構(gòu)建高校基建工程管理內(nèi)部控制審計(jì)評價(jià)指標(biāo)

馬志宏

【摘 要】 為進(jìn)一步防范和降低基建管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)基建項(xiàng)目管理內(nèi)部控制的健全有效，提高基建工程管理水平，保障學(xué)校資金合理有效使用，以《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》為依據(jù)，圍繞基建工程建設(shè)從立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收的全過程，結(jié)合高校基建項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際情況，從管理層面和業(yè)務(wù)層面的重要環(huán)節(jié)和重點(diǎn)內(nèi)容入手，將控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)管理、控制活動(dòng)、信息溝通以及監(jiān)督等五大要素分成一、二級指標(biāo)，按照風(fēng)險(xiǎn)影響程度對重大、重要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行分析，遵循內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行有效性原則，對內(nèi)部控制中采取的措施予以評價(jià)并構(gòu)建內(nèi)部控制審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系。

【關(guān)鍵詞】 高校審計(jì)； 基建項(xiàng)目管理； 內(nèi)部控制； 審計(jì)評價(jià)

【中圖分類號】 F239.63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）16-0121-04

隨著國家財(cái)政對教育投入4%的常態(tài)化，為改善辦學(xué)條件，大量基建項(xiàng)目不斷涌現(xiàn)，但同時(shí)不少高校的基建工程領(lǐng)域也成為經(jīng)濟(jì)犯罪和腐敗案件的“重災(zāi)區(qū)”。在當(dāng)今依法治國、國家加大財(cái)政資金監(jiān)管大背景下，教育部先后出臺了《關(guān)于加強(qiáng)直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計(jì)工作的意見》《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》等文件，對學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提出了明確要求，即學(xué)校開展投資、建設(shè)等事項(xiàng)必須保證依法依規(guī)、資金使用透明以及財(cái)務(wù)信息必須具有合法性、完整性、有效性和真實(shí)性等，從根本上遏制舞弊、貪污等行為，達(dá)到優(yōu)化資源配置和提升使用效益的目標(biāo)。因此，加強(qiáng)高?；üこ虄?nèi)部控制建設(shè)審計(jì)意義重大。

一、高?；üこ坦芾韮?nèi)部控制審計(jì)評價(jià)的原則

《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》要求依據(jù)指南結(jié)合高校風(fēng)險(xiǎn)評估情況，制定內(nèi)部控制評價(jià)辦法，并對內(nèi)部控制建立和執(zhí)行的有效性進(jìn)行評價(jià)。

（一）高?；üこ坦芾韮?nèi)部控制建立的有效性原則

1.合法合規(guī)性。高?；üこ坦芾韮?nèi)部控制的建立要符合《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》和《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第1號——建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)》及國家相關(guān)法律法規(guī)。

2.全面性。高?；üこ坦芾韮?nèi)部控制的建立應(yīng)覆蓋學(xué)?；ɑ顒?dòng)的全過程、關(guān)鍵崗位、相關(guān)單位及工作人員和相關(guān)工作任務(wù)。

3.重要性。內(nèi)部控制的建立應(yīng)關(guān)注基建管理中重大風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵部門和崗位，并建立相應(yīng)的控制措施。

4.適應(yīng)性。內(nèi)部控制的建立應(yīng)按照國家相關(guān)政策、學(xué)校業(yè)務(wù)活動(dòng)的調(diào)整和自身?xiàng)l件的變化，適時(shí)調(diào)整關(guān)鍵控制點(diǎn)和控制措施。

（二）高?；üこ坦芾韮?nèi)部控制執(zhí)行的有效性原則

1.基建工程管理內(nèi)部控制是否按規(guī)定的制度、流程運(yùn)行，且在項(xiàng)目建設(shè)中是否能保持執(zhí)行的持久性、一致性。

2.基建工程建設(shè)中，內(nèi)部控制體系、崗位責(zé)任制、管理體系是否落實(shí)到位，執(zhí)行過程中是否存在違規(guī)操作行為。

3.基建工程建設(shè)內(nèi)部控制管理人員和執(zhí)行人員是否具有相應(yīng)的資質(zhì)、能力，以及是否出現(xiàn)跨權(quán)限處理事項(xiàng)等行為。

