新常態(tài)下國(guó)家審計(jì)監(jiān)督治理功能研究

曹越++羅澤蕓++伍中信

【摘 要】 當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，逐漸向“速度略降、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力升級(jí)”的良好態(tài)勢(shì)發(fā)展，使得審計(jì)監(jiān)督工作也發(fā)生了新的轉(zhuǎn)變。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理領(lǐng)域中內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”，應(yīng)主動(dòng)創(chuàng)新變革，運(yùn)用其監(jiān)督功能、信息屬性、追蹤功能積極發(fā)揮治理作用。為了突破舊常態(tài)造成的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督治理功能在制度和技術(shù)等方面的限制，應(yīng)積極探索新的實(shí)施路徑：變革雙重領(lǐng)導(dǎo)體制來提高國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性，融合可持續(xù)發(fā)展理念來實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，完善審計(jì)結(jié)果公告制度來增強(qiáng)政府公信力，建立健全云審計(jì)模式來保證審計(jì)信息的海量?jī)?chǔ)存、處理和傳遞，最終推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和長(zhǎng)治久安。

【關(guān)鍵詞】 新常態(tài)； 國(guó)家審計(jì)； 治理功能； 實(shí)施路徑

【中圖分類號(hào)】 F239.44 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2017）16-0103-05

一、問題緣起

在中國(guó)，新常態(tài)一詞與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新發(fā)展階段密切相關(guān)，2014年習(xí)近平總書記在河南考察時(shí)首次正式提出“新常態(tài)”，新常態(tài)被用來概括中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，本質(zhì)上是一個(gè)從傳統(tǒng)的穩(wěn)態(tài)增長(zhǎng)邁向新的穩(wěn)態(tài)增長(zhǎng)的過渡時(shí)期。同年11月9日，在亞太經(jīng)合組織（APEC）工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，國(guó)家主席習(xí)近平明確了中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的三大特征：速度——從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)；結(jié)構(gòu)——經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，第三產(chǎn)業(yè)消費(fèi)需求逐步成為主體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入占比上升；動(dòng)力——從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)[1]。審計(jì)與經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)，新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)將促使審計(jì)需從政策到人員進(jìn)行主動(dòng)調(diào)整。國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是政府運(yùn)用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，在我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重大戰(zhàn)略中應(yīng)積極發(fā)揮作用，準(zhǔn)確把握新常態(tài)的內(nèi)涵和要求，透徹理解經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對(duì)審計(jì)監(jiān)督治理功能之作用機(jī)制、實(shí)施路徑的影響，這對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

近年來，治理理論在審計(jì)工作之中的應(yīng)用成為理論研究的熱點(diǎn)，學(xué)者研究主要集中于國(guó)家審計(jì)在治理體系中的職能定位及實(shí)施路徑，代表性觀點(diǎn)主要有：國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示及抵御功能的“免疫系統(tǒng)”[2]；國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理體系基礎(chǔ)性制度安排之一，通過揭示、預(yù)警、抵御和威懾機(jī)制，抑制機(jī)會(huì)主義傾向和次優(yōu)問題，是國(guó)家治理的重要保障[3]；地方政府審計(jì)是國(guó)家治理過程中建立問責(zé)制和提高財(cái)政透明度的關(guān)鍵[4]；國(guó)家審計(jì)可借鑒政府的非正式制度，從規(guī)模、行業(yè)、所有權(quán)、組織或地區(qū)、政策措施等方面來靈活實(shí)施治理作用[5]；國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理的路徑包括地方性政府債務(wù)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、投資審計(jì)、跟蹤審計(jì)等，從而達(dá)到“管好權(quán)”“管好錢”和“管好事”的目的[6-7]；協(xié)同審計(jì)是國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的新方式[8]。

上述文獻(xiàn)為本文奠定了重要基礎(chǔ)，但鮮有文獻(xiàn)針對(duì)新常態(tài)這一新的要求來討論審計(jì)監(jiān)督治理功能與實(shí)施路徑問題，本文以新常態(tài)為制度背景，旨在系統(tǒng)討論國(guó)家審計(jì)監(jiān)督治理功能的作用機(jī)制和實(shí)施路徑，這對(duì)于充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督治理效應(yīng)具有重要參考價(jià)值。

