的，實(shí)際操作過(guò)程中，需要加入考核機(jī)制和年度限制，可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)地區(qū)城鄉(xiāng)師資均衡發(fā)展的目標(biāo)。特別要保障農(nóng)村幼師的合法權(quán)利，提升農(nóng)村幼師福利待遇，形成逐年優(yōu)化、增長(zhǎng)機(jī)制，全力建設(shè)一支專業(yè)性強(qiáng)、職業(yè)化程度高的優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育教師隊(duì)伍。

（三）規(guī)范辦園準(zhǔn)入機(jī)制

隨著國(guó)家二胎政策的開放，學(xué)前教育的供需又將面臨一場(chǎng)新的考驗(yàn)。目前我國(guó)各地的學(xué)前教育都在探索和尋求轉(zhuǎn)型的機(jī)會(huì)，如增加公辦幼兒園的數(shù)量，加大公共財(cái)政的投入，這直接關(guān)系到學(xué)前教育公共服務(wù)體系的整體構(gòu)建，也是結(jié)構(gòu)性調(diào)整的途徑?，F(xiàn)今，我國(guó)一些城市和地區(qū)主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段設(shè)立準(zhǔn)入門檻，這樣做的后果是使社會(huì)矛盾進(jìn)一步加大，供需之間不僅沒有得到平衡解決，而且與學(xué)前教育公共服務(wù)均等化的初衷相悖，不利于學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展。因此，推進(jìn)公辦幼兒園準(zhǔn)入機(jī)制，提高公辦幼兒園的信譽(yù)度與美譽(yù)度，是促進(jìn)公辦幼兒園發(fā)展的有效動(dòng)力。盡管公辦幼兒園的建設(shè)數(shù)量還有限，但公共學(xué)前教育資源是公共服務(wù)的重要服務(wù)方向，是以滿足社會(huì)所有人的學(xué)前教育需求為目標(biāo)的，推進(jìn)公辦幼兒園的準(zhǔn)入機(jī)制就需要形成制度化，從根本上解決一園難求的現(xiàn)狀。

（四）加強(qiáng)評(píng)估與監(jiān)督

建立教育評(píng)估體系是當(dāng)前各國(guó)對(duì)教育質(zhì)量評(píng)估、監(jiān)督的通行做法。從文獻(xiàn)資料來(lái)看，大部分發(fā)達(dá)國(guó)家都建立了較為完善的學(xué)前教育評(píng)估體系，這些評(píng)估體系的組成要素主要有評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法等。我國(guó)現(xiàn)有學(xué)前教育評(píng)價(jià)指標(biāo)比較單一，主要由教育部門對(duì)幼兒園等級(jí)進(jìn)行評(píng)定，而評(píng)定過(guò)程中往往摻雜了很多其他的因素，難以保證公平、公正。因此，教育部門應(yīng)盡快出臺(tái)和細(xì)化各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)幼兒園的基礎(chǔ)設(shè)施、管理水平、師資力量、教學(xué)目標(biāo)、教學(xué)過(guò)程、毛入學(xué)率等各個(gè)方面出臺(tái)行業(yè)的細(xì)化準(zhǔn)則和參照標(biāo)準(zhǔn)。在評(píng)價(jià)方法上要大膽創(chuàng)新，更好的改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公共服務(wù)的均等化。同時(shí)要設(shè)立多方的監(jiān)督體系，引進(jìn)多元監(jiān)督模式，如明確監(jiān)督對(duì)象，規(guī)范監(jiān)督類型，優(yōu)化監(jiān)督模式，達(dá)到監(jiān)督的目標(biāo)，從源頭上解決學(xué)前教育供給中存在的問題，實(shí)現(xiàn)和保障學(xué)前教育公共服務(wù)水平的不斷提升與完善。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1] 黃人頌.學(xué)前教育學(xué)[M].北京：人民教育出版社，1989（1）.

[2] 葉濃，王莉芬.學(xué)前教育教師隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀、問題與對(duì)策研究 [J].西部素質(zhì)教育，2015（11）：56-57.

[3] 曾曉東.學(xué)前教育困惑與抉擇[M].南京：江蘇教育出版社，2011.

[4] 林碩，周倩文.我國(guó)學(xué)前教育現(xiàn)狀與對(duì)策研究[J].科教導(dǎo)刊，2011（36）：98-100.

[責(zé)任編輯：鐘 嵐]