二、高?；üこ坦芾韮?nèi)部控制審計(jì)評價(jià)的主要內(nèi)容

基建工程管理內(nèi)部控制就是從基建工程項(xiàng)目立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收整個(gè)階段圍繞決策、執(zhí)行和監(jiān)督形成的制衡關(guān)系。審計(jì)部門應(yīng)結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目全過程跟蹤審計(jì)，從單位和業(yè)務(wù)層面入手進(jìn)行重點(diǎn)分析，找出關(guān)鍵點(diǎn)和主要內(nèi)容，檢查組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、關(guān)鍵崗位和人員、內(nèi)部控制建立與實(shí)施開展情況，并對內(nèi)部控制的完整性和有效性進(jìn)行評價(jià)，起到預(yù)防與管控基建項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)的目的，并由此提升內(nèi)部管理能力，完善內(nèi)部控制機(jī)制。

（一）單位層面

1.議事決策機(jī)制。高?；?xiàng)目的立項(xiàng)決策應(yīng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)嵭屑w研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制，并應(yīng)以紀(jì)實(shí)方式記錄集體決策過程。一般而言，高等院校內(nèi)的重大事項(xiàng)決策是由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定，任何人不能自主決策或擅自決策；決策一旦形成就應(yīng)不折不扣執(zhí)行下去，對不履職或不執(zhí)行決策的人員，高校應(yīng)通過建立決策問責(zé)制的方式對其進(jìn)行責(zé)任追究。不僅如此，對于未達(dá)到學(xué)校常委會(huì)或校務(wù)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的決策事項(xiàng)，也應(yīng)建立處室層面的科學(xué)完善集體決策議事機(jī)制。

2.關(guān)鍵崗位內(nèi)部控制。高校關(guān)鍵崗位和人員主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、采購業(yè)務(wù)管理、合同管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理以及內(nèi)部監(jiān)督等重要崗位及其人員。為了避免工程項(xiàng)目在各個(gè)環(huán)節(jié)中出現(xiàn)問題，管理層應(yīng)明確關(guān)鍵崗位的職責(zé)、權(quán)限、工作內(nèi)容等，并選派能夠勝任崗位職責(zé)要求的優(yōu)秀人員擔(dān)任，同時(shí)定期加強(qiáng)對關(guān)鍵崗位工作人員的職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立定期輪崗、退出機(jī)制和考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。

3.授權(quán)審批制度。高校應(yīng)按照金額大小對建設(shè)項(xiàng)目建立分級別、分類型的授權(quán)審批制度，舉例而言，基建處主要負(fù)責(zé)審批10萬元以下的項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更，而分管基建的校領(lǐng)導(dǎo)則主要審批變更金額在10萬元—200萬元的項(xiàng)目，至于200萬元以上的項(xiàng)目變更則需要擬定報(bào)告呈交學(xué)校常委會(huì)或校務(wù)會(huì)進(jìn)行審批。

（二）業(yè)務(wù)層面

1.項(xiàng)目資金控制：通過教育部審核批復(fù)的基建項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的工程投資控制與概預(yù)算管理，經(jīng)批準(zhǔn)的概預(yù)算是項(xiàng)目投資的最高限額，不得隨意突破，否則應(yīng)按規(guī)定重新報(bào)批。工程款的支付需通過分管財(cái)務(wù)與工程的校領(lǐng)導(dǎo)“雙簽制度”的方式嚴(yán)格審核，避免資金被截留與挪用等情況的發(fā)生。不僅如此，跟蹤審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)按照工程項(xiàng)目進(jìn)展情況嚴(yán)格審核工程進(jìn)度款，財(cái)務(wù)部門依照合同和程序支付工程款，對于有國庫支付要求的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照國庫支付管理辦法執(zhí)行。

2.政府采購控制：高校應(yīng)利用納入預(yù)算管理的資金購買貨物、服務(wù)和工程項(xiàng)目并支付采購款項(xiàng)。按照采購形式與組織方式的不同可分為集中采購與自行采購兩種模式。進(jìn)入政府采購目錄且達(dá)到集中采購標(biāo)準(zhǔn)以上的為集中采購。在進(jìn)行審計(jì)之時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注學(xué)校采購流程、管理制度、崗位職責(zé)和審批權(quán)限等。但在高校采購中還大量存在著達(dá)不到集中采購標(biāo)準(zhǔn)、采購金額較小的自行采購。對此，高校應(yīng)當(dāng)建立健全此類采購的內(nèi)部采購機(jī)制，建立不同類別的供貨商登記備案庫和評標(biāo)專家?guī)觳?shí)行動(dòng)態(tài)管理。