二、新常態(tài)對(duì)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的要求

一個(gè)國(guó)家的制度及其執(zhí)行能力重點(diǎn)體現(xiàn)在它的治理體系和治理能力，兩者相輔相成。從當(dāng)前我國(guó)基本國(guó)情來看，治理體系和治理能力總體上較好，但仍需要改進(jìn)。進(jìn)一步提高黨的執(zhí)政能力，盡快提高各機(jī)關(guān)單位、社會(huì)組織、各級(jí)干部的職業(yè)素質(zhì)和工作能力，保證國(guó)家治理體系更加有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，關(guān)鍵在于國(guó)家審計(jì)監(jiān)督體系的構(gòu)建，它是疏通信息、防止貪腐、治理低效的有力武器。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，審計(jì)工作也有了新的轉(zhuǎn)變：（1）審計(jì)監(jiān)督定位“新”。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》把審計(jì)監(jiān)督列為國(guó)家八大監(jiān)督體系之一，成為國(guó)家治理體系重要組成部分。（2）審計(jì)監(jiān)督范圍“新”。國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》中首次提出了“審計(jì)監(jiān)督全覆蓋”，即審計(jì)是有深度的，對(duì)每個(gè)項(xiàng)目都要審深審?fù)福粚徲?jì)是有重點(diǎn)的，以黨和政府的工作中心為導(dǎo)向，綜合把握相關(guān)領(lǐng)域的整體情況；審計(jì)是有計(jì)劃的，確保實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域每年審計(jì)一次，其他領(lǐng)域五年至少審計(jì)一次；審計(jì)是有成效的，要達(dá)到工作覆蓋面“廣”，上報(bào)情況“準(zhǔn)”、查處問題“深”、原因剖析“透”、指導(dǎo)建議“實(shí)”的效果。（3）審計(jì)監(jiān)督方式“新”。審計(jì)被賦予強(qiáng)大的信息權(quán)力，卻只擁有有限的處理處罰權(quán)力，要想充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的問責(zé)作用，就要充分利用紀(jì)檢、司法、監(jiān)察及政府各職能部門的處理處罰能力，設(shè)計(jì)一個(gè)與之緊密配合的工作體制。同時(shí)要協(xié)調(diào)各審計(jì)機(jī)關(guān)整合審計(jì)資源，避免重復(fù)審計(jì)，創(chuàng)造規(guī)模效應(yīng)。（4）審計(jì)監(jiān)督主體“新”。隨著生活水平的不斷提高，公民越來越注重自己的知情權(quán)，問責(zé)意識(shí)與參與意識(shí)日益增強(qiáng)，目前根據(jù)審計(jì)結(jié)果公告制度初步建立起了審計(jì)機(jī)關(guān)與公眾溝通的信息平臺(tái)，但現(xiàn)階段仍存在一些不足之處：地方審計(jì)機(jī)關(guān)接受雙重領(lǐng)導(dǎo)、與社會(huì)民眾互動(dòng)較少、公告方式單一且公告不夠清晰易懂等。需要進(jìn)一步完善審計(jì)結(jié)果公告相關(guān)制度和法規(guī)，讓公民從利益相關(guān)人向?qū)徲?jì)監(jiān)督主體角色轉(zhuǎn)變。（5）審計(jì)監(jiān)督技術(shù)“新”。在云計(jì)算、移動(dòng)通訊等新型信息技術(shù)發(fā)展的新形勢(shì)下，仿真模擬、數(shù)據(jù)挖掘等新技術(shù)讓“智慧化審計(jì)”成為審計(jì)工作新導(dǎo)向，目前審計(jì)行政管理呈現(xiàn)出信息化、綜合化新動(dòng)態(tài)，審計(jì)項(xiàng)目管理呈現(xiàn)出數(shù)字化、遠(yuǎn)程化新動(dòng)態(tài)，審計(jì)成果開發(fā)呈現(xiàn)出智能化、可視化新動(dòng)態(tài)。

國(guó)家審計(jì)在堅(jiān)持以社會(huì)公眾利益最大化為治理目標(biāo)的前提下，應(yīng)切實(shí)貫徹落實(shí)好新常態(tài)對(duì)審計(jì)監(jiān)督的新要求，以長(zhǎng)遠(yuǎn)眼界、長(zhǎng)效目標(biāo)、長(zhǎng)治久安的新戰(zhàn)略思維和戰(zhàn)略心態(tài)促進(jìn)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、新常態(tài)下國(guó)家審計(jì)監(jiān)督治理功能的作用機(jī)制

（一）國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督功能是權(quán)力的制約機(jī)制

沒有制約的權(quán)力必將導(dǎo)致權(quán)力的專橫和腐化。黨的十八大明確了“健全權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督體系”是推進(jìn)我國(guó)政治體制改革的一項(xiàng)重要工作，審計(jì)正是作為一項(xiàng)對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的工作而存在，在制約權(quán)力方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。一方面，審計(jì)是國(guó)家的一種制度，它的主要職能是監(jiān)督各種公共權(quán)力的分配和使用，包括人大權(quán)力、行政權(quán)力以及司法權(quán)力等，權(quán)力的擁有者在行使權(quán)力時(shí)會(huì)將審計(jì)對(duì)其自身的監(jiān)督程序考慮在內(nèi)，從而自覺依法行事，減少以權(quán)謀私的行為；另一方面，審計(jì)作用的發(fā)揮具有一定的主動(dòng)性，如今的審計(jì)工作不僅僅是事后審計(jì)，還逐步延伸到事中、事前審計(jì)，在實(shí)踐工作中，審計(jì)機(jī)關(guān)通過檢查、評(píng)價(jià)、處理、建議等積極主動(dòng)地對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。濫用職權(quán)的行為會(huì)損害政府公信力，審計(jì)應(yīng)及時(shí)制止，防范權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)。

（二）國(guó)家審計(jì)的信息屬性是國(guó)家治理的基石

社會(huì)是一個(gè)大系統(tǒng)，它由公眾、市場(chǎng)、政府等要素構(gòu)成，每個(gè)要素在系統(tǒng)中各自發(fā)揮著特定的作用，但又緊密相連。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不僅僅是政府的責(zé)任，也需要公眾的參與，兩者間直接的溝通與相互了解則是系統(tǒng)內(nèi)部有機(jī)結(jié)合的必要條件。而國(guó)家審計(jì)作為這兩種要素之間的橋梁，被賦予了強(qiáng)大的信息權(quán)力以滿足不同利益相關(guān)者的需求。首先，社會(huì)大眾需要了解政府的統(tǒng)籌治理過程，判斷其是否秉持以公眾權(quán)益為先的理念，從而預(yù)防政府人員的“道德隱患”；其次，政府需要了解各職能部門的運(yùn)作情況，同時(shí)獲得社會(huì)大眾的信任，讓公眾相信自己是按照社會(huì)利益最大化來進(jìn)行資源的優(yōu)化配置，從而避免公眾的“逆向選擇”。國(guó)家審計(jì)依靠其得天獨(dú)厚的信息優(yōu)勢(shì)，可以對(duì)治理主體提供信息的可靠性進(jìn)行鑒定，向信息使用者提供真實(shí)準(zhǔn)確的信息，從而減少各治理領(lǐng)域中的信息風(fēng)險(xiǎn)因素。這有利于培育相互信任、合作的社會(huì)氛圍和社會(huì)資本，從而通過協(xié)調(diào)作用提高國(guó)家治理效率，最終推動(dòng)國(guó)家治理的良序運(yùn)行。堅(jiān)持以可持續(xù)發(fā)展為核心拓展國(guó)家審計(jì)業(yè)務(wù)范圍，構(gòu)建一個(gè)全面化的信息質(zhì)量保障機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)公眾的信任度和參與意識(shí)，及時(shí)對(duì)政府人員的職責(zé)履行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)懲，這是提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的基本著力點(diǎn)。

（三）國(guó)家審計(jì)的追蹤功能是政策落實(shí)的監(jiān)視器

中國(guó)在過去30多年的發(fā)展中，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革的方向，從20世紀(jì)70年代的放權(quán)讓利，到80年代的財(cái)政包干，再過渡到90年代的分稅制改革，極大地調(diào)動(dòng)了地方政府的工作熱情，成就了中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的“大國(guó)之道”。但盲目追求GDP高增長(zhǎng)率也帶來了一系列嚴(yán)重的社會(huì)問題，如日益惡化的生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)和地區(qū)貧富懸殊等。為了緩解社會(huì)矛盾，新常態(tài)下的政府有意將經(jīng)濟(jì)增速放緩，讓一直繃緊的增長(zhǎng)之弦有了喘息調(diào)整之機(jī)。然而相關(guān)政策措施是否得到切實(shí)落實(shí)，是否存在國(guó)有資金被私自挪用、擠占等現(xiàn)象，這都是直接關(guān)系到民生質(zhì)量的國(guó)家大事，卻又小到政府和公眾無法追蹤其始末。國(guó)家審計(jì)通過監(jiān)督這些財(cái)政資金的使用，發(fā)揮預(yù)防、預(yù)警、控制和修復(fù)作用；通過開展跟蹤審計(jì)工作，及時(shí)持續(xù)發(fā)布針對(duì)跟蹤項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果公告，督促重大政策措施切實(shí)得到貫徹落實(shí)。需要深刻認(rèn)識(shí)到，新常態(tài)下“政策”與“錢”“權(quán)”均應(yīng)是審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)，將跟蹤審計(jì)作為當(dāng)前審計(jì)工作的首要關(guān)注點(diǎn)，持續(xù)關(guān)注重大建設(shè)項(xiàng)目、重點(diǎn)政策貫徹落實(shí)、財(cái)政資金統(tǒng)籌、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患、簡(jiǎn)政放權(quán)等內(nèi)容，讓跟蹤審計(jì)成為有效落實(shí)國(guó)家宏觀調(diào)控政策的保障機(jī)制。