3.合同控制：高校應(yīng)建立健全合同內(nèi)部管理制度，明確合同歸口管理部門和執(zhí)行部門；關(guān)注簽訂合同的業(yè)務(wù)和事項(xiàng)范圍以及合同授權(quán)簽署權(quán)限，完善合同信息管理系統(tǒng)，加強(qiáng)對合同執(zhí)行情況的監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)高校的合法權(quán)益。具體而言，高?？蓪⒑贤芾聿块T的職能納入財(cái)務(wù)部門，由相關(guān)人員負(fù)責(zé)對學(xué)校合同的簽署、價(jià)格、期限與結(jié)算方式等內(nèi)容的審核并按照合同規(guī)定支付相應(yīng)的工程款項(xiàng)；作為合同的承辦單位，基建部門需要負(fù)責(zé)起草、執(zhí)行合同條款等工作；而相比較而言，作為合同監(jiān)督機(jī)構(gòu)的審計(jì)部門則需要負(fù)責(zé)跟蹤合同的執(zhí)行情況以及監(jiān)督工程款支付等工作。

4.變更簽證控制：高校應(yīng)嚴(yán)格控制項(xiàng)目變更，確需變更的應(yīng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行變更。重大的變更應(yīng)在概預(yù)算控制的范圍內(nèi)，按照議事決策機(jī)制和授權(quán)審批程序重新履行審批手續(xù)，嚴(yán)防先施工后審批的現(xiàn)象發(fā)生。另外，加強(qiáng)前期施工項(xiàng)目圖紙審核工作，提前發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)，對項(xiàng)目設(shè)計(jì)委托的內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)論證，也能有效地杜絕或控制項(xiàng)目變更次數(shù)，最大限度地減少工程變更。隱蔽工程簽證單應(yīng)在施工現(xiàn)場進(jìn)行，必須由建設(shè)方工地代表、監(jiān)理、施工單位和跟蹤審計(jì)人員共同簽字確認(rèn)方可有效，對逾期辦理的一律不予補(bǔ)簽。

5.工程認(rèn)價(jià)材料控制：在基建項(xiàng)目建設(shè)中，對于由施工單位供應(yīng)的一些大宗材料和主要材料如水泥、鋼材、商砼、電纜、配電箱、保溫材料以及墻地磚、涂料等裝飾材料的質(zhì)量、品牌和規(guī)格應(yīng)事先應(yīng)做好市場調(diào)研，在招標(biāo)文件中明確質(zhì)量要求。材料進(jìn)場后，監(jiān)理應(yīng)切實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)格依照合同和質(zhì)量管理的相關(guān)規(guī)定對所購的材料進(jìn)行抽驗(yàn)，確保所選購的材料質(zhì)量滿足施工需要。

6.竣工驗(yàn)收及資產(chǎn)移交控制：對符合竣工驗(yàn)收條件的工程項(xiàng)目，基建部門應(yīng)及時(shí)組織設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位、使用部門、當(dāng)?shù)刭|(zhì)量檢測部門以及校內(nèi)相關(guān)職能部門進(jìn)行竣工驗(yàn)收。工程項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后，高校應(yīng)按照教育部有關(guān)基本建設(shè)管理規(guī)定及時(shí)辦理竣工結(jié)算和財(cái)務(wù)竣工決算審計(jì)，并依據(jù)教育部批復(fù)的財(cái)務(wù)竣工決算，按有關(guān)規(guī)定辦理資產(chǎn)移交和存檔工作。高校還應(yīng)當(dāng)嘗試對項(xiàng)目建成后的實(shí)際效果進(jìn)行績效評價(jià)，并作為績效考核和追責(zé)的依據(jù)。

三、高?；üこ坦芾韮?nèi)部控制審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

通過梳理建設(shè)周期中立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、工程招投標(biāo)、施工建設(shè)與竣工驗(yàn)收五個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程和各個(gè)環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，結(jié)合《中國內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》第5號“內(nèi)部控制審計(jì)”中內(nèi)部監(jiān)督、控制環(huán)境與活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息與溝通五個(gè)核心要素的明確要求，本文將內(nèi)部控制五要素分成一二級指標(biāo)，按照風(fēng)險(xiǎn)影響程度進(jìn)行等級劃分，對其中重大、重要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行分析并對采取的防范措施予以評價(jià)，強(qiáng)化了工程建設(shè)全過程的監(jiān)控，確保工程項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度和資金安全，對于實(shí)際操作中檢查基建管理內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性有一定的指導(dǎo)意義。詳見表1?！?/p>

【參考文獻(xiàn)】

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