四、新常態(tài)下國(guó)家審計(jì)監(jiān)督治理功能的實(shí)施路徑

黨的十八大報(bào)告提出要構(gòu)建一個(gè)效率高、結(jié)構(gòu)優(yōu)、責(zé)任感強(qiáng)、透明度高的服務(wù)型政府。要想實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先需要從政府自身建設(shè)和治理入手，其中國(guó)家審計(jì)監(jiān)督能力的提升及其功能的充分發(fā)揮則是國(guó)家治理的重要保障。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，審計(jì)環(huán)境發(fā)生了深刻變化，傳統(tǒng)的國(guó)家審計(jì)模式逐漸顯現(xiàn)出審計(jì)能力受限、范圍過窄、結(jié)果不明晰、技術(shù)落后等一系列弊端，嚴(yán)重限制了國(guó)家審計(jì)免疫系統(tǒng)功能的發(fā)揮，要革新審計(jì)模式、改進(jìn)審計(jì)思路，具體的實(shí)施路徑有：

（一）審計(jì)制度變革：從雙重領(lǐng)導(dǎo)體制轉(zhuǎn)向省級(jí)以下統(tǒng)一管理體制

20世紀(jì)80年代初，我國(guó)雙重領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)體制初步成型，地方審計(jì)機(jī)關(guān)在地方政府和上級(jí)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下，依法履行監(jiān)督職責(zé)，在保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行方面發(fā)揮了重要作用。然而現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制卻限制了審計(jì)的獨(dú)立性，地方審計(jì)機(jī)關(guān)干部人員管理主要受制于地方政府，甚至于經(jīng)費(fèi)來源、人員工資福利和獎(jiǎng)懲等都主要由地方政府決定，這使得地方審計(jì)機(jī)關(guān)在揭露違紀(jì)問題和提出處理意見時(shí)，必然會(huì)受到地方政府領(lǐng)導(dǎo)的干擾。行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)時(shí)若失去獨(dú)立性、缺乏公正性，其執(zhí)行力和公信力都會(huì)受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

黨的十八屆四中全會(huì)部署了“完善審計(jì)制度，探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理”的改革任務(wù)，這將是對(duì)我國(guó)審計(jì)制度一次重要的探索。首先，其核心意義在于保障了地方機(jī)關(guān)在依法行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)時(shí)其獨(dú)立性不受外界力量影響。從領(lǐng)導(dǎo)干部管理到經(jīng)費(fèi)預(yù)算和資產(chǎn)管理，再到審計(jì)執(zhí)法責(zé)任、審計(jì)信息化等方面，均由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一進(jìn)行管理，強(qiáng)化了上級(jí)主管機(jī)關(guān)對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)，有利于省級(jí)以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)聚焦主業(yè)，排除了地方政府對(duì)其干擾，可以實(shí)事求是地披露相關(guān)問題，客觀公正地提出整改措施。其次，省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理有助于將審計(jì)資源進(jìn)行有機(jī)整合，在人力和技術(shù)方面便于科學(xué)調(diào)度，并構(gòu)建一個(gè)完整的審計(jì)信息系統(tǒng)。由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)把控全局，確定重點(diǎn)審計(jì)領(lǐng)域，制定好中期和長(zhǎng)期計(jì)劃，避免審計(jì)盲區(qū)和重復(fù)審計(jì)現(xiàn)象，同時(shí)使得基層審計(jì)人員可以從宏觀層面了解情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和排除各環(huán)節(jié)各領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)隱患，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。更重要的是，在大管理環(huán)境下，不同的審計(jì)人員可以進(jìn)行有效組合，審計(jì)信息和成果也可以得到充分共享。最后，審計(jì)人才隊(duì)伍質(zhì)量能夠得到有效提高。對(duì)省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行人財(cái)物統(tǒng)一管理，有助于對(duì)新晉審計(jì)人員進(jìn)行質(zhì)量把關(guān)，提高審計(jì)人員的職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)勝任能力，從嚴(yán)管理審計(jì)干部，切實(shí)打造出一支素質(zhì)高、能力強(qiáng)的審計(jì)隊(duì)伍，有助于加強(qiáng)審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部思想作風(fēng)建設(shè)，督促審計(jì)人員依法審計(jì)。

管理學(xué)家法約爾提出，管理職能主要是指計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五大職能。若想建立健全省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理制度框架，正需要從這五個(gè)方面入手，創(chuàng)新管理模式，提高管理效率。第一是計(jì)劃職能，在新的管理方式下，省級(jí)機(jī)關(guān)可以掌握省及省以下各部門資源信息，應(yīng)據(jù)此制定相應(yīng)的短期、中長(zhǎng)期審計(jì)計(jì)劃，確定審計(jì)重點(diǎn)，在保證計(jì)劃連續(xù)性的基礎(chǔ)上確保統(tǒng)一性、靈活性、精準(zhǔn)性；第二是組織職能，省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)作為決策主體，需要秉持民主和科學(xué)的原則，同時(shí)由于審計(jì)主體重心向上級(jí)轉(zhuǎn)移，審計(jì)人員調(diào)配更具有靈活性，省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)需根據(jù)不同領(lǐng)域、不同項(xiàng)目來合理安排審計(jì)隊(duì)伍，統(tǒng)籌和優(yōu)化審計(jì)資源，最終達(dá)到“1+1>2”的效果；第三是指揮職能，首先需要建立健全執(zhí)行體系，權(quán)責(zé)清晰，分工合理，紀(jì)律嚴(yán)明，切實(shí)增強(qiáng)對(duì)計(jì)劃的執(zhí)行力，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)層需要深入了解各基層審計(jì)資源，在便于溝通的情況下做出最有效的安排；第四是協(xié)調(diào)和控制職能，省級(jí)以下人財(cái)物統(tǒng)一管理體制會(huì)加大省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的工作量，為全面及時(shí)地了解各項(xiàng)目情況，需在時(shí)間上建立起事前預(yù)測(cè)性反饋與事中事后追蹤性反饋相銜接的信息反饋網(wǎng)絡(luò)，在空間上建立起橫向反饋與縱向反饋相結(jié)合的信息反饋網(wǎng)絡(luò)，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)匯報(bào)上來的工作進(jìn)度及成果對(duì)各項(xiàng)目計(jì)劃安排進(jìn)行滾動(dòng)調(diào)整，保證各項(xiàng)目順利開展。

總之，新常態(tài)下省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)從各級(jí)分管過渡到省級(jí)統(tǒng)管，是一個(gè)頂層設(shè)計(jì)與基層探索相互融合的過程，既要有系統(tǒng)、科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，也要鼓勵(lì)、尊重地方的積極探索。在頂層設(shè)計(jì)中，要做到統(tǒng)籌考慮、全面論證、科學(xué)決策；在探索過程中，則應(yīng)先行試點(diǎn)、積累經(jīng)驗(yàn)、逐步推開。

（二）審計(jì)范圍變革：以可持續(xù)發(fā)展為核心拓展國(guó)家審計(jì)面

實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)一直是我國(guó)關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容，主要包括經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)三個(gè)方面，國(guó)家審計(jì)也應(yīng)將可持續(xù)性列入審計(jì)目標(biāo)，作為評(píng)價(jià)被審計(jì)單位的標(biāo)準(zhǔn)之一。2015年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》，明確指出將公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況納入審計(jì)全覆蓋，這為可持續(xù)性發(fā)展的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)奠定了基礎(chǔ)。國(guó)家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)財(cái)政方面較為完善，在此主要從生態(tài)和社會(huì)兩個(gè)方面出發(fā)，討論以可持續(xù)發(fā)展為核心的審計(jì)全覆蓋。

1.以生態(tài)可持續(xù)發(fā)展為核心的環(huán)境審計(jì)全覆蓋

隨著生態(tài)環(huán)境日益惡化，環(huán)境審計(jì)逐步被引入到國(guó)家審計(jì)的范圍，特別是在新常態(tài)經(jīng)濟(jì)下，以環(huán)境污染為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已難以為繼，環(huán)境審計(jì)逐漸成為政府關(guān)注的重點(diǎn)。近年來，國(guó)家審計(jì)署先后組織實(shí)施了以“水污染”“生態(tài)修復(fù)”“水土保持和林業(yè)工程”為主題的環(huán)境項(xiàng)目專項(xiàng)審計(jì)，整體效果良好。但是我國(guó)的環(huán)境審計(jì)仍然有待改善，主要不足之處為審計(jì)內(nèi)容和對(duì)象比較單一，且以財(cái)務(wù)審計(jì)為基礎(chǔ)，主要集中在資金籌集、使用和管理方面的審計(jì)，而對(duì)于環(huán)保專項(xiàng)資金的使用效益評(píng)價(jià)、政府環(huán)保政策審計(jì)監(jiān)督以及履行國(guó)際公約方面涉及較少。此外，環(huán)境審計(jì)多為事后審計(jì)，應(yīng)該加強(qiáng)事前審計(jì)和事中審計(jì)來整合和重新配置有限的環(huán)境資源，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量，保障經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

環(huán)境審計(jì)的核心在于環(huán)境審計(jì)模式的構(gòu)建。首先，應(yīng)該健全落實(shí)自然資源產(chǎn)權(quán)制度、資源用途管制制度和資源節(jié)約使用制度，即對(duì)國(guó)有資源進(jìn)行統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)登記，包括水流、山嶺、草原、森林、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間；建立一個(gè)完整的環(huán)境承載能力預(yù)警機(jī)制和科學(xué)的空間規(guī)劃體系，明確劃定生產(chǎn)、生活相關(guān)的生態(tài)空間的開發(fā)管制界限，區(qū)分可再生資源和不可再生資源；制定資源節(jié)約使用的相應(yīng)法律法規(guī)，保證資源的可持續(xù)性使用。其次，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，擴(kuò)大環(huán)境審計(jì)的覆蓋范圍?？梢詫⒏鞣N抽象的實(shí)物自然資源轉(zhuǎn)換成財(cái)務(wù)符號(hào)，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，便于進(jìn)行預(yù)算和分析，構(gòu)建系統(tǒng)全面的環(huán)境審計(jì)評(píng)估指標(biāo)體系，包括各類污染及其防治指標(biāo)等，確保在審計(jì)實(shí)務(wù)中能找到對(duì)應(yīng)的定量和定性參考；同時(shí)大力發(fā)展環(huán)境績(jī)效審計(jì)，對(duì)環(huán)保資金分配使用經(jīng)濟(jì)性、環(huán)保投資項(xiàng)目效益性和環(huán)保部門業(yè)績(jī)進(jìn)行重點(diǎn)審查。最后，針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究終身制。切實(shí)貫徹2015年新頒布的《環(huán)境保護(hù)法》，關(guān)注被審計(jì)單位或者環(huán)保部門對(duì)新法律的嚴(yán)格執(zhí)行情況，并對(duì)在任干部和離任干部進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，終身追究損害環(huán)境的行為，促進(jìn)綠色生活方式和發(fā)展方式的形成。

2.以社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為核心的公共資金審計(jì)全覆蓋

我國(guó)公共資金范圍十分廣泛，包含各種稅收、非稅收入及政府性債務(wù)資金等財(cái)政性資金，以及各種政府或公共部門管理的公共性資金，這些資金是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，也是國(guó)家審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域。近年來，土地出讓金、涉農(nóng)資金、公交卡押金、水電油民生“附加費(fèi)”、高速公路收費(fèi)、住宅維修資金、科研資金等公共資金成為公眾的關(guān)注熱點(diǎn)。國(guó)家審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注公共資金使用績(jī)效，加強(qiáng)監(jiān)管，承擔(dān)起公共利益保護(hù)者的角色。目前審計(jì)資源供給與公共資金審計(jì)需求之間存在一定的矛盾，央企等機(jī)構(gòu)掌握著大量的公共資金，牽涉面廣，容易造成審計(jì)監(jiān)督盲區(qū)。此外，國(guó)家審計(jì)的關(guān)注重點(diǎn)在于公共資金的使用方法是否合“法”，保證不存在挪用公款、權(quán)力尋租等貪腐行為，但卻忽略了其使用是否合“理”，政府每年都會(huì)有一定的存量資金，這部分資金是否需要盤活，是否需要投資等，國(guó)家審計(jì)沒有將其納入績(jī)效評(píng)估體系。

針對(duì)上述問題，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可從以下方面改進(jìn)：（1）拓寬審計(jì)范圍。政府審計(jì)機(jī)關(guān)要隨時(shí)關(guān)注政策形勢(shì)，追蹤資金流向，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌好全國(guó)統(tǒng)一組織項(xiàng)目與地方審計(jì)機(jī)關(guān)自定項(xiàng)目，科學(xué)合理地進(jìn)行審計(jì)立項(xiàng)，強(qiáng)化對(duì)扶貧、教育、就業(yè)、衛(wèi)生、社會(huì)保障等重要民生項(xiàng)目的審計(jì)力度，同時(shí)要全面厘清政府部門和央企等機(jī)構(gòu)所掌握的公共資金的來龍去脈，避免審計(jì)盲區(qū)，建立健全績(jī)效評(píng)估機(jī)制，使得審計(jì)有據(jù)可依。（2）優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)。不僅要關(guān)注政府存量資金的多少，還要重點(diǎn)關(guān)注存量資金的結(jié)構(gòu)、成因、資金性質(zhì)、閑置時(shí)間和原因等方面，優(yōu)化公共資金結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率，降低資金占用成本，將資金使用效益納入審計(jì)評(píng)估體系，督促相關(guān)部門盤活資金、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，從而保證公共資金的可持續(xù)性。

（三）審計(jì)結(jié)果公告變革：完善審計(jì)結(jié)果公告制度

公眾與政府之間存在公共受托責(zé)任關(guān)系，對(duì)國(guó)家治理也有著審計(jì)信息公開的客觀要求。審計(jì)結(jié)果公告制度不僅有利于推動(dòng)政府公共受托責(zé)任的履行，監(jiān)督公共權(quán)力的正確行使，督促被審計(jì)單位進(jìn)行整改，而且維護(hù)了公民應(yīng)享的知情權(quán)、管理政府事務(wù)的參與權(quán)、信息資源共享權(quán)、對(duì)政府工作的民主監(jiān)督權(quán)等公民基本權(quán)利，在平復(fù)民怨、疏導(dǎo)民意方面具有重要意義。但目前我國(guó)的審計(jì)結(jié)果公告制度仍存在諸多問題，如缺乏健全有效的責(zé)任追究制度、審計(jì)公告的內(nèi)容范圍狹窄、公眾參與度低等問題。

首先，我國(guó)目前仍缺乏一套完整的與審計(jì)公告制度相配套的法律體系，如缺乏健全有效的責(zé)任追究制度，這使得被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)后的落實(shí)整改壓力不大，而且在目前存在的制度和工作安排下，審計(jì)機(jī)關(guān)本身缺乏直接處理處罰的權(quán)力，同時(shí)也缺乏跟蹤落實(shí)的熱情，這使得很多審計(jì)結(jié)果沒有得到有效落實(shí)。其次，審計(jì)公告的內(nèi)容范圍有待擴(kuò)增。2016年政府共公布了40多項(xiàng)審計(jì)結(jié)果（國(guó)家審計(jì)署網(wǎng)站），相比于2003年的公布數(shù)量?jī)H一項(xiàng)而言，已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，但由于我國(guó)實(shí)行的是行政型國(guó)家審計(jì)模式，國(guó)家審計(jì)實(shí)際相當(dāng)于政府的一個(gè)內(nèi)審部門，獨(dú)立性較弱，公眾無法了解到全部的信息，政府透明度仍需提升。最后，審計(jì)結(jié)果公告制度的獨(dú)立性仍有待提高，若省以下人財(cái)物統(tǒng)一管理模式全面開展，將很大程度上保證審計(jì)的獨(dú)立性，但是并不能排除省級(jí)機(jī)關(guān)自身以及省以上領(lǐng)導(dǎo)層的妨礙作用；更關(guān)鍵的是，公眾的參與度低。政府審計(jì)公告制度的實(shí)施及其完善實(shí)際上是社會(huì)公眾參與政府管理與監(jiān)督的一個(gè)動(dòng)態(tài)博弈過程及均衡結(jié)果的反映，而眾多調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)公眾對(duì)審計(jì)結(jié)果公告雖然持肯定態(tài)度，但對(duì)其實(shí)施現(xiàn)狀并不滿意，且公告與公眾沒有形成互動(dòng)機(jī)制，政府尚沒有為公眾參與提供足夠的支持，缺乏相應(yīng)的參與途徑和方法。

為了提高新常態(tài)下政府的公信力，可從以下方面來完善審計(jì)結(jié)果公告制度：（1）擴(kuò)大審計(jì)結(jié)果公告范圍。目前公告的審計(jì)結(jié)果項(xiàng)目偏少，應(yīng)增加公眾關(guān)注領(lǐng)域的審計(jì)結(jié)果條目，此外，公告內(nèi)容不夠詳盡，可以通過法律規(guī)定要求披露具體審計(jì)目的、明確法律責(zé)任的內(nèi)容、被審計(jì)單位內(nèi)部控制情況、主要采用的審計(jì)方法和審計(jì)程序、被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)結(jié)果的反饋情況、審計(jì)人員已經(jīng)開展的工作等。（2）改進(jìn)審計(jì)結(jié)果公告程序?？梢詫徲?jì)機(jī)關(guān)與國(guó)務(wù)院或者同級(jí)人民政府進(jìn)行隔離，直接隸屬于同級(jí)人大常委會(huì)，出具的國(guó)家審計(jì)工作報(bào)告由人大常委會(huì)來決定是否向外界公告。（3）增強(qiáng)審計(jì)結(jié)果公告的時(shí)效性。政府要明確審計(jì)工作報(bào)告經(jīng)審批允許發(fā)布后的公告時(shí)間，保證公眾及時(shí)有效地了解相關(guān)情況。（4）對(duì)審計(jì)結(jié)果的處理進(jìn)行跟蹤并公告。被審計(jì)單位對(duì)于審計(jì)揭露出的問題如何進(jìn)行整改也是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，如果審而不改、屢審屢犯或者整改不力，就會(huì)造成公眾不滿，因此需要對(duì)各審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤調(diào)查，并公之于眾，起到督促整改的效果。（5）提高公眾參與度。公民的有效參與是審計(jì)監(jiān)督與社會(huì)輿論監(jiān)督結(jié)合的關(guān)鍵點(diǎn)，要用多樣化的形式來逐步引導(dǎo)公眾參與國(guó)家治理，如聽證會(huì)、座談會(huì)、公民調(diào)查、社會(huì)訪談、公民論壇、實(shí)地調(diào)查、提供線索、信訪舉報(bào)、咨詢委員會(huì)等多種參與方法，并靈活利用互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)等大眾化媒體，從而增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。

（四）審計(jì)模式變革：建立健全“云審計(jì)”模式

從宏觀層面來看，當(dāng)前我國(guó)正處于“增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期”三期疊加的關(guān)鍵時(shí)期，審計(jì)的內(nèi)容和形式復(fù)雜多樣，關(guān)于經(jīng)濟(jì)、民生、資源等各類信息相互交織，傳統(tǒng)的審計(jì)模式效率低下，無法獲取關(guān)于審計(jì)對(duì)象的全面信息，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較大；從微觀層面來看，審計(jì)人員實(shí)務(wù)工作中需在電腦中安裝大量的審計(jì)應(yīng)用軟件和工具，技術(shù)維護(hù)和升級(jí)費(fèi)時(shí)費(fèi)力，且信息難以及時(shí)共享。隨著信息技術(shù)的日益進(jìn)步，建立健全新型審計(jì)信息系統(tǒng)、構(gòu)建云審計(jì)模式成為審計(jì)改革創(chuàng)新必不可少的步驟。

“云”是一個(gè)虛擬的、可動(dòng)態(tài)擴(kuò)展的、可管理的資源庫(kù)[9]，它在節(jié)省資源存放空間和節(jié)約信息處理時(shí)間方面有著巨大的潛力，云審計(jì)為審計(jì)人員提供海量數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和強(qiáng)大的數(shù)據(jù)處理功能。首先，要將最新的計(jì)算機(jī)技術(shù)引進(jìn)審計(jì)模式中，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)數(shù)據(jù)體量大、處理速度快、數(shù)據(jù)種類多的特點(diǎn)，從下往上建立健全審計(jì)信息系統(tǒng)，將這些審計(jì)信息儲(chǔ)存在云端，并建立專業(yè)的技術(shù)團(tuán)隊(duì)統(tǒng)一進(jìn)行管理和維護(hù)，而種類繁雜的審計(jì)應(yīng)用軟件則可被一個(gè)簡(jiǎn)單的瀏覽器或者審計(jì)應(yīng)用客戶端所代替，所有的信息處理工作均由云審計(jì)平臺(tái)后端的處理資源來完成，而前端應(yīng)用平臺(tái)還可以通過智能機(jī)制進(jìn)行自動(dòng)維護(hù)和更新，這在降低信息管理成本的同時(shí)，保證了審計(jì)數(shù)據(jù)的全面性、及時(shí)性和準(zhǔn)確性，從而有利于審計(jì)人員進(jìn)一步了解審計(jì)對(duì)象的全貌及其本質(zhì)特征；其次，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算為基礎(chǔ)的審計(jì)信息系統(tǒng)還能讓審計(jì)機(jī)關(guān)由于時(shí)間、人力限制而采用的抽樣審計(jì)過渡到全面綜合審計(jì)，大大降低了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，使得獲取被審計(jì)單位的各類信息變得可行，審計(jì)人員亦無需將主要精力放在分析審計(jì)對(duì)象的因果關(guān)系上，而是通過計(jì)算機(jī)技術(shù)重點(diǎn)分析審計(jì)對(duì)象之間的相關(guān)性，進(jìn)而把握審計(jì)對(duì)象的現(xiàn)狀和趨勢(shì)；最后，云審計(jì)還有助于審計(jì)信息和審計(jì)結(jié)果在各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間的及時(shí)傳遞與共享，避免被審計(jì)單位重復(fù)提供資料，減少審計(jì)人員的工作量，且審計(jì)結(jié)果的共享在一定程度上還起到了復(fù)核作用。此外，云審計(jì)模式還可以提供額外的審計(jì)管理服務(wù)，主要包括審計(jì)項(xiàng)目管理、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)管理、審計(jì)質(zhì)量管理、審計(jì)人員管理、功能權(quán)限管理、系統(tǒng)日志管理等服務(wù)范圍。

五、結(jié)語

在新常態(tài)下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸向“速度略降、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力升級(jí)”的良好態(tài)勢(shì)發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的轉(zhuǎn)變給審計(jì)監(jiān)督工作帶來了新的挑戰(zhàn)。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理領(lǐng)域中內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”，應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，創(chuàng)新變革，積極適應(yīng)國(guó)家治理中出現(xiàn)的新動(dòng)向和新變化，運(yùn)用其監(jiān)督功能、信息屬性以及對(duì)政策法規(guī)的追蹤功能良好地發(fā)揮治理作用。為了突破舊常態(tài)造成的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督治理功能在制度和技術(shù)等方面的限制，應(yīng)積極探索新的實(shí)施路徑，變革雙重領(lǐng)導(dǎo)體制來提高國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性，融合可持續(xù)發(fā)展理念來實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，完善審計(jì)結(jié)果公告制度來增強(qiáng)政府公信力，建立健全云審計(jì)模式來保證審計(jì)信息的海量?jī)?chǔ)存、處理和傳遞。只有讓國(guó)家審計(jì)完全適應(yīng)新常態(tài)，才能更好地發(fā)揮在國(guó)家治理中的基石和保障作用，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和長(zhǎng)治久安?！?/p>

【參考文獻(xiàn)】